II SA/Wa 4039/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Śledzik (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 lipca 2022 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] października 2021 r., nr [...] w przedmiocie odprawy mieszkaniowej uchyla zaskarżoną decyzję Prezes Agencji Mienia Wojskowego (dalej: "Prezes AMW"; "Organ II instancji") decyzją nr [...] z dnia [...] października 2021 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "K.p.a.") i art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2021, poz. 303) oraz art. 47 ust. 1. ust. 2 pkt 1 oraz ust. 5 w związku z art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz art. 26 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2017, dalej: "ustawa o zakwaterowaniu"), po rozpatrzeniu odwołania M. S. (dalej: "skarżący") utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] (dalej: "Dyrektor AMW") nr [...] z dnia [...] września 2021 r., którą odmówił skarżącemu wypłaty odprawy mieszkaniowej w wysokości 236 362,75 zł (słownie: dwieście trzydzieści sześć tysięcy trzysta sześćdziesiąt dwa złote 75/100). W uzasadnieniu Prezes AMW przedstawił stan faktyczny sprawy i wskazał, że skarżący w dniu [...] czerwca 2021 r. wystąpił do Dyrektora AMW z wnioskiem o wypłatę odprawy mieszkaniowej. W toku prowadzonego postępowania Dyrektor AMW ustalił, że skarżący pełni zawodową służbę wojskową jako żołnierz służby stałej i na podstawie rozkazu personalnego Nr [...] Dyrektora Departamentu Kadr z [...].05.2021 r. zostanie z dniem 30.09.2021 r. zwolniony z zawodowej służby wojskowej i przeniesiony do rezerwy, wskutek upływu terminu wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej dokonanego przez żołnierza zawodowego. Na dzień zwolnienia ze służby, tj. [...].09.2021 r., skarżący będzie posiadał 35 lat i 28 dni wysługi wojskowej, zaliczanej do wysokości dodatku za długoletnią służbę wojskową. Skarżący jako dzień do wyliczenia odprawy mieszkaniowej wskazał [...].05.2015 r., w którym zajmował stanowisko służbowe w stopniu etatowym - major, a członkami jego rodziny, o których mowa w art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu byli: żona M. S. oraz córka K. S. (ur. [...].06.1990 r.), z którymi we wskazanym powyżej okresie zamieszkiwał w kwaterze przy ul. [...] w [...]. Powyższy rozkaz stał się ostateczny z dniem [...].06.2021 r. Ponadto do wniosku o wypłatę odprawy załączono m.in.: wyciąg z rozkazu personalnego nr [...] Dowódcy [...] Dywizji Kawalerii Pancernej z dnia [...].11.2014 r. o wyznaczeniu na stanowisko służbowe; zaświadczenie Dowódcy z [...].06.2021 r. o wysłudze lat służby wojskowej; rozkaz personalny nr [...] Dyrektora Departamentu Kadr z [...].05.2021 r. o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej z dniem [...].09.2021 r.; odpis skrócony aktu małżeństwa, wydany przez Urząd Stanu Cywilnego [...], potwierdzający zawarcie w dniu [...].10.1990 r. związku małżeńskiego pomiędzy M. S. i M. K. (S.); odpis skrócony aktu urodzenia K. S. oświadczenie M. S. o nieposiadaniu tytułu własności żadnej nieruchomości mieszkalnej. W aktach sprawy zgromadzono także zaświadczenia o zameldowaniu oraz oświadczenie K. S., po mężu M., z dnia [...].07.2021 r., o wspólnym zamieszkiwaniu z ojcem przy ul. [...] w dniu [...].05.2015 r. oraz zawarciu przez nią w dniu [...].09.2017 r. związku małżeńskiego z P. M., z którym zamieszkuje obecnie przy ul. [...]. Dyrektor AMW decyzją nr [...] z dnia [...] września 2021 r. orzekając o wypłacie skarżącemu odprawy mieszkaniowej uwzględnił do jej wyliczenia trzy normy z powierzchni użytkowej podstawowej naliczone na skarżącego oraz jego żonę M. S.. W treści uzasadnienia organ I instancji wskazał, że nie uwzględnił normy na córkę, która [...].09.2017 r. zawarła związek małżeński i mieszka osobno. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił błędną interpretację przepisów, która doprowadziła do uwzględnienia przy naliczeniu odprawy mieszkaniowej tylko trzech norm, w związku z czym wnosi on o uchylenie lub zmianę decyzji. Organ odwoławczy, rozpatrując ponownie merytorycznie sprawę, wydał powołaną na wstępie decyzję i wskazał, że postępowanie w sprawie wypłaty odprawy mieszkaniowej, poza ustaleniem samego prawa do odprawy mieszkaniowej, składa się również z naliczenia jej wysokości. W rozpatrywanej sprawie odprawa mieszkaniowa została przyznana na wniosek skarżącego, żołnierza służby stałej, zwolnionego z zawodowej służby wojskowej, zamieszkałego w kwaterze przy ul. [...]w [...], posiadającego wysługę od której jest uzależniona wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową, w wymiarze 35 lat i 28 dni (36 pełnych lat). Organ I instancji rozpatrując niniejszą sprawę ustalił, że skarżący nie skorzystał z uprawnień, o których mowa w art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu i uprawniony jest do odprawy mieszkaniowej. Prezes AMW stwierdził, że Dyrektor AMW do obliczenia wysokości odprawy mieszkaniowej przyjął przysługujące żołnierzowi zwalnianemu ze służby wojskowej w myśl art. 26 ust. 1 i 3 ustawy o zakwaterowaniu uprawnienia do trzech norm, wynikających ze stanu rodzinnego - 2 normy (skarżący oraz małżonka M. S.) oraz zajmowanego przez żołnierza stanowiska służbowego - 1 norma. Z treści § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 29 lipca 2016 r. w sprawie norm powierzchni użytkowej podstawowej przysługujących żołnierzom zawodowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 1211) wynika, że żołnierzowi zawodowemu zajmującemu stanowisko służbowe o stopniu etatowym od majora (komandora podporucznika) do pułkownika (komandora) przysługują dwie normy. Nie uwzględnił zaś normy na córkę skarżącego, K. M., która na dzień wydania decyzji pozostawała w związku małżeńskim. Ponadto, jak wynika z zaświadczenia o zameldowaniu oraz oświadczenia z [...].07.2021 r., nie zamieszkuje ona wspólnie ze skarżącym i nie zamierza realizować z nim wspólnie potrzeb mieszkaniowych. Zdaniem Prezesa AMW interpretując przepis art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu nie można poprzestać na odwoływaniu się jedynie do literalnej treści tego jednego przepisu, który daje żołnierzowi możliwość - przy obliczaniu wysokości odprawy mieszkaniowej - wyboru takiego dnia ze swej służby, na który należy liczyć normy przysługujące mu z tytułu posiadanego stopnia wojskowego oraz przysługujące mu na członków rodziny. Prowadziłoby to bowiem do zanegowania dyspozycji innych przepisów np.: art. 26 ust. 1 i 3 w związku z art. 21 ust. 1, art. 24 i art. 41 a ust. 1, czy art. 23 ust. 4 pkt 1 lit. a tej ustawy. Prezes AMW wskazał, że zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu przy ustalaniu powierzchni użytkowej podstawowej uwzględnia się stanowisko służbowe żołnierza zawodowego oraz jego stan rodzinny. Norma powierzchni użytkowej podstawowej, która przysługuje żołnierzowi z jednego tytułu, wynosi od 8 m2 do 12 m2. Członków rodziny żołnierza zawodowego, których uwzględnia się przy ustalaniu przysługującej powierzchni użytkowej podstawowej lokalu mieszkalnego definiuje i określa art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu. W świetle tego przepisu są nimi: małżonek oraz wspólnie zamieszkałe dzieci własne, przysposobione, przyjęte na wychowanie na podstawie orzeczenia sądu opiekuńczego, dzieci małżonka, zwane dalej "dziećmi", do czasu zawarcia przez nie związku małżeńskiego, nie dłużej jednak niż do dnia ukończenia 25 roku życia, chyba że przed tym dniem stały się niezdolne do pracy oraz do samodzielnej egzystencji i nie zawarły związku małżeńskiego. Zdaniem Prezesa AMW przepis ten, co do zasady, reguluje więc sytuację dzieci żołnierza, które nie są samodzielne albo pozostają z rodzicami we wspólnym gospodarstwie domowym, najczęściej dlatego, że np. uczą się (25 lat - to z reguły wiek kończenia studiów). To w stosunku do takich dzieci rodzice mają obowiązek zapewnienia im warunków mieszkaniowych. Natomiast takie okoliczności jak brak wspólnego zamieszkiwania z żołnierzem oraz osiągnięcie przez dziecko 25 roku życia, bądź też zawarcie przez nie związku małżeńskiego, mają wpływ na ustalenie mniejszej powierzchni użytkowej podstawowej lokalu mieszkalnego. Reguły te obowiązują przy realizacji prawa do zakwaterowania żołnierza w trakcie pełnienia służby w formie przydziału lokalu mieszkalnego albo kwatery (art. 24 w związku z art. 21 ust. 1 i 2). Żołnierz w trakcie pełnienia służby nie może otrzymać większego lokalu albo kwatery, gdy jego dzieci m.in.: zawarły związek małżeński. W ocenie Prezesa AMW przyjęcie literalnego brzmienia przepisu art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu pozostaje w jawnej sprzeczności ze znaczeniem kolejnego przepisu omawianej ustawy, a mianowicie art. 23 ust. 4 pkt 1 lit. a, zgodnie z którym odprawa mieszkaniowa przysługująca członkom rodziny po śmierci żołnierza zawodowego ustalana jest z uwzględnianiem norm istniejących w dacie śmierci żołnierza, zgodnie z art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu. Organ II instancji stwierdził, że skonfrontowanie powyższych regulacji prawnych, które odwołują się do definicji rodziny żołnierza, uzasadnia potrzebę zastosowania w realiach niniejszej sprawy użycie takiej wykładni przepisów ustawy o zakwaterowaniu, która zapewni spójność z całością porządku prawnego. Dokonując tej wykładni przepisów ustawowych należy mieć na uwadze, że normę prawną rekonstruuje się z całokształtu obowiązujących przepisów, a wykładnia prawa będąca operacją myślową dokonywaną przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych (językowych, systemowych, funkcjonalnych) nie może ograniczać się do wykładni językowej jednego przepisu lecz jest operacją, w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów prawa stanowionego na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów. Prezes AMW stwierdził, że uwzględniając zatem charakter odprawy mieszkaniowej wypłacanej ze środków skarbu państwa, przepisy regulujące tę materie powinny być interpretowane w sposób zapewniający wyeliminowania jakichkolwiek nadużyć w tym zakresie. Z tej przyczyny, zdaniem Prezesa, należy odejść od wykładni językowej i znaczenia literalnego przepisu art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu, gdyż prowadziłoby to do rezultatów, które byłyby sprzeczne nie tylko z efektami wykładni systemowej, ale również z efektami wykładni celowościowej (funkcjonalnej). Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2621/17 Prezes AMW stwierdził, że celem odprawy mieszkaniowej jest udzielenie ze środków Skarbu Państwa pomocy byłemu żołnierzowi w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych po zakończeniu służby wojskowej. To owe potrzeby mieszkaniowe winny być oszacowane w sposób uwzględniający realny stan rodzinny żołnierza, bowiem to wymiar tych potrzeb winien stanowić o rozmiarze przyznanej pomocy mieszkaniowej. Z takim oto celem odprawy mieszkaniowej, a nie z naliczeniem wysokości należnej odprawy na dzień, w którym żołnierz posiada "najliczniejszą" rodzinę, związane jest prawo, o którym mowa w art. 47 ustawy o zakwaterowaniu i tak rozumianemu uprawnieniu żołnierza zwalnianego ze służby wojskowej odpowiadają obowiązki organu Agencji w zaspokojeniu tego prawa. Odwołując się zatem do wykładni funkcjonalnej przepisów art. 26 ust. 1 i 3 w związku z art. 47 ustawy o zakwaterowaniu, organ rozstrzygając o wypłacie odprawy mieszkaniowej obowiązany jest stosować się do treści wszystkich przepisów mających zastosowanie w sprawie. Oznacza to, żewydanie decyzji o wypłacie żołnierzowi odprawy mieszkaniowej poprzedza ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, podczas którego ocenie podlega m.in. oświadczenie żołnierza o stanie rodzinnym na dzień przez niego wskazany, z uwzględnieniem okoliczności zaistniałych na dzień nabycia uprawnień do odprawy mieszkaniowej. W tej sytuacji Prezes AMW stwierdził, że Dyrektor AMW zobowiązany był do dokładnego ustalenia stanu faktycznego dotyczącego aktualnej sytuacji rodzinnej zwolnionego ze służby żołnierza zawodowego. Priorytetem w postępowaniu administracyjnym jest bowiem ustalenie stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistym stanem rzeczy. W tym celu organ I instancji uwzględnił jako dowód w sprawie zaświadczenie o zameldowaniu K. M. w lokalu przy ul. [...]w [...] oraz jej oświadczenie o zawarciu w dniu [...].09.2017 r. związku małżeńskiego. Powyższy materiał dowodowy wskazuje, że córka skarżącego na dzień wydania decyzji zawarła związek małżeński i zgodnie z art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu nie jest już członkiem rodziny żołnierza, którego uwzględnia się przy ustalaniu przysługującej powierzchni użytkowej podstawowej lokalu mieszkalnego. Ponadto nie zamieszkuje ona ze skarżącym i nie zamierza realizować z nim wspólnie potrzeb mieszkaniowych. W kontekście celu odprawy mieszkaniowej trudno uznać, że dziecko żołnierza, które poprzez zawarcie związku małżeńskiego założyło własną rodzinę, pomimo nieustających więzi z rodzicami, jest zaliczone do jego gospodarstwa domowego. Zawierając związek małżeński taka osoba, stanowi ze swoim małżonkiem odrębną komórkę społeczną od dotychczasowej rodziny. Z tej przyczyny nie może być uwzględniana, jako osoba z rodziny żołnierza w dacie nabycia uprawnień do wypłaty odprawy mieszkaniowej przez żołnierza i brana pod uwagę przy