II SA/Wa 734/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędziowie WSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.), Sławomir Antoniuk, Protokolant Małgorzata Kędzielewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2010 r. sprawy ze skargi L. K. na rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego 1) uchyla zaskarżony rozkaz personalny 2) stwierdza, że zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu w całości 3) zasądza od Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na rzecz skarżącego L. K. kwotę 1420 zł (tysiąc czterysta dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Pismem z [...] lutego 2010 r. L. K. (dalej jako skarżący) zwrócił się do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o wyrażenie zgody na przejście na emeryturę. Rozkazem personalnym z [...] lutego 2010 r., wydanym na podstawie art. 50 i art. 60 ust. 3 ustawy z 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm.), skarżący został zwolniony ze służby w ABW z dniem [...] lutego 2010 r. W uzasadnieniu rozkazu organ podał, że zwolnienie ze służby nastąpiło wobec prośby skarżącego zawartej w raporcie z [...] lutego 2010 r. 11 lutego 2010 r. do organu wpłynął raport skarżącego z [...] lutego 2010 r., w którym zawarł oświadczenie o wycofaniu raportu z [...] lutego 2010 r. oraz uchylił się od skutków oświadczenia woli zawartego w tym raporcie, powołując się na przepisy art. 84-88 k.c. Następnie, wobec wezwania organu wyjaśnił, że jego pismo datowane na [...] lutego 2010 r. nie jest wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy, a skoro jego podanie o zwolnienie ze służby zostało cofnięte dwa dni przed wydaniem decyzji o zwolnieniu ze służby, to należy sprawę uznać za bezprzedmiotową, a postępowanie umorzyć. W odpowiedzi na powyższe organ wskazał, że raport odwołujący pierwotne oświadczenie woli wpłynął do Dyrektora Biura Kadr ABW już po wydaniu rozkazu z [...] lutego 2010 r. Oznacza to, że wycofanie raportu nastąpiło zbyt późno i stosownie do art. 61 k.c. było bezskuteczne. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący, wnosząc o uchylenie rozkazu personalnego nr [...] z [...] lutego 2010 r., podtrzymał swoje stanowisko o bezprzedmiotowości postępowania wobec wycofania raportu o zwolnienie ze służby i wnosił o umorzenie postępowania. Skarżący ponownie podkreślił, że skutecznie wycofał swój wniosek o zwolnienie ze służby. W dalszej części wniosku przedstawił okoliczności faktyczne, które doprowadziły do złożenia raportów z [...] i [...] lutego 2010 r. Rozkazem personalnym z [...] marca 2010 r. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego uchylił zaskarżony rozkaz w części dotyczącej terminu zwolnienia ze służby w ABW i określił termin zwolnienia na dzień [...] marca 2010 r., w pozostałej części zaskarżony rozkaz utrzymał w mocy. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, organ odwołując się do treści art. 60 ust. 3 ustawy o ABW oraz AW, wskazał, że zgłoszenie pisemnego żądania wystąpienia ze służby rodzi po stronie uprawnionego przełożonego obowiązek rozwiązania stosunku służbowego z funkcjonariuszem ABW zgłaszającym takie żądanie. Dlatego też rozkazem personalnym nr [...] z [...] lutego 2010 r. skarżący został zwolniony ze służby. Organ zważył nadto, że przepisy ustawy o ABW oraz AW nie regulują kwestii składania przez funkcjonariuszy oświadczeń woli o odejściu ze służby. Dlatego przyjął – odwołując się w tym zakresie do orzeczenia WSA w Warszawie, iż żądanie zwolnienia ze służby funkcjonariusza ABW jest oświadczeniem woli w rozumieniu Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 61 k.c. oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła ona skutecznie zapoznać się z jego treścią. Odwołanie takiego oświadczenia jest skuteczne, jeżeli dotarło do adresata jednocześnie z tym odwołaniem lub wcześniej. Oświadczenie woli złożone drugiej stronie wiąże zatem osobę, która oświadczenie takie złożyła. Z analizy akt zebranych w sprawie – zdaniem organu – wynika, że odwołanie przez skarżącego oświadczenia woli o wystąpieniu ze służby wpłynęło do Dyrektora Biura Kadr ABW 11 lutego 2010 r., a więc już po wydaniu [...] lutego 2010 r. kwestionowanego przez stronę rozkazu. Organ podkreślił przy tym, że dla oceny skuteczności wycofania oświadczenia woli istotna jest chwila, z którą owo odwołanie dotarło do adresata, a nie data jego sporządzenia przez odwołującego. Dlatego też, wycofanie przez skarżącego oświadczenia woli o wystąpieniu ze służby organ uznał za bezskuteczne. Odnosząc się do podanych przez skarżącego okoliczności, które doprowadziły do sporządzenia przedmiotowych raportów, organ podał, że kwestie te nie były podstawą do wydania rozkazu personalnego z [...] lutego 2010 r. Jednocześnie organ wyjaśnił przyczyny określenia nowej daty zwolnienia, przypadającej po wprowadzeniu do obrotu decyzji. W skardze na rozkaz personalny z [...] marca 2010 r., która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego Szefa ABW, jak również rozkazu personalnego poprzedzającego go i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozkazowi personalnemu zarzucił: 1. naruszenie przepisu art. 105 § 1 i § 2 w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a. obligującego organ administracyjny do umorzenia postępowania administracyjnego w przypadku bezprzedmiotowości postępowania wynikającej z cofnięcia wniosku przez stronę, na żądanie której postępowanie zostało wszczęte, poprzez niezastosowanie wskazanego przepisu. Zarzucił bezzasadne oparcie rozstrzygnięcia na przepisie art. 61 k.c., podczas gdy organ administracji publicznej powinien – w przypadku, gdy dane zagadnienie jest unormowane w sposób wyczerpujący – opierać swoje rozstrzygnięcie wyłącznie na Kodeksie postępowania administracyjnego, a w przypadku danej sprawy na przepisie art. 105 § 1 i 2 k.p.a.; 2. naruszenie przepisu art. 7 w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. obligującego organy administracji publicznej do wszechstronnego wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy, a następnie ich ocenę w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, poprzez niezastosowanie wskazanych przepisów polegające na całkowitym pominięciu faktu, iż w piśmie z [...] lutego 2010 r., cofającym wcześniejszy wniosek z [...] lutego 2010 r. o wyrażenie zgody na przejście na emeryturę, skarżący zawarł oświadczenie o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia z [...] lutego 2010 r. w oparciu o przepisy art. 84-88 k.c. Ciążący na organach administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego czynił - zdaniem skarżącego - niezbędnym ustalenie, czy złożone przez skarżącego oświadczenie o uchyleniu się od skutków prawnych złożonego oświadczenia woli było prawnie skuteczne. W obszernym uzasadnieniu zarzutów skargi skarżący podkreślił, że brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego dla opierania wydanego rozstrzygnięcia na przepisie art. 61 § 1 k.c., regulującego zasady odwoływania oświadczenia woli w obrocie cywilnoprawnym, a pominięcie przepisu art. 105 § 2 k.p.a. regulującego zasady umarzania postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek strony. Podał, że jego pismo z [...] lutego 2010 r. stanowiło w praktyce wniosek o umorzenie postępowania administracyjnego dotyczącego zwolnienia ze służby w ABW. Skarżący wskazał również, że organ nie rozpoznał kwestii wad oświadczenia woli w sytuacji, gdy raport z [...] lutego 2010 r. został złożony w warunkach wadliwości procesu decyzyjnego. Wskazując na okoliczności, które doprowadziły do złożenia tego raportu skarżący konkludował, że został on złożony pod wpływem groźby poczynionej przez bezpośrednich przełożonych lub też ewentualnie pod wpływem błędu wywołanego przez tych przełożonych. W odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoją dotychczasową argumentację. Podał, że nie jest uprawniony do rozstrzygania w przedmiocie wad oświadczenia woli. W pismach z 18 czerwca 2010 r. i 20 sierpnia 2010 r. skarżący odniósł się do odpowiedzi na skargę, podtrzymując jednocześnie swoje dotychczasowe stanowisko. Zwrócił uwagę, że jego pismo z [...] lutego 2010 r. cofające wniosek o zwolnienie ze służby z [...] lutego 2010 r. wpłynęło do Szefa ABW w dniu, w którym zostało złożone na dzienniku podawczym delegatury ABW w [...] , tj. [...] lutego 2010 r., a więc przed wydaniem rozkazu personalnego z [...] lutego 2010 r. Zarzucił organowi brak konsekwencji, gdyż z jednej strony dla oceny skuteczności cofnięcie oświadczenia woli stosuje przepisy Kodeksu cywilnego, a z drugiej strony uważa, że tych samych przepisów nie jest uprawniony stosować w przypadku uchylenia się przez stronę od skutków prawnych złożonego oświadczenia woli. Skarżący podtrzymał też zgłoszone wnioski dowodowe, podając w piśmie z 20 sierpnia 2010 r., dla wyjaśnienia jakich wątpliwości niezbędne jest przeprowadzenie tych dowodów. Organ w piśmie z 27 lipca 2010 r. podtrzymał swoje stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na skargę i wnosił o oddalenie wniosków dowodowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając, czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego oraz przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa Sąd władny jest wzruszyć zaskarżoną decyzję. Art. 145 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) określa, w jakich sytuacjach decyzje podlegają uchyleniu. Dokonując oceny zasadności wniesionej przez L. K. skargi na rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej zawarte są zasadne. Materialnoprawną podstawę wydanego w sprawie rozstrzygnięcia stanowił art. 60 ust. 3 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, zgodnie z którym funkcjonariusza zwalnia się ze służby w terminie do 6 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. W przedmiotowej sprawie zgłoszenie takie zostało dokonane i spór dotyczy możliwości odwołania przez funkcjonariusza zgłoszenia wystąpienia ze służby i uchylenia się od skutków prawnych tego wystąpienia. Zauważyć przy tym należy, że organ traktuje zgłoszenie o wystąpieniu ze służby jako oświadczenie woli, dopuszcza możliwość jego cofnięcia na warunkach wskