II SA/Wa 700/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Danuta Kania, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 listopada 2022 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2021 r. nr [....] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] marca 2022 r. (nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] października 2021 r. (nr [...] o odmowie przyznania A.B. renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu decyzji organ administracji podał, że z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 291 ze zm.) wynika, że świadczenie w trybie wyjątku może być przyznane, 1) jeżeli wnioskodawca jest lub był osobą ubezpieczoną w rozumieniu ustawy emerytalnej lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, 2) nie spełnia warunków ustawowych do przyznania świadczenia wskutek szczególnych okoliczności, 3) nie może podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, 4) nie posiada niezbędnych środków utrzymania. Wszystkie te przesłanki muszą być spełnione łącznie. Prezes ZUS dodał, że w takiej sprawie jak rozpatrywana istotne jest ustalenie, z jakich powodów wnioskodawca nie spełnił warunków do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym i czy brak tych uprawnień był spowodowany szczególnymi okolicznościami w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia. Za szczególną okoliczność uważa się tylko takie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu okoliczności, na które osoba ta nie miała żadnego wpływu. Organ podał, że nie ma podstaw do przyznania A.B. wnioskowanego świadczenia w drodze wyjątku, ponieważ nie można uznać, że nie spełniła ustawowych warunków uzyskania prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy w trybie zwykłym wskutek szczególnych okoliczności, a ponadto, że nie posiada niezbędnych środków utrzymania. Prezes ZUS wyjaśnił, że skarżąca została uznana za całkowicie niezdolną do pracy od dnia [...] września 2014 r., tj. w wieku 35 lat i do tego czasu udowodniła 3 lata, 10 miesięcy i 25 dni łącznych okresów składkowych i nieskładkowych. W okresie od [...] stycznia 2001 r. do [...] sierpnia 2008 r., od [...] czerwca 2013 r. do [...] września 2014 r. nie wykonywała zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym. Zdaniem organu administracji, skoro A.B. uznana została przez komisję lekarską za całkowicie niezdolną do pracy od [...] września 2014 r., to oznacza, że jej stan zdrowia nie był przyczyną braku uprawnień do renty z tytułu niezdolności do pracy w trybie zwykłym. W ocenie Prezesa ZUS, A.B. nie wykazała również innych okoliczności, które mogłyby stanowić obiektywne, niezależne od niej przeszkody w zatrudnieniu. Organ administracji dodał, że A.B. w okresie od [...] listopada 2002 r. do [...] sierpnia 2014 r. była częściowo niezdolna do pracy, co utrudniało, ale nie uniemożliwiało jej wykonywanie zatrudnienia. W dalszej części uzasadnienia decyzji Prezes ZUS podniósł, że miesięczny dochód trzyosobowej rodziny wnioskodawczyni wynosi 4913,23 zł (emerytury rodziców), a zatem dochód przypadający na jedną osobę w rodzinie wynosi 1637,75 zł. To zaś oznacza, że nie można przyjąć, że wnioskodawczyni pozostaje bez niezbędnych środków utrzymania, które należy oceniać na tle wysokości najniższej emerytury, która od 1 marca 2022 r. wynosi 1338,44 zł brutto. A.B. zaskarżyła decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] marca 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca zarzuciła tej decyzji naruszenie art. 83 ust.1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS przez nieprawidłowe przyjęcie, że nie spełnia wszystkich warunków do przyznania świadczenia, o których mowa w tym przepisie. W uzasadnieniu skargi podniosła m. in., że pierwsze zatrudnienie podjęła w 2000 r. tj. w wieku 21 lat, a dwa lata później (w 2002 r.) rozpoczęła leczenie w poradni psychiatrycznej. Od [...] listopada 2002 r. do [...] sierpnia 2014 r. była częściowo niezdolna do pracy, niemniej z uwagi na stan zdrowia psychicznego nie znalazła stałego zatrudnienia i w tym czasie udokumentowała 3 lata i 10 miesięcy i 25 dni łącznych okresów składkowych i nieskładkowych. Od [...] września 2014 r. do [...] grudnia 2025 r. jest całkowicie niezdolna do pracy. Skarżąca zakwestionowała ponadto stanowisko organu zgodnie z którym posiada niezbędne środki utrzymania. A.B. podniosła, że nie uzyskuje żadnych stałych świadczeń, odmówiono jej renty specjalnej, świadczenia uzupełniającego. Dochód wskazany w zaskarżonej decyzji nie jest jej dochodem, a dochodem jej rodziców, który w głównej mierze jest przeznaczany na zapewnienie opieki dla leżącego, niezdolnego do samodzielnej egzystencji ojca. A.B. stwierdziła, że ocena jej sytuacji przez pryzmat wyłącznie przychodów na członka rodziny, w oderwaniu od wydatków ponoszonych przez jej rodziców oraz z pominięciem jej niepełnosprawności oraz niepełnosprawności jej ojca powoduje, że zaskarżona decyzja jest krzywdząca i społecznie niesprawiedliwa. Organy państwa zobowiązane są do zabezpieczenia socjalnego osób niezdolnych do pracy, w tym osób niepełnosprawnych. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w odpowiedzi na skargę powtórzył stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Na wstępie należy przypomnieć, że art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS uzależnia przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku od łącznego spełnienia następujących przesłanek: wnioskodawca jest lub był osobą ubezpieczoną w rozumieniu ustawy emerytalnej lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczenia wskutek szczególnych okoliczności, nie może podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek i nie posiada niezbędnych środków utrzymania. Decyzja w przedmiocie przyznania świadczenia w drodze wyjątku ma charakter uznaniowy. Organ rozstrzygający tego rodzaju sprawę samodzielnie ocenia przy tym, czy strona nie nabyła prawa do świadczeń na zasadach ogólnych na skutek wystąpienia szczególnych okoliczności, uzasadniających zastosowanie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Pojęcie szczególnych okoliczności nie zostało na gruncie tej ustawy zdefiniowane. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że jest to klauzula generalna, której stosowanie ma charakter ocenny i indywidualny, powinno jednak odnosić się zdarzeń, które w rozumieniu ustawy emerytalnej ograniczają, utrudniają czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych (por. np. wyroki NSA z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 733/08 i z 18 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1844/17, wyrok WSA w Warszawie z 5 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1438/20). W zaskarżonej decyzji Prezes ZUS wyraził pogląd, że w przypadku A.B. niespełnienie warunków do uzyskania świadczenia w drodze wyjątku nie było następstwem zdarzeń o charakterze szczególnym. W szczególności stwierdził, że przyczyną braku uprawnień skarżącej do renty z tytułu niezdolności do pracy w trybie zwykłym nie był jej stan zdrowia. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z powyższym stanowiskiem nie można się zgodzić. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie uwzględnił faktu, że skarżąca cierpi na schorzenia umysłowe, tj. [...] i te problemy zdrowotne mogły stanowić dla niej przeszkodę w podejmowaniu racjonalnych decyzji co do swego zatrudnienia, jak również – na co wskazywała w skardze do Sądu - być barierą dla jej potencjalnych pracodawców ze względu na ewentualne zachowania wynikające z choroby. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podziela stanowisko zaprezentowane m. in. w wyrokach NSA z 5 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 167/11, z 20 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 2399/15, z 5 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 1088/16, wyroki WSA w Warszawie z 15 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 2176/13 i z 5 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1438/20), zgodnie z którym szczególne okoliczności to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców; również i takie, kiedy osoba nie jest zdolna pod względem zdrowotnym do świadczenia pracy, choć nie legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy, ale jej stan zdrowia w poszukiwaniu pracy stawia ją na pozycji dużo gorszej niż osobę zdrową. Z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych rozpatrywanej sprawy wynika, że A.B. od dwudziestego trzeciego roku życia (od 2002 r.) pozostaje pod opieką lekarską z uwagi na schorzenie umysłowe ([...] i zaburzenia [...]). Komisja lekarska ZUS w orzeczeniu z [...] stycznia 2022 r. stwierdziła, że w okresie od [...] listopada 2002 r. do [...] sierpnia 2014 r. skarżąca była częściowo niezdolna do pracy, natomiast od [...] września 2014 r. do [...] grudnia 2025 r. jest całkowicie niezdolna do pracy. Z akt sprawy wynika również, że lekarz orzecznik ZUS orzeczeniem z [...] marca 2020 r. stwierdził, że skarżąca jest niezdolna do samodzielnej egzystencji. Należy przypomnieć, że A.B. w toku postępowania podnosiła, że od wczesnych lat młodzieńczych cierpi na problemy natury psychiatrycznej i w 2002 r. rozpoczęła leczenie. Wskazywała, że jako osoba częściowo niezdolna do pracy z uwagi na chorobę psychiczną, nie znajdowała zatrudnienia i dlatego wypracowała tylko 3 lata, 10 miesięcy i 25 dni okresów składkowych i nieskładkowych. Choroba uniemożliwiała jej więc podjęcie zatrudnienia, już na długo przed stwierdzeniem jej całkowitej niezdolności do pracy. W ocenie Sądu wspomniane problemy zdrowotne skarżącej, z uwagi na rodzaj schorzenia, mogły stanowić dla niej przeszkodę w podjęciu zatrudnienia i pozostawaniu w ubezpieczeniu jeszcze na długo przed 2014 r., kiedy została uznana za całkowicie niezdolną do pracy. Zdiagnozowane u niej schorzenie umysłowe potencjalnie stawia ją w znacznie gorszej sytuacji w porównaniu z innymi osobami poszukującymi zatrudnienia. W konsekwencji, zdaniem Sądu, nie można przyjąć niejako automatycznie, jak to uczynił organ, że brak orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy w okresie od [...] listopada 2002 r. do [...] sierpnia 2014 r. oznaczał, że nie zaistniały żadne przeszkody w podjęciu aktywności zawodowej przez skarżącą. W ocenie Sądu, nie można było rozpatrywać sytuacji A.B. na rynku pracy z pominięciem jej stanu zdrowia i należało rozważyć, w jakim stopniu choroba skarżącej mogła pogorszyć jej sytuację na rynku pracy oraz ograniczyć zdolność do racjonalnego pokierowania swoim postępowaniem w trakcie poszukiwania zatrudnienia. Jak bowiem wcześniej wspomniano, kategoria szczególnych okoliczności znajduje zastosowanie do zdarzeń, które ograniczają, utrudniają czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia. Nierozważenie kwestii dotyczącej stanu zdrowia strony w odniesieniu do jej możliwości znalezienia zatrudnienia uzasadnia stwierdzenie naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. W odniesieniu do stwierdzenia organu wyrażonego w zaskarżonej decyzji, że skarżąca nie pozostaje bez niezbędnych środków utrzymania, należy – odwołując się do wyroku NSA z 30 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3898/21 – stwierdzić, że zawarte w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS niedookreślone pojęcie "niezbędnych środków utrzymania" każdorazowo należy odnieść do okoliczności konkretnego przypadku, a więc do sytuacji, w jakiej znajduje się osoba ubiegająca się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Oznacza to, że jedynym wyznacznikiem nie może być mechaniczne powoływanie się przez organ na wysokość stosownego minimalnego świadczenia otrzymywanego w trybie zwykłym, gdyż istotne znaczenie należy również przypisać elementom współkształtującym konkretną sytuację finansową osoby wnioskującej o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, tj. koniecznym kosztom związanym z jej utrzymaniem czy leczeniem. Niewątpliwie posłużenie się przez ustawodawcę w omawianym przepisie pojęciem niedookreślonym, a nie kryterium kwotowym, miało na celu umożliwienie organom stosującym prawo indywidualizację decyzji w każdym rozpatrywanym przypadku. Kwota minimalnej emerytury czy renty, przyznawanej w trybie zwykłym, nie ma charakteru bezwzględnego wskaźnika, od którego zależy zasadność żądania W przeciwieństwie do regulacji zawartych w art. 5 ust. 1 czy ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 111), czy też art. 8 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm.), ustawodawca w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie wprowadza określonych kwot, wykluczających możliwość przyznania osobie uprawnionej świadczenia w trybie wyjątku. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku podkreślił, że nie można wyprowadzić generalnej tezy, że orzecznictwo sądowoadministracyjne traktuje minimalną emeryturę czy rentę przyznawaną w trybie zwykłym jako bezwzględny wskaźnik, od którego zależy przyznanie bądź odmowa przyznania świadczenia w drodze wyjątku, o którym mowa w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. W tych sprawach, przy interpretacji pojęcia braku "niezbędnych środków utrzymania", świadczenie minimalne ma znaczenie jedynie jako swoiste kryterium odniesienia, które spełnia wyłącznie funkcję pomocniczą. Analogiczne stanowisko zostało wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 października 2021 r., sygn. akt III OSK 4313/21 oraz w orzeczeniach z 30 maja 2008 r. sygn. akt I OSK 137/08; z 16 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 1721/09 i 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 527/20, wszystkie powołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). W okolicznościach faktycznych tej konkretnej sprawy brak jest zatem podstawy do tego, aby odmówić skarżącej wnioskowanego świadczenia w drodze wyjątku z uwagi na fakt, że dochód na jedną osobę w jej rodzinie przekraczał kwotę minimalnego świadczenia przyznawanego w trybie zwykłym, bez uwzględnienia faktu ponoszenia przez nią i członków jej gospodarstwa domowego zwiększonych wydatków, m. in. w związku ze stanem zdrowia skarżącej i koniecznością zapewnienia opieki niezdolnemu do samodzielnej egzystencji ojcu skarżącej. Ubóstwo jest zjawiskiem społecznym polegającym na braku dostatecznych środków materialnych do zaspokajania potrzeb życiowych jednostki lub rodziny i jest zależne od wielu czynników. W związku z tym kwota minimalnego świadczenia przyznawanego w trybie zwykłym nie może stanowić uniwersalnego odniesienia do każdego, indywidualnego przypadku dotyczącego świadczenia w drodze wyjątku. Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona przez A.B. decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] marca 2022 r. oraz poprzedzająca ją decyzja z [...] października 2021 r. (nr [...] o odmowie przyznania skarżącej renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, naruszają prawo i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), podlegają uchyleniu przez Sąd.