określeniu wartości stosownej normy potrzebnej do wyliczenia przysługującej odprawy mieszkaniowej. Prezes AMW stwierdził, że dokonując oceny niniejszego postępowania należy mieć na uwadze, że w normie prawnej wyrażonej w art. 47 ustawy o zakwaterowaniu, chodzi o pomoc tym żołnierzom zawodowym, którzy po odejściu ze służby nadal zapewniają potrzeby mieszkaniowe członkom rodziny. Skoro zatem odprawa mieszkaniowa ma na celu złagodzenie skutków konieczności poszukiwania lokalu do zamieszkania po zwolnieniu ze służby wojskowej, to stanowi to bardzo istotny argument za przyjęciem zasady, według której to stan rodzinny żołnierza istniejący w dacie nabycia uprawnień do odprawy mieszkaniowej powinien decydować o ilości przysługujących żołnierzowi norm stanowiących podstawę obliczenia wysokości odprawy mieszkaniowej. Uwzględnienie do obliczenia odprawy normy na córkę i pominięcie faktu, że na dzień wydania decyzji córka skarżącego pozostawała w związku małżeńskim i przyjęcie, że po zwolnieniu ze służby skarżący jest zobowiązany zabezpieczyć z odprawy mieszkaniowej również potrzeby mieszkaniowe swojej córki, byłoby naruszeniem art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu oraz zasad określonych w ustawie z 25.02.1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1359). Potrzeba mieszkaniowa zwalnianego ze służby żołnierza aktualizuje się w momencie zwolnienia ze służby i właśnie wówczas zwolniony żołnierz staje przed koniecznością znalezienia dla siebie, względnie dla siebie i swojej rodziny, nowego mieszkania. W tym właśnie czasie żołnierz wykazuje określony zakres potrzeb mieszkaniowych, który uwarunkowany winien być aktualnym stanem rodzinnym. Zdaniem organu II instancji gdyby przyjąć rozwiązanie, według którego żołnierz zwolniony ze służby mógłby otrzymać odprawę mieszkaniową, której wysokość miałaby uwzględniać nieaktualny już stan rodzinny wskazujący na większą, niż aktualna, ilość norm, to prowadziłoby to do otrzymania odprawy mieszkaniowej nieodpowiadającej rzeczywistym potrzebom żołnierza (fikcyjnym potrzebom). Prezes AMW zauważył również, że kwestia stosowania wyłącznie wykładni językowej przepisu art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu jest aktualnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych, zatem w tym zakresie orzecznictwo nie jest jednolicie ukształtowane. W związku z powyższym stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie zachodzą podstawy do wypłaty skarżącemu odprawy mieszkaniowej z uwzględnieniem 3 norm powierzchni użytkowej podstawowej: 2 normy z tytułu stanu rodzinnego (skarżący oraz norma na żonę M. S.) oraz 1 norma należna wnioskodawcy ze względu na zajmowane stanowisko służbowe. Zdaniem organu II instancji Dyrektor AMW dokonał również prawidłowego wyliczenia kwoty odprawy w wysokości, 236 362,75 zł, przy uwzględnieniu łącznie wspomnianych 3 norm x 12 m2, wskaźnika ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w kwartale poprzedzającym kwartał, w którym decyzja o zwolnieniu stała się ostateczna, określonego w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, tj. w I kwartale 2021 r. (4944,00 zł.) oraz 36 lat wysługi (x 3% wartości przysługującego lokalu za każdy rok podlegający zaliczeniu do wysługi lat, nie więcej niż 80%). Na powyższą decyzję Prezesa AMW skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. S. zarzucając naruszenie: I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 6 K.p.a. polegające na działaniu z daleko idącym przekroczeniem ram wyznaczonych przez przepisy obowiązującego prawa, poprzez m.in. wydanie decyzji w oparciu o normę zrekonstruowaną z naruszeniem podstawowych zasad wykładni i w efekcie nieuwzględnienie odwołania; 2. art. 138 § 1 pkt 1 Kp.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w zakresie w jakim organ ten wyliczył należną skarżącemu odprawę mieszkaniową na podstawie trzech, a nie czterech norm; II. przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy zakwaterowaniu poprzez ich błędną wykładnię polegające na przyjęciu, że skarżącemu pełniącemu zawodową służbę wojskową nie przysługuje prawo do otrzymania odprawy mieszkaniowej z uwzględnieniem norm na wszystkich członków rodziny w dacie wskazanej przez żołnierza zawodowego tj. w tym na córkę podczas gdy z ww. przepisu jednoznacznie wynika, że wysokość odprawy mieszkaniowej wylicza się na podstawie m.in. ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza, a w dniu wskazanym przez skarżącego obok jego małżonki również jego córka, na którą norma nie została przyznana, spełniała przesłanki do wliczenia jej do norm do wyliczenia wysokości odprawy mieszkaniowej żołnierza zawodowego. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji administracyjnej oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji z dnia [...] września 2021 r. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że norma zawarta w art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu nie przysparza trudności interpretacyjnych i wprost wskazuje w jaki sposób i na jaką datę należy wyliczyć ilość norm należnych żołnierzowi. Podkreślił, że nie może istnieć jakakolwiek inna, zgodna z zasadami prawidłowej wykładni interpretacja bardzo jednoznacznej treści ustawy. Zdaniem skarżącego dokonana przez organy obu instancji wykładnia tego przepisu została dokonana dowolnie, w oderwaniu od literalnego brzemienia obowiązującego przepisu prawa. Skarżący wskazał, że wskazał dzień [...] maja 2015 r., jako dzień właściwy do wyliczenia odprawy mieszkaniowej. W tym dniu zajmował on stanowisko majora oraz posiadał następujących członków rodziny: żonę M. S. oraz córkę K. S. (obecnie M.). W związku z powyższym, zgodnie z literalnym brzmieniem art. 47 ustawy o zakwaterowaniu przysługiwały mu cztery a nie trzy jednostki norm. Zaznaczył również, że pozostawał na służbie przez tak długi okres m.in. dlatego, że zapewniano go o tym, że należna mu odprawa mieszkaniowa będzie uwzględniać fakt zamieszkiwania wraz z nim jego córki we wskazanym przez niego dniu. Skarżący stwierdził, że organy obu instancji pomijają to, że obecne brzmienie art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu zostało nadane nowelizacją, która weszła w życie 1 października 2015 r. i taki też był zamiar ustawodawcy, tj. utrzymanie żołnierzy przez dłuższy okres na służbie, zapewniając im możliwość wskazana dnia, na który należy wyliczyć należne im norm. Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie nie było podstaw do odejścia przez organy od literalnej wykładni art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu. Podkreślił przy tym należy, że przed 1 października 2015 r. regulacja ta nie dawała żołnierzowi możliwości wyboru dnia, stanowiącego podstawę ustalenia liczby norm branych pod uwagę przy wyliczaniu wysokości odprawy mieszkaniowej, sztywno wskazując na "dzień wydania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej". Jednak obecnie to żołnierz ma prawo wyboru dnia, z którego stan faktyczny staje się podstawą wyliczeń i w związku z tym, że w dniu wybranym przez skarżącego zamieszkiwała z nim także jego niezamężna córka mająca mniej niż 25 lat, obie decyzje uznać należy za błędne. W ocenie skarżącego wykładnia przedmiotowych przepisów zaproponowana przez organy obydwu instancji w praktyce w całości podważa sens wspomnianej nowelizacji. Skarżący nie zgodził się z interpretacją art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu przedstawioną przez organy obu instancji i stwierdził, że norma jest jednoznaczna. Ponadto wskazał, że sens przepisu art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu nie przeczy w sposób oczywisty celowi odprawy mieszkaniowej (art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zakwaterowaniu), która stanowi tylko określony procent wartości przysługującego, co należy podkreślić, lokalu mieszkalnego (art. 47 ustawy o zakwaterowaniu). Wykładnia systemowa i funkcjonalna nie dają zatem podstaw, aby odstąpić od wykładni literalnej i przyjąć, że ustaleń co do ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej, należy dokonywać na dzień wydawania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej, a nie na dzień wskazany przez żołnierza, jak stanowi art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu. Zdaniem skarżącego przyjęcie, że ustaleń w zakresie ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej, o czym jest mowa w art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu, organ powinien dokonywać na dzień wydawania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej, nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Przyjęcie takiego stanowiska organu powodowałoby, że użyty w art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy zwrot "w dniu wskazanym przez żołnierza" odnoszony do ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej, należałoby uznać za zbędny. W odpowiedzi na skargę Prezes AMW wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do obowiązującego od dnia 15 sierpnia 2015 r. nowego brzmienia przepisu art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. - Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm. – zwaną dalej "P.p.s.a.").. Zgodnie z przywołanym art. 119 pkt 2 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie art. 119 pkt 2 P.p.s.a. złożył zarówno Organ, jak i Skarżąca (k. 21 akt sądowych) Zgodnie z art. 120 P.p.s.a., w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd wskazuje, że na podstawie art. 184 Konstytucji RP, w związku z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. - Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (oraz odpowiednio na postanowienia). Powyższa kontrola dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonego aktu administracyjnego, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. W wyniku takiej kontroli decyzja (postanowienie) może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Sprawując kontrolę w oparciu o powołane kryterium zgodności z prawem sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy administracyjnej, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania ocenianej decyzji, nie uwzględniając okoliczności, które zaistniały w okresie późniejszym. Należy przy tym podkreślić, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008r., sygn. akt II FSK 1665/06, opublikowany - podobnie jak pozostałe przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl). Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015r.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (który w nin. sprawie nie ma zastosowania). Badając legalność zaskarżonego aktu w świetle wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja Prezesa AMW z dnia [...] października 2021 r. wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie bezsporne jest, że skarżącemu przysługuje prawo do odprawy mieszkaniowej (art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej). Zgodnie z tym przepisem, odprawa mieszkaniowa, o której mowa w art. 47, przysługuje żołnierzowi służby stałej, zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej, zamieszkałemu w kwaterze, o ile nabył on prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej lub został zwolniony z zawodowej służby wojskowej przed upływem okresu wymaganego do nabycia uprawnień do emerytury wojskowej, w przypadku wypowiedzenia mu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej przez właściwy organ wojskowy. Istota sporu w sprawie sprowadzała się natomiast do sposobu wyliczenia wysokości odprawy mieszkaniowej. W ocenie Sądu, organy obu instancji przy ustaleniu wysokości odprawy mieszkaniowej błędnie zastosowały art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu. Zgodnie z art. 47 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy, odprawę mieszkaniową oblicza się i wypłaca według zasady: wartość przysługującego lokalu mieszkalnego jest iloczynem maksymalnej powierzchni użytkowej podstawowej przypadającej na jedną normę, o której mowa w art. 26 ust. 1, ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza, wskaźnika 1,66, wskaźnika ceny 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w kwartale poprzedzającym kwartał, w którym nastąpiło zwolnienie z tej służby, określanego w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Natomiast w myśl art. 47 ust. 5 ww. ustawy żołnierzowi zawodowemu, w stosunku do którego wydano ostateczną decyzję o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, na jego wniosek złożony przed zwolnieniem ze służby, wydaje się decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej, przyjmując do obliczenia wartość przysługującego lokalu mieszkalnego, ilość norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza, oraz wskaźnika ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w kwartale poprzedzającym kwartał, w którym decyzja o zwolnieniu stała się ostateczna, określonego w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. W przypadku uchylenia decyzji o zwolnieniu żołnierza i dalszego pełnienia służby, odprawa ponowna i jej wyrównanie za pozostały okres nie przysługuje. Warto w tym miejscu zauważyć, co trafnie w skardze zaakcentował skarżący, iż treść art. 47 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej została zmieniona z dniem 1 października 2015 r. zapisem art. 107 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1322), zgodnie