II SA/Wa 574/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2017 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku – oddala skargę – Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako Prezes ZUS) decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...], odmawiającą przyznania M. S. renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu powyższej decyzji Prezes ZUS wskazał, iż przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 887 ze zm.) jest możliwe, jeżeli wnioskodawca łącznie spełnił warunki wymienione w tym przepisie, a niespełnienie nawet jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Powołany wyżej przepis może mieć ponadto zastosowanie tylko do sytuacji wyjątkowych, gdy mimo dołożenia wszelkiej staranności zaistniały niemożliwe do przezwyciężenia przeszkody w uzyskaniu świadczenia na zasadach ogólnych. Organ podkreślił, iż pojęcie "w drodze wyjątku" nie dotyczy wyjątkowych potrzeb czy niedostatku, sytuacji życiowej wnioskodawcy, ale zaistnienia w sprawie szczególnych okoliczności, które usprawiedliwiają niemożność uzyskania danego świadczenia w trybie zwykłym. Zaś po ponownej wnikliwej i wszechstronnej analizie zebranego materiału dowodowego Prezes ZUS nie stwierdził spełnienia przesłanki szczególnych okoliczności, na skutek których wnioskodawca nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Wnioskodawca nie wykazał bowiem, aby niespełnienie warunków do świadczenia w trybie zwykłym spowodowane było okolicznościami, na które nie miał on wpływu. Jak wynika z akt sprawy, na przestrzeni 44 lat życia, tj. do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy, M. S. udokumentował 16 lat, 5 miesięcy i 25 dni okresów składkowych i nieskładkowych. Natomiast w ocenianym do uprawnień dziesięcioleciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy - zamiast wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych – udokumentował on tylko 2 lata, 11 miesięcy i 5 dni tych okresów. Natomiast przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe tytko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności (por. wyrok WSA z dnia 6 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 1056/07). Z akt sprawy wynika, że w okresach od [...] lutego 1994 r. do [...] lutego 1997 r., od [...] kwietnia 2003 r. do [...] czerwca 2004 r. oraz od [...] lutego 2008 r. do [...] marca 2015 r., tj. przez ponad 11 lat nie został udowodniony żaden okres zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi, co spowodowało brak uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Całkowita niezdolność do pracy uniemożliwiająca kontynuowanie zatrudnienia została u wnioskodawcy stwierdzona orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] września 2015 r. dopiero od dnia [...] marca 2015 r. W związku z powyższym, po przeanalizowaniu wszystkich okoliczności sprawy pod kątem przesłanek wynikających z art. 83 powołanej ustawy Prezes ZUS stwierdził, że nie mógł uznać, iż w sprawie zachodzą szczególne okoliczności, które były powodem niespełnienia przez zainteresowanego warunków do świadczenia na zasadach ogólnych. Ponadto, jak wynika z akt sprawy, dochód 2 osobowej rodziny wnioskodawcy składa się z pobieranej przez matkę M. S. emerytury w wysokości 1.856,64 zł brutto oraz pobieranego przez wnioskodawcę zasiłku stałego wypłacanego przez Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w K. w wysokości 481,00 zł. Wykazany dochód na osobę w rodzinie wynosi 1.168,82 zł, co nie pozwała na uznanie, że wnioskodawca nie posiada niezbędnych środków utrzymania. Organ podkreślił, iż niezbędne środki utrzymania, jako przesłanka do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, nie jest pojęciem zdefiniowanym w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W celu ustalenia tego kryterium należy posiadane środki utrzymania oceniać na tle wysokości najniższej emerytury, która od 1 marca 2016 r. wynosi 882,56 zł. Powyższy pogląd znalazł odzwierciedlenie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok WSA z dnia 14 listopada 2005 r. sygn. akt: II SA/Wa 1553/05; wyrok WSA z dnia 19 maja 2006 r. sygn. akt: II SA/Wa 365/06). Jakkolwiek w subiektywnym odczuciu wnioskodawcy dochód w kwocie 1.168,82 zł brutto miesięcznie na osobę w rodzinie może nie być wystarczający do zapewnienia niezbędnych środków utrzymania, to jednak organ rozstrzygający sprawę w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, musi kierować się obiektywizmem. Ocena sytuacji materialnej osób ubiegających się o świadczenie na podstawie art. 83 ustawy - przez pryzmat osiąganych dochodów - jest najbardziej obiektywna. Obiektywizmu