II SA/Wa 3645/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Protokolant starszy referent Magdalena Frąckiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w W. na uchwałę Rady Miasta M. z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia "Programu Stypendialnego Miasta M." 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej załącznik do tej uchwały "Program Stypendialny Miasta M." w zakresie § 4 ust. 1 pkt 3, § 4 ust. 3, § 5 ust. 9, 10, 11 i 11 (następujący po ust. 12), § 9 ust. 9, 10, 11, 13, § 15 ust. 2, § 16 ust. 9, 10, 11, 13, § 19 ust. 5, 6, 7, 10, § 25 ust. 5, 6, 7, 11; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie. Rada Miasta [...] w dniu [...] września 2019 r. podjęła, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 14a, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., art. 90t ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1481 ze zm.) zwanej dalej także u.s.o. w związku z art. 96 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2018 r., poz. 1668 ze zm.), art. 7b ust. 1 i 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1983 ze zm.) oraz art. 31 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. z 2019 r. poz.1468), uchwałę nr [...] w sprawie ustanowienia "Programu Stypendialnego Miasta [...]". "Program" ustanowiono w brzmieniu stanowiącym załącznik do uchwały. Pismem z dnia [...] września 2021 r. Prokurator Okręgowy w [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] września 2019 r. w sprawie ustanowienia "Programu Stypendialnego Miasta [...]" wraz ze stanowiącym załącznik do zaskarżonej uchwały "programem Stypendialnym Miasta [...]". Prokurator wskazał, że zaskarża wymieniony akt w całości. Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Skarżący zaskarżonej uchwale zarzucił: 1. istotne naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. w zw. z art. 90t ust. 4 u.s.o., polegające na naruszeniu granicy upoważnienia ustawowego wskazanego w wymienionych powyżej przepisach poprzez jej przekroczenie, a mianowicie poprzez określenie w § 4 ust. 1 pkt 3a Programu Stypendialnego, że o stypendium w szkołach podstawowych mogą ubiegać się jedynie uczniowie klas od IV-VI, podczas gdy brak jest podstaw do wykluczenia możliwości ubiegania się, o stypendium uczniów klas I-III jedynie w oparciu o kryterium przynależności do konkretnej klasy, wskutek czego doszło do naruszenia art. 32 Konstytucji RP, tj. zasady równości wobec prawa, oznaczającej nakaz równego traktowania osób znajdujących się w takiej samej sytuacji oraz dopuszczającej wprowadzenie zróżnicowania, ale tylko, gdy jest to uzasadnione; 2. istotne naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 90t ust. 4 u.s.o. poprzez unormowania zawarte w § 4 ust. 1 pkt 3 Programu Stypendialnego, polegające na naruszeniu granicy upoważnienia ustawowego wskazanego w wymienionych powyżej przepisach poprzez jej przekroczenie, a mianowicie poprzez wprowadzenie dodatkowych kryteriów, takich jak określona ocena z zachowania jako warunku uzyskania stypendium, podczas gdy regulacje przepisu art. 90t ust. 4 u.s.o. nie wskazują na możliwość uzależnienia przyznania stypendium od kryteriów, czy też cech, pozwalających na rozróżnienie uczniów, innych niż określone w ustawie kryterium "wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży"; 3. istotne naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 90t ust. 4 u.s.o. oraz art. 7b ust. 1 i 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej poprzez unormowania zawarte w § 4 ust. 3, § 8 ust. 3, § 15 ust. 2 Programu Stypendialnego, polegające na naruszeniu granicy upoważnienia ustawowego wskazanego w wymienionych powyżej przepisach poprzez jej przekroczenie, a mianowicie wprowadzenie dodatkowych kryteriów przyznania stypendium w postaci niepobierania lub nieubiegania się o stypendium poza Gminą [...], podczas gdy regulacje ww. przepisów nie wskazują na możliwość uzależnienia przyznania stypendium od takich kryteriów; 4. istotne naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 31 ust. 1 ustawy o sporcie oraz art. 7b ust. 1 i 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, poprzez unormowanie zawarte w § 8 ust. 1 oraz § 15 ust. 1 Programu Stypendialnego, polegające na naruszeniu granicy upoważnienia ustawowego wskazanego w wymienionych powyżej przepisach poprzez jej przekroczenie, a mianowicie zawężenie kręgu osób uprawnionych do otrzymania stypendium przy zastosowaniu kryterium wieku, podczas gdy regulacje ww. przepisów nie wskazują na możliwość ustanowienia granic wieku przy udzieleniu stypendium; 5. istotne naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 18 ust. 2 pkt 14a w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. i art 7 w zw. z art. 94 Konstytucji RP, poprzez unormowania zawarte w § 5 ust. 9, § 9 ust. 9, § 16 ust. 9, § 19 ust. 5, § 25 ust. 5 Programu Stypendialnego, obligujące Burmistrza Miasta [...] do powołania Komisji Stypendialnej, co stanowi niedopuszczalną ingerencję w kompetencje organu wykonawczego gminy i narusza rozdział kompetencji organów gminy, wynikający z ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że wymieniona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, ponieważ zawiera normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym skierowane do nieoznaczonego indywidualnie kręgu adresatów. Podniósł, że zgodnie z art. 90t ust. 1 u.s.o. jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć regionalne lub lokalne programy: 1) wyrównywania szans edukacyjnych dzieci i młodzieży; 2) wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży. Stosownie do ust. 2 tej ustawy jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć programy, o których mowa w ust. 1, we współpracy z organizacjami, o których mowa w art. 3 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2019 r. poz. 688, 1570 i 2020 oraz z 2020 r. poz. 284). Natomiast wedle ust. 4 w przypadku przyjęcia programów, o których mowa w ust. 1, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa szczegółowe warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży pobierającej naukę na terenie danej jednostki samorządu - terytorialnego bez względu na miejsce zamieszkania, formy i zakres tej pomocy, w tym stypendia dla uzdolnionych uczniów oraz tryb postępowania w tych sprawach, uwzględniając w szczególności przedsięwzięcia sprzyjające eliminowaniu barier edukacyjnych, a także osoby lub grupy osób uprawnione do pomocy oraz potrzeby edukacyjne na danym obszarze. Przepis art. 90t ust. 1 stanowi materialnoprawną podstawę do inicjowania przez jednostki samorządu terytorialnego regionalnych lub lokalnych programów wyrównywania szans edukacyjnych oraz wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży. Treść tego przepisu wyraźnie wskazuje, że pomoc materialna dla dzieci i młodzieży pobierającej naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego udzielana jest bez względu na miejsce ich zamieszkania. Ustawodawca, odmiennie niż np. w art. 90g, nie wyszczególnił uczniów konkretnych klas ani rodzajów szkół jako kryteriów uprawniających do uzyskania pomocy. W art. 90g mowa jest bowiem o stypendium przyznawanym przez szkołę, a w ust. 4 i 5 wyłączono z kręgu uprawnionych uczniów klas I-IIl szkoły podstawowej oraz uczniów klasy IV szkoły podstawowej do ukończenia pierwszego okresu nauki. Tymczasem § 4 ust. 1 pkt 3 Programu Stypendialnego zawiera zapis ograniczający krąg uczniów, którym może być przyznane stypendium za wybitne osiągnięcia edukacyjne do uczniów klas IV-VI szkoły podstawowej, VII-VIII szkoły podstawowej i klasy gimnazjalnej (do wygaszenia) oraz uczniów klas szkół ponadpodstawowym, co stanowi istotne naruszenie delegacji ustawowej określonej w art. 90t ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Unormowanie tego rodzaju narusza wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP zasadę równości wobec prawa. Program kierowany do danej kategorii uczniów, np. uczniów szkół podstawowych i gimnazjalnych, jako program lokalny winien traktować wszystkich uzdolnionych uczniów szkół podstawowych i gimnazjów z terenu gminy na tych samych zasadach. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego wprowadzając szczegółowe warunki udzielania pomocy, oraz jej zakres i tryb postępowania przy przyznawaniu stypendiów jest związany zasadą wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP stanowiącą, że "wszyscy są równi wobec prawa i mają prawo do równego traktowani przez władzę publiczną" (por. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Pomorskiego, NK.IIL4131.46.2013.EZ). Norma zawarta w art. 90t ust. 4 u.s.o. jednoznacznie wskazuje, że stypendium jest formą wsparcia adresowaną do uczniów "uzdolnionych". Zatem jedynie kryterium bycia uczniem uzdolnionym, posiadającym konkretne osiągnięcia lub wyniki w nauce, powinno stanowić podstawę do wsparcia jego edukacji. Powołane przepisy nie wskazują na inne kryteria czy cechy, które pozwalałyby na rozróżnianie uczniów. Szczegółowe warunki udzielania stypendium powinny być ustalone w taki sposób, aby zapewnić realizację wsparcia uczniów uzdolnionych bez ich różnicowania według innych kryteriów, niż ustawowe kryterium "wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży". Wobec powyższego, zapis załącznika do uchwały wyłączający z możliwości uzyskania stypendium za wyniki w nauce - uczniów klas I - III szkoły podstawowej w sposób istotny narusza prawo. Ustawodawca nie wyłączył tej grupy uczniów z możliwości uzyskania stypendium, zatem organ pozbawiając ich takiej możliwości, wykroczył poza umocowanie ustawowe (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 29 czerwca 2021 roku, sygn. II SA/Ol 290/21). Kolejną kwestią jest uzależnienie przyznania stypendium od co najmniej bardzo dobrej oceny z zachowania, co zostało uregulowane w § 4 ust. 1 pkt 3 uchwały. Tymczasem ocena z zachowania, nie może stanowić przesłanki przyznania pomocy (stypendium) na podstawie art. 90t ust. 4 u.s.o. Przepis ten stanowi bowiem, że stypendium jest formą wsparcia adresowaną do "uczniów uzdolnionych". Zatem jedynie kryterium bycia uczniem uzdolnionym, posiadającym konkretne osiągnięcia lub wyniki w nauce, powinno stanowić podstawę do wsparcia jego edukacji. Zdaniem skarżącego przywołane przepisy nie wskazują na inne kryteria, czy też cechy, które pozwalałyby na rozróżnienie uczniów (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 marca 2011 roku, sygn. IV SA/Gl 25/11). Warunek udzielenia wsparcia, jakim jest ocena z zachowania, nie może stanowić zatem przesłanki przyznania stypendium na podstawie art. 90t ustawy o systemie oświaty (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 9 marca 2021 roku, sygn. II SA/Ol 32/21). Powyższe w pełni uzasadnia więc stwierdzenie, że § 4 ust. 1 pkt 3 uchwały stanowi istotne naruszenie art. 90t ust. 4 u.s.o. Uzasadniając trzeci zarzut skargi, tj. naruszenia art. 90t ust. 4 u.s.o. oraz art. 7b ust. 1 i 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, skarżący wskazał, że unormowania zawarte w § 4 ust. 3, § 8 ust. 3, § 15 ust. 2 Programu Stypendialnego uzależniają wypłatę stypendium od niepobierania lub nieubiegania się o stypendium poza Gminą [...]. Tymczasem żaden z przepisów wymienionych ustaw nie zawiera takiego ograniczenia. Zabieg taki uznać zatem należy za wprowadzenie dodatkowego, negatywnego kryterium przyznania stypendium, co jest niedopuszczalne w świetle obowiązujących przepisów, a tym samym wykracza poza ramy wyznaczone wymienionymi przepisami rangi ustawowej. Art. 90t ust. 4 u.s.o. wymienia bowiem jedynie kryterium pobierania nauki na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego oraz wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży. Z kolei art. 7b ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej stypendium polega na przyznaniu środków finansowych osobom realizującym określone przedsięwzięcia w zakresie twórczości artystycznej, opieki nad zabytkami lub upowszechniania kultury. Skarżący wskazał, iż w odróżnieniu od wymienionych regulacji, w art. 32 ust. 1 e ustawy o sporcie wprost wskazano, że w tym samym okresie można pobierać tylko jedno stypendium sportowe, co uzasadnia zamieszczenie w uchwale przepisu regulującego obowiązek złożenia oświadczenia o nieotrzymaniu innego stypendium. Rada Miasta [...] przekroczyła zatem granice upoważnienia ustawowego do stanowienia prawa miejscowego, którego zakres wyznacza w niniejszym wypadku ustawa o systemie oświaty oraz ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Akty prawa miejscowego mogą być bowiem tworzone wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie, co obliguje organ stanowiący do ścisłego przestrzegania delegacji ustawowej. Wynika to wprost z art. 94 Konstytucji RP, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 31 ust. 1 ustawy o sporcie, który stanowi, że jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać i finansować okresowe stypendia sportowe oraz nagrody i wyróżnienia dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe, Prokurator wskazał, że Rada Miasta [...] bezpodstawnie wprowadziła kryterium wieku dla beneficjentów pomocy materialnej ze strony samorządu terytorialnego. Jak wynika z wymienionej ustawy, świadczenia mogą być przyznawane za osiągnięcia w dowolnej kategorii wiekowej. Ustawa o sporcie nie upoważniła bowiem organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego do samodzielnego określania kręgu podmiotów uprawnionych do otrzymania stypendiów sportowych, a tym bardziej do jego nieuzasadnionego ograniczenia (por. Rozstrzygnięcie Nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 roku, [...]). Tak samo co do naruszenia art. 7b ust. 1 i 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, stypendia przewidziane w tej ustawie są kierowane do wszystkich osób, członków wspólnoty samorządowej, zajmujących się twórczością artystyczną, upowszechnianiem kultury oraz opieką nad zabytkami, a nie tylko do uzdolnionych uczniów. Takie zróżnicowanie stanowi jednocześnie istotne naruszenie zasady równości wobec prawa określonej w art. 32 Konstytucji RP. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną - w tym przypadku osiągniętymi wynikami sportowymi, twórczością artystyczną, upowszechnianiem kultury oraz opieką nad zabytkami - to wprowadza odstępstwo od zasady równości. Nie wolno dokonywać zróżnicowania według dowolnie ustalonego kryterium albo w ogóle bez kryterium (por. wyrok SN z dnia 17 września 2020 r., sygn. II PK 6/19). Ponadto niezgodne z obowiązującymi przepisami są również zapisy Programu Stypendialnego, zobowiązujące Burmistrza do powołania Komisji Stypendialnej i wskazujące, że Komisja ta ma rozpatrywać składane wnioski o przyznanie stypendium. Prokurator wskazał, że ani art. 18 ust. 2 pkt 14a i 15 u.s.g., ani art. 90t ust. 4 u.s.o., ani też przepisy ustawy o sporcie oraz ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie dają podstawy do zobowiązania Burmistrza przez Radę Miasta do powołania innego podmiotu (tu Komisji Stypendialnej), która miałaby weryfikować wnioski). Takie działanie przekracza upoważnienie ustawowe udzielone organowi stanowiącemu gminy. Uchwała zobowiązująca Burmistrza do określonego działania w obszarze realizacji zadania ustalonego przez Radę stanowi niedopuszczalną ingerencję w kompetencje organu wykonawczego gminy i narusza rozdział kompetencji organów gminy, wynikający z ustawy o samorządzie gminnym. Prokurator wskazał, że z powyższego nie wynika niedopuszczalność powołania komisji weryfikującej wnioski o przyznanie stypendium. Jest to jednak kompetencja wchodząca wyłącznie w zakres uprawnień organu wykonawczego gminy, w przypadku uznania przez niego, że powołanie takiej komisji przyczyni się do prawidłowego wykonania uchwały (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 15 czerwca 2021 roku, sygn. II SA/Ol 273/21). Prokurator powołał się na art. 7 Konstytucji RP, który statuuje zasadę legalizmu. O związaniu zasadą praworządności w zakresie stanowienia prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego stanowi z kolei art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2020 roku, sygn. akt II OSK 1042/19). Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może więc wprowadzać w akcie prawa miejscowego przepisów wykraczających poza granice upoważnienia ustawowego, tym samym nie może zobligować organu wykonawczego - w tym wypadku Burmistrza - do powołania podmiotu pomocniczego w postaci Komisji Stypendialnej. Uchwalając akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu a odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa (wyrok WSA we Wrocławiu z dn. 20.12.2006 r., sygn. akt II SA/Wr 585/06). Prokurator powołał się na art. 91 ust. 1 u.s.g. Wskazał, że w doktrynie przyjmuje się, że istotnymi naruszeniami prawa są między innymi naruszenia przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W ocenie skarżącego wszystkie naruszenia prawa wymienione w petitum skargi stanowią naruszenia prawa o charakterze istotnym, a zatem mogącym skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w stosownym zakresie. Rada Miasta [...] w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie w całości z uwagi na trwające prace nad projektem Uchwały w sprawie ustanowienia "Programu Stypendialnego Miasta [...]". Wskazała, że podjęta zostanie uchwała uchylająca Uchwałę Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2019 r. w sprawie ustanowienia "Programu Stypendialnego Miasta [...]". Odnosząc się do poszczególnych zagadnień będących przedmiotem skargi organ wskazał, że przepis art. 90t ust. 4 u.s.o. obliguje Radę Miasta do określenia szczegółowych warunków udzielania pomocy dzieciom i młodzieży. W § 4 ust. 1 pkt 3 lit. a "Programu Stypendialnego Miasta [...]" wskazano jedynie uczniów klas IV-VI jako grupę uczniów, która jest oceniana na podstawie uzyskanej średniej ocen, podobnie jak uczniowie klas VI1-VIII (§ 4 ust. 1 pkt 3 lit. b) oraz uczniowie szkół ponadpodstawowych (§ 4 ust. 1 pkt 3 lit. c). Zgodnie z art. 44i ust. 1 pkt 2 u.s.o. w klasach l-lll szkoły podstawowej śródroczne i roczne oceny klasyfikacyjne z obowiązkowych i dodatkowych zajęć edukacyjnych, a także śródroczna i roczna ocena klasyfikacyjna zachowania są ocenami opisowymi. Nie sposób w związku z tym stworzyć odpowiednich i mierzalnych kryteriów dla uczniów w tak młodym wieku. Ocena służy przede wszystkim informowaniu o jakości osiągnięć edukacyjnych. Począwszy od klasy IV szkoły podstawowej oceny bieżące oraz śródroczne i roczne oceny klasyfikacyjne ze wszystkich albo wybranych obowiązkowych lub dodatkowych zajęć edukacyjnych, a także śródroczna i roczna ocena klasyfikacyjna zachowania jedynie mogą być ocenami opisowymi, jeżeli statut szkoły tak przewiduje. W praktyce jednak od klasy IV stosuje się skalę ocen od 1 do 6. W ocenie Organu niezasadnym było wymienianie klas l-lll przy wskazaniu zdobytej średniej ocen, gdyż średnia ocen dotyczy wyłącznie uczniów od klasy IV. Ponadto wskazano, że § 4 ust. 1 "Programu Stypendialnego Miasta [...]" wskazuje na ,,ucznia pobierającego naukę na terenie Miasta [...] bądź będącego jej mieszkańcem", co nie wyklucza uczniów klas l-lll. Projekt nowej uchwały w sprawie ustanowienia "Programu Stypendialnego Miasta [...]" uszczegóławia dokładnie beneficjentów i wskazuje wyraźnie także na uczniów klas l-lll. Organ powołał art. 90t ust. 4 u.s.o. Wskazał, że w konsekwencji rada gminy, w § 4 ust. 1 pkt 3 "Programu Stypendialnego Miasta [...]" zastrzegła warunek dotyczący oceny z zachowania jako jeden z warunków szczegółowych, uznając go za zasadny. Odnosząc się do przekroczenia delegacji ustawowej poprzez uzależnianie pomocy dla uzdolnionych uczniów od oceny z zachowania, organ wskazuje, że proces wychowania ucznia jest jednym z istotnych elementów nauczania w procesie szkolnym i trwa przez cały okres nauki. Programy nauczania przewidują odrębnie prowadzone jednostki nauczania, definiowane jako godziny wychowawcze. Celem tych godzin jest nie tylko przekazywanie informacji organizacyjnych, ale również kształtowanie właściwych postaw wychowanków, przede wszystkim w zakresie zachowania. Przedmiot ten jest obowiązkowy i będąc obowiązkowym posiada też atrybut w postaci konieczności kwalifikowania oceną - podobnie jak inne przedmioty. Przyznanie stypendium jest formą nobilitacji ucznia, uczeń taki stawiany jest za wzór do naśladowania dla swoich rówieśników. Prawodawca w art. 90t ust. 4 wskazał, że rada gminy winna uwzględnić w swojej uchwale grupy osób uprawnione do pomocy, co rada ustanowiła, wyodrębniając takie grupy. Podniesiono, że projekt nowej uchwały w sprawie ustanowienia "Programu Stypendialnego Miasta [...]" nie przewiduje