z którym to żołnierz wskazuje dzień, w odniesieniu do którego należy ustalać liczbę norm przysługujących żołnierzowi niezbędnych do wyliczenia wysokości odprawy mieszkaniowej. Sąd podziela pogląd skargi, że brzmienie powołanych przepisów art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu jest jednoznaczne i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Z przepisów tych wynika, że do wyliczenia odprawy mieszkaniowej należy przyjąć ilość norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza. Skarżący w postępowaniu administracyjnym dotyczącym odprawy mieszkaniowej jako dzień do wyliczenia odprawy mieszkaniowej wskazał dzień [...] maja 2015 r., jako dzień właściwy do wyliczenia odprawy mieszkaniowej. W tym dniu zajmował on stanowisko majora oraz posiadał następujących członków rodziny: żonę M. S. oraz córkę K. S. (obecnie M.). W związku z powyższym, zgodnie z literalnym brzmieniem art. 47 ustawy o zakwaterowaniu oraz w rozumieniu art. 26 ust. 1 ww. ustawy, skarżącemu w wyżej wym. dacie przysługiwały cztery, a nie trzy – jak wywodzi Prezes AMW - jednostki norm wynikające ze stanu rodzinnego oraz zajmowanego stopnia służbowego. W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu, nie było podstaw do uwzględnienia do wyliczenia odprawy mieszkaniowej innej ilości norm, niż należna skarżącemu w dniu przez niego wskazanym, tj. w dniu [...] maja 2015 r. Ustawodawca w przepisach art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu umożliwił bowiem żołnierzowi wybór dnia z okresu służby, na jaki organ ma naliczyć ilość norm do odprawy mieszkaniowej. Zatem żołnierz ma swobodę wskazania dnia z okresu swojej służby, na który będzie liczona ilość należnych mu norm mieszkaniowych i nie jest zadaniem ani organów, ani Sądu, dokonywanie oceny przyczyn i zasadności przyjętych przez ustawodawcę regulacji normatywnych (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2965/21, publ. CBOSA). Podnoszona przez organy okoliczność, że córka skarżącego K. M. w dniu [...].09.2017 r. zawarła związek małżeński oraz na dzień zwolnienia skarżącego ze służby nie mieszkała ze skarżącym, lecz w lokalu przy ul. [...] w [...] nie wpływa na uprawnienie skarżącego do odprawy mieszkaniowej, ani na jej wysokość. Sąd podziela przy tym, co do zasady, przywołany przez organ odwoławczy oraz prezentowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym w procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jest to bardzo istotne, jeśli zważy się chociażby to, że jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (por. uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 14 marca 2011 r. sygn. akt II FPS 8/10, a także z dnia 2 kwietnia 2012 r. sygn. akt II FPS 3/11 – publ. j.w.; podobnie: postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 26 kwietnia 2007 r. sygn. akt I KZP 6/07, OSNKW 2007/5/37, Biuletyn SN 2007, nr 5, poz. 18; postanowienie NSA z dnia 9 kwietnia 2009 r. sygn. akt II FSK 1885/07; wyroki NSA: z dnia 19 listopada 2008 r. sygn. akt II FSK 976/08, z dnia 2 lutego 2010r. sygn. akt II FSK 1319/08, z dnia 2 marca 2010 r. sygn. akt II FSK 1553/08, publ. j.w. oraz wypowiedzi doktryny: M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 i n., L. Morawski, op. cit., Toruń 2010, s. 74-83). W przedmiotowej sprawie nie wystąpiła jednakże wątpliwość co do rozumienia stosowanej normy prawnej. Nadto sens przepisu art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu nie przeczy w sposób oczywisty celowi odprawy mieszkaniowej (art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b) ww. ustawy), która stanowi tylko określony procent wartości przysługującego lokalu mieszkalnego (art. 47 ww. ustawy). Natomiast wykładnia systemowa i funkcjonalna nie dają w tej sprawie podstaw, aby odstąpić od wykładni literalnej i przyjąć, jak wnioskuje organ, że ustaleń co do ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej, należy dokonywać na dzień wydawania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej, a nie na dzień wskazany przez żołnierza, jak stanowi art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu. Prawo do odprawy mieszkaniowej jest ściśle związane z przysługującym żołnierzowi w trakcie służby prawem do zakwaterowania. Dlatego też w sprawie nie można podzielić poglądu organu, że wypłata odprawy mieszkaniowej z uwzględnieniem ilości norm wskazanych przez żołnierza na dzień [...] marca 2005 r. byłaby sprzeczna z celem odprawy mieszkaniowej. W