tej oceny nie zapewniłoby posłużenie się, jako kryterium głównym wydatkami chociażby zdeterminowanymi nawet najbardziej uzasadnionymi potrzebami. Nie jest to kryterium autonomiczne w stosunku do uzyskanych dochodów. Jak przyjęto w orzecznictwie, art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych uzależnia przyznanie świadczenia w drodze wyjątku od wykazania braku niezbędnych, a nie niewystarczających środków utrzymania. Ocena tej niezbędności musi być dokonana z uwzględnieniem potrzeb służących zaspokojeniu minimum egzystencji (wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2002 r. sygn. akt II SA 4189/10). Wykazany dochód przypadający na członka rodziny może nie zaspokajać wszystkich potrzeb życiowych wnioskodawcy jednakże, zdaniem Prezesa ZUS, trudno uznać, że nie pozwala na zaspokojenie potrzeb niezbędnych, podstawowych. Decyzja Prezesa ZUS z dnia [...] lutego 2017 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez M. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Uznając zaskarżoną decyzję za krzywdzącą skarżący podniósł, iż od marca 2015 r. jest niezdolny do pracy z powodu stwierdzonej niepełnosprawności w stopniu znacznym (amputacja obu nóg). W nawiązaniu do ustaleń organu skarżący stwierdził, iż wypracował ponad 19 lat, co na 44 lata życia, jest okresem niemałym. W okresach pozostawania poza ubezpieczeniem skarżący pracował dorywczo. Z powodu niepełnosprawności zamieszkuje z matką. Łączne dochody gospodarstwa domowego skarżącego wynoszą 2.030 zł netto, z czego 1.000 zł wydatkowane jest na opłaty. Spłacany jest także kredyt na dostosowanie mieszkania do osoby poruszającej się na wózku inwalidzkim. Po opłaceniu rachunków pozostaje kwota 500 zł na osobę na życie. Tym samym skarżący nie dysponuje środkami finansowymi na rehabilitację, a refundowana przez NFZ rehabilitacja 2 razy do roku jest niewystarczająca i odbija się na jego zdrowiu. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie oraz w całości podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podkreślił, iż brak jest dokumentacji potwierdzającej jakiekolwiek dodatkowe okresy zatrudnienia w N., w tym okres uczęszczania do szkoły, na co powoływał się w toku postępowania skarżący. Organ zatem nie mógł doliczyć skarżącemu do ubezpieczenia żadnych dodatkowych okresów. Nie potwierdzono także okresu ubezpieczenia w Niemczech w latach 1994 – 1994 ze względu na brak wszelkich dowodów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, stwierdzić należy, że nie narusza ona prawa w stopniu, który dawałby Sądowi podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 887 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury i renty - nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej świadczeń przewidzianych w ustawie. Z przepisu tego wynika, że prawo do świadczeń w nim przewidzianych przysługuje wyłącznie w przypadku łącznego spełnienia przez wnioskodawcę określonych warunków. Analizując zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, należy podzielić stanowisko organu w przedmiocie braku w niniejszej sprawie wszystkich przesłanek, które w rozumieniu wyżej wskazanego przepisu umożliwiałyby przyznanie świadczenia. Po stronie skarżącego nie zachodzi bowiem przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania, co eliminuje go z kręgu osób mogących ubiegać się o świadczenie w drodze wyjątku. Jak słusznie wskazał organ, przesłanka niezbędnych środków utrzymania nie jest pojęciem zdefiniowanym w ustawie o emeryturach i rentach z FUS. Kryterium niezbędnych środków utrzymania to wynik odniesienia sytuacji materialnej ubiegającego się o świadczenie do wysokości minimalnej emerytury, renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy, renty socjalnej lub kryterium dochodowego przewidzianego w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). W dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny przy ocenie tej przesłanki zalecał dokonanie porównania sytuacji materialnej ubiegającego się o świadczenie z wysokością świadczeń określonych w przepisach, jako minimalne, a ponadto z uwzględnieniem potrzeb służących do zaspokojenia minimum egzystencji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2006 r. sygn. I OSK 112/06 - publ. LEX nr 321169; z dnia 7 sierpnia 2000 r. sygn. II SA 815/00 - publ. LEX nr 55028). W niniejszej sprawie decydujące znaczenie ma okoliczność, iż skarżący w dacie orzekania dysponował niezbędnymi środkami utrzymania. W oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym z dnia [...] września 2016 r., będąc świadomym odpowiedzialności karnej za składnie fałszywych zeznań, skarżący oświadczył, iż mieszka i pozostaje w gospodarstwie domowym z matką B. G., która uzyskuje dochód ze świadczenia emerytalnego w wysokości 1.856,64 zł brutto. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący nie zakwestionował poczynionych przez organ ustaleń, nie sprecyzował swego oświadczenia, a jedynie potwierdził, że wraz z matką dysponują łączną kwotą 2.030 zł netto. Nie można zatem czynić organowi zarzutu, iż nienależycie ustalił stan faktyczny sprawy. Organ bowiem w znacznej mierze opiera się na dokumentach i oświadczeniach złożonych przez wnioskodawcę, albowiem to na nim spoczywa ciężar wykazania faktów, z których następnie wywodzone są określone skutki prawne. Skoro pomiędzy stanowiskiem strony a materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie nie występują rozbieżności, to trudno obarczać organ winą, że z urzędu nie dokonuje czynności zmierzających do obalenia już dokonanych ustaleń, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę, iż inicjatywa dowodowa spoczywa na wnioskodawcy. Należy podkreślić, iż już tylko wskazana powyżej kwota emerytury otrzymywanej przez matkę skarżącego (bez uwzględnienia świadczeń z pomocy społecznej), w rozbiciu na 2 osoby pozostające we wspólnym w gospodarstwie domowym, daje dochód na jedną osobę w rodzinie w wysokości 928,32 zł, co przekracza kwotę najniższej emerytury, która w dacie orzekania wynosiła 882,56 zł. Powyższe ustalenia pozwalały zatem organowi przyjąć, iż skarżący dysponuje niezbędnymi środkami utrzymania. Powyżej zaprezentowany pogląd posiada silne umocowanie w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sądy administracyjne nie traktują minimalnej emerytury jako bezwzględnego wskaźnika, od którego zależy przyznanie bądź odmowa przyznania świadczenia w drodze wyjątku (przykładowo wyrok z dnia 30 maja 2008 r. sygn. akt I OSK 137/08; wyrok z dnia 16 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 1721/09). Ma to na celu umożliwienie organom stosującym prawo indywidualizację decyzji w każdym rozpatrywanym przypadku. Przyjmuje się również, iż wyznacznikiem takim może być także renta socjalna przyznawana na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o rencie socjalnej (Dz. U. Nr 135, poz. 1268 ze zm.). Przedmiotowa renta również uznawana jest za świadczenie umożliwiające zabezpieczenie podstawowych potrzeb uprawnionej osoby, choć stanowi 84% kwoty najniższej renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy – patrz wyrok NSA z dnia 15 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 2248/12). Ustalając niezbędne minimum dochodowe bierze się pod uwagę zwiększone wydatki osoby niezdolnej do samodzielnej egzystencji, która z tego tytułu otrzymuje świadczenie pielęgnacyjne. Podkreśla się także, iż "... oceniając czy w danej sprawie zachodzą przesłanki określone w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń nie można też abstrahować od tego, że świadczenie określone w tym przepisie organ może przyznać tylko "w drodze wyjątku", a więc w sytuacjach zupełnie szczególnych. Chodzi przede wszystkim o przypadki, gdy dana osoba znajduje się w sytuacji faktycznej i prawnej, która uniemożliwia jej zdobycie ani ubieganie się o podstawowe środki utrzymania" – patrz wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 150/10. Skoro w sytuacji skarżącego przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania nie zachodzi, to w myśl wcześniejszych wywodów w przedmiocie kumulatywnego charakteru przesłanek z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, jest to okoliczność eliminująca skarżącego z grona osób, którym może być przyznane świadczenie w drodze wyjątku, a tym samym przesądzająca treść rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, iż skarżący nie przedstawił dowodów pozwalających Sądowi podważyć ustaleń organu, co do przebiegu jego zatrudnienia. Zatem nie można Prezesowi ZUS czynić zarzutu, iż nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności dla prawidłowego załatwienia sprawy. Twierdzenia skarżącego zawarte w skardze nie wpływają na ocenę poprawności wydanej w sprawie decyzji Prezesa ZUS. Jeżeli natomiast zostałyby przez niego udokumentowane okresy pracy dotychczas nie uwzględnione przez Prezesa ZUS oraz uległa zmianie sytuacja finansowa w gospodarstwie domowym skarżącego (od 1 marca 2017 r. najniższa emerytura wynosi 1000 zł brutto), to wówczas okoliczności takie mogą stanowić podstawę do ponownego złożenia wniosku o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku i ponownego rozpatrzenia sprawy w jej zmienionym stanie faktycznym. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.