zapisu, dotyczącego oceny z zachowania jako warunku uzyskania stypendium. Rada Miasta uznała za zasadne wskazanie w § 4 ust. 3, § 8 ust, 3 oraz § 15 ust. 2 "Programu Stypendialnego Miasta [...]", konieczność składania oświadczenia o nieotrzymywaniu stypendium edukacyjnego za wskazane we wniosku osiągnięcia od samorządu gminnego, właściwego dla siedziby szkoły/uczelni sugerując się zapisami art. 32 ust. 1e ustawy o sporcie oraz mając na uwadze zapisy art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2021, poz. 289 ze zm.). Wskazano nadto, że rada miasta objęła lokalnym programem zarówno uczniów pobierających naukę na terenie Miasta [...] jak i uczniów, będących mieszkańcami. W związku z powyższym aby uniknąć sytuacji podwójnego finansowania z środków publicznych tego samego zadania w dwóch różnych jednostkach samorządu terytorialnego uznano za konieczne żądanie składania ww. oświadczenia. Organ wskazał, że projekt nowej uchwały w sprawie ustanowienia "Programu Stypendialnego Miasta [...]" nie przewiduje zapisów, zawartych w § 4 ust. 3, § 8 ust. 3 oraz § 15 ust. 2 obecnie obowiązującej uchwały. Organ powołał art. 90t ust. 4 u.s.o. Wskazał jako grupę osób uprawnionych osoby wymienione w § 8 ust. 1 oraz § 15 ust. 1 "Stypendialnego Miasta [...]". Zaznaczył, że § 8 ust. 1 nie zawiera zapisu dotyczącego granicy wieku. Jedynie § 8 ust. 2 pkt. 3 określa górną granicę wieku, mając na uwadze strukturę szkolnictwa w polskim systemie edukacji. Wskazano, że projekt nowej uchwały w sprawie ustanowienia "Programu Stypendialnego Miasta [...]" nie przewiduje tego typu zapisu. Organ podał, że Rada Miasta uznała za zasadne wskazanie w § 5 ust. 9, § 9 ust. 9, § 16 ust. 9, § 19 ust. 5 oraz § 25 ust. 5 "Programu Stypendialnego Miasta [...]" powołanie komisji stypendialnej, równocześnie mając na uwadze, że przyznawanie stypendiów należy do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego gminy. Komisja jest powołana w celu usprawnienia prac, dokonuje jedynie oceny formalnej i merytorycznej, jest tylko i wyłącznie formą pomocy dla organu wykonawczego gminy w zakresie realizacji pomocy, o której mowa w art. 90t ust. 4 ustawy. Projekt nowej uchwały w sprawie ustanowienia "Programu Stypendialnego Miasta [...]" nie przewiduje zapisu dotyczącego, powoływania komisji stypendialnej. Organ wskazał też, że zaskarżona uchwała była przedmiotem badania przez Wojewodę [...], który nie zakwestionował zaskarżonych regulacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W ocenie Sądu, Prokurator Okręgowy w [...] trafnie zarzucił istotne naruszenie prawa wymienionym niżej przepisom załącznika do uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2019 r. w sprawie ustanowienia "Programu Stypendialnego Miasta [...]", tj. przepisom § 4 ust. 1 pkt 3, § 4 ust. 3, § 5 ust. 9, § 8 ust. 3, § 9 ust. 9, § 15 ust. 2, § 16 ust. 9, § 19 ust. 5, § 25 ust. 5. Jednocześnie Sąd stwierdził, że również zapisy § 5 ust. 10, 11 i 11 (następujący po ust. 12), § 9 ust. 10,11 i 13, § 16 ust. 10, 11, 13, § 19 ust. 6, 7, 10, § 25 ust. 6, 7, 11 załącznika w sposób istotny naruszają prawo. Za niezasadny natomiast Sąd uznał zarzut istotnego naruszenia prawa poprzez zapisy § 8 ust. 1 oraz § 15 ust. 1 wymienionego wyżej załącznika do uchwały. Zgodnie z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Konstytucja RP stanowi zatem, że akty prawa miejscowego wydawane są na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. W sprawie jest bezsporne, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Podstawy stwierdzenia nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, czy też wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu. Za zasadny Sąd uznał zarzut skargi dotyczący istotnego naruszenia prawa, tj. art. 90t ust. 4 u.s.o. przez § 4 ust. 1 pkt 3 załącznika do uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2019 r. w sprawie ustanowienia "Programu Stypendialnego Miasta [...]", poprzez to, że nie wymienia w tym punkcie uczniów klas I-III szkoły podstawowej, a w konsekwencji wyklucza możliwość spełnienia przez nich jednego z warunków dających podstawę do ubiegania się o stypendium za wybitne osiągnięcia edukacyjne, a nadto, z uwagi na to, że wprowadza dodatkowe kryterium, tj. bardzo dobrej oceny zachowania. Zgodnie z art. 90t ust. 1 ustawy o systemie oświaty jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć regionalne lub lokalne programy: 1) wyrównywania szans edukacyjnych dzieci i młodzieży; 2) wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży. Stosownie do art. 90t ust. 3 tej ustawy, jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć programy, o których mowa w ust. 1, we współpracy z organizacjami, o których mowa w art. 3 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2019 r. poz. 688). Zgodnie zaś z art. 90t ust. 4 u.s.o. w przypadku przyjęcia programów, o których mowa w ust. 1, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa szczegółowe warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży pobierającej naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego bez względu na miejsce zamieszkania, formy i zakres tej pomocy, w tym stypendia dla uzdolnionych uczniów oraz tryb postępowania w tych sprawach, uwzględniając w szczególności przedsięwzięcia sprzyjające eliminowaniu barier edukacyjnych, a także osoby lub grupy osób uprawnione do pomocy oraz potrzeby edukacyjne na danym obszarze. Z powołanych przepisów jednoznacznie wynika, że organ nie jest uprawniony przy ustalaniu warunków przyznawania stypendiów dla uzdolnionych uczniów (rozdział II załącznika dotyczy stypendiów za wybitne osiągnięcia edukacyjne), pominięcia uczniów klas I -III szkoły podstawowej. Warunek zaś tak sformułowany jak w § 4 ust. 1 pkt 3 (lit. a-c) narusza zasadę równości wobec prawa, o której mowa w art. 32 Konstytucji RP. Program stypendialny kierowany m.in. do uczniów pobierających naukę na terenie Miasta [...] powinien zapewniać możliwość uzyskania stypendium wszystkim uczniom na tych samych zasadach. Ustalenie zatem konkretnego warunku, którego uczniowie klas I -III szkoły podstawowej nie mają szansy spełnić narusza zasadę równości. Program kierowany do danej kategorii uczniów, np. uczniów szkół podstawowych i gimnazjalnych, jako program lokalny winien traktować wszystkich uzdolnionych uczniów szkół podstawowych i gimnazjów z terenu gminy w taki sam sposób. W tej sytuacji zasadny okazał się zarzut istotnego naruszenia art. 90t ust. 4 u.s.o. poprzez przekroczenie granicy upoważnienia ustawowego. Jednocześnie trafnie w skardze wskazano, że nie jest dopuszczalne uzależnianie przyznania stypendium dla uzdolnionych uczniów od uzyskania bardzo dobrej oceny zachowania, o czym także jest mowa w § 4 ust. 1 pkt 3 wymienionego załącznika do uchwały. Skoro program stypendialny skierowany jest do uzdolnionych dzieci i młodzieży, to nie ma podstaw, aby przyznanie stypendium uzależniać od dodatkowego warunku, nie przewidzianego ustawą. Ustanowienie zatem przez organ dodatkowego kryterium, różnicującego wszystkich uzdolnionych uczniów, narusza w sposób istotny art. 90t ust. 4 u.s.o. a także zasadę wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP. Trafnie również Prokurator Okręgowy w [...] zarzucił, iż w sposób istotny naruszają prawo zapisy § 5 ust. 9 , § 9 ust. 9, § 16 ust. 9, § 19 ust. 5, § 25 ust. 5 załącznika do wymienionej wyżej uchwały. Zapis, iż oceny formalnej i merytorycznej wniosku dokonuje Komisja Stypendialna powołana przez Burmistrza Miasta [...] w celu rozpatrzenia i zaopiniowania złożonych wniosków, bezspornie stanowi istotne naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. i art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 94 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g., do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawie zasad udzielania stypendiów dla uczniów i studentów. Stosownie zaś do art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Powołane przepisy w żadnym razie nie dają uprawnień Radzie Miasta do ingerowania w kompetencje organu wykonawczego gminy. Przepis art. 7 Konstytucji RP stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zgodnie zaś z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Także art. 90t ust. 4 u.s.o., czy też przepisy ustawy o sporcie oraz ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie dają podstaw do zobowiązania Burmistrza przez Radę Miasta do powołania innego podmiotu (w tym przypadku Komisji Stypendialnej), która miałaby weryfikować wnioski. Zasadnie skarżący wskazał, że działanie takie przekracza upoważnienie ustawowe udzielone organowi stanowiącemu gminy i narusza rozdział kompetencji organów gminy, wynikający z ustawy o samorządzie gminnym. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może wprowadzać w akcie prawa miejscowego przepisów wykraczających poza granice upoważnienia ustawowego. Trafnie też Prokurator wskazał, że z powyższego nie wynika niedopuszczalność powołania komisji weryfikującej wnioski o przyznanie stypendium. Jest to jednak kompetencja wchodząca wyłącznie w zakres uprawnień organu wykonawczego gminy, w przypadku uznania przez niego, że powołanie takiej komisji przyczyni się do prawidłowego wykonania uchwały. W konsekwencji, za istotnie naruszające powołane wyżej przepisy art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. i art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 94 Konstytucji RP Sąd uznał również zapisy § 5 ust. 10, 11 i 11 (następujący po ust. 12), § 9 ust. 10,11 i 13, § 16 ust. 10, 11, 13, § 19 ust. 6, 7, 10, § 25 ust. 6, 7, 11 "Programu Stypendialnego" dotyczące funkcjonowania Komisji Stypendialnej. Za niedopuszczalną ingerencję w kompetencje organu wykonawczego uznać należało bowiem nie tylko samo zobowiązanie Burmistrza do powołania Komisji Stypendialnej, ale także określenie przez organ stanowiący gminy składu takiej Komisji, którą miałby powołać Burmistrz ("W skład Komisji Stypendialnej wchodzą: 1) 2 przedstawiciele Burmistrza Miasta [...] – pracownicy Urzędu, 2) 2 przedstawiciele Rady Miasta [...]") oraz trybu i zasad jej pracy ("Prace Komisji Stypendialnej prowadzone są w przypadku udziału w jej posiedzeniu co najmniej 50% jej członków", "Z prac Komisji Stypendialnej sporządza się protokół uwzgledniający rekomendowane kwoty stypendium/nagród dla rozpatrywanych wniosków i przekazuje Burmistrzowi Miasta [...]"). Sąd za trafny uznał także zarzut naruszenia art. 90t ust. 4 u.s.o. oraz art. 7b ust. 1 i 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej poprzez zapisy § 4 ust. 3, § 8 ust. 3, § 15 ust. 2 wymienionego wyżej załącznika do uchwały. Zgodnie z § 4 ust. 3, uczniowie, studenci, którzy spełniają przesłanki określone w ust. 1 lub 2, mieszkający w [...], a pobierający naukę poza Gminą [...], mogą ubiegać się o przyznanie stypendium pod warunkiem złożenia oświadczenia, że nie otrzymali innego stypendium edukacyjnego za wskazane we wniosku osiągnięcia od samorządu gminnego właściwego dla siedziby szkoły/uczelni, ani że nie ubiegają się o takie stypendium. Przepis § 8 ust. 3 i § 15 ust. 2 załącznika do uchwały dotyczą odpowiednio stypendium za szczególne osiągnięcia artystyczne oraz nagrody za wybitne osiągnięcia edukacyjne lub artystyczne. Zapisy te wprowadzają dodatkowe kryteria w odniesieniu do warunków przyznania stypendiów dla uczniów/studentów poprzez oświadczenie o niepobieraniu lub nieubieganiu się o stypendium poza Gminą [...]. Zasadnie Prokurator zarzucił, że doszło do naruszenia granic upoważnienia ustawowego, poprzez jego przekroczenie. Za niezasadny Sąd uznał natomiast zarzut istotnego naruszenia art. 31 ust. 1 ustawy o sporcie oraz art. 7b ust. 1 i 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Zapisy § 8 ust. 1 (dotyczące stypendium za szczególne osiągnięcia artystyczne) oraz § 15 ust. 1 (dotyczące nagrody za wybitne osiągnięcia edukacyjne lub artystyczne) załącznika do uchwały nie naruszają powołanych przepisów prawa. Wbrew twierdzeniom skargi powołane zapisy nie określają kryterium wieku przy przyznawaniu stypendium i nagrody. W tym zakresie nie doszło zatem do naruszenia zasady równości wobec prawa. Sąd nie stwierdził istotnego naruszenia prawa w odniesieniu do pozostałych zapisów uchwały i załącznika. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), orzekł jak w punkcie 1 wyroku. W punkcie 2 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 151 powołanej ustawy.