doktrynie wskazuje się, że "(...) z założenia językowej racjonalności "prawodawcy" wyprowadza się też regułę interpretacyjną, że każde słowo użyte w tekście prawnym jest potrzebne dla zrekonstruowania jakiejś normy postępowania (nie można przyjmować takiej wykładni, która uznawałaby jakieś sformułowanie tekstu za zbędne), a także regułę, że to samo słowo czy zwrot językowy powtarzający się w tekście aktów prawodawczych ma zawsze taki sam sens, natomiast użycie odmiennego słowa czy zwrotu ma świadczyć o tym, że "prawodawca" miał na myśli dwa odmienne pojęcia (...)" (por. Zygmunt Ziembiński [w:] Sławomira Wronkowska, Zygmunt Ziembiński, "Zarys teorii prawa", Poznań 2001, str. 166). Przyjęcie, że ustaleń w zakresie ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej, o czym jest mowa w art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu, organ powinien dokonywać na dzień wydawania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej, na co wskazano w decyzjach organów obu instancji, nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Przyjęcie takiego stanowiska powodowałoby, że użyty w art. 47 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy zwrot "w dniu wskazanym przez żołnierza" odnoszony do ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej, należałoby uznać za zbędny. Brak jest w aktualnym stanie prawnym podstaw do takiego stanowiska. Nadto, przyjęcie ustaleń w zakresie ilości norm, o których mowa wyżej, na dzień wydawania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej przez organ, a nie na dzień wskazany przez żołnierza, oznaczałoby, że to organ wybierałby w istocie datę, na którą dokonywane byłyby ustalenia faktyczne w tym zakresie. Trzeba zwrócić przy tym uwagę, że ustawodawca powtórzył zwrot "na dzień wskazany przez żołnierza" w art. 47 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o zakwaterowaniu. Zdecydował bowiem, że dyrektor oddziału regionalnego Agencji wydaje decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej nie później niż w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku (jest to zatem odrębna regulacja od przepisów K.p.a. wyznaczających terminy rozpatrzenia spraw administracyjnych). Ustawodawca wyznaczył organowi aż 90 dni na wydanie decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej. W zdaniu drugim art. 47 ust. 2 ustawy ustawodawca wskazał, że wydanie decyzji następuje m.in. po złożeniu oświadczenia żołnierza o stanie rodzinnym "na dzień wskazany przez żołnierza, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 (...)". W art. 47 ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu ustawodawca potwierdził, że do obliczenia wartości przysługującego lokalu mieszkalnego, należy przyjąć ilość norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej "w dniu wskazanym przez żołnierza". Również Minister Obrony Narodowej w rozporządzeniu z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie wypłaty odprawy mieszkaniowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1195) określając wzór wniosku o wypłatę odprawy mieszkaniowej w załączniku nr 1 uwzględnił brzmienie ustawy o zakwaterowaniu wskazując na konieczność załączenia do wniosku oświadczenia o stanie rodzinnym "na wskazany dzień". Konkludując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu, które miało wpływ na wynik sprawy, zatem należało uwzględnić zarzuty skargi w tym zakresie. Końcowo Sąd zauważa i podkreśla, że rozstrzygnięcie sprawy było efektem przyjęcia przez organ błędnych założeń interpretacyjnych przepisów prawa materialnego, a nie uchybień procesowych. Co do zasady stan faktyczny sprawy jest bezsporny, rozbieżności dotyczą natomiast oceny przyjęcia warunków umożliwiających obliczenie wysokości należnej skarżącemu odprawy mieszkaniowej. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji uwzględni przedstawioną powyżej ocenę prawną. W sprawie tej, wobec jednoznacznej woli ustawodawcy, nie ma podstaw do tego, aby przy obliczaniu wysokości odprawy mieszkaniowej należnej skarżącemu nie uwzględnić ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd wyjaśnia, że nie orzekł, zgodnie z wnioskiem skargi, o zasądzenie od Prezesa AMW na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych albowiem Skarżący takich kosztów nie poniósł; skarżący był bowiem zwolniony z obowiązku poniesienia wpisu od skargi, zaś w sprawie występował w imieniu własnym, tj. bez ustanowienia pełnomocnika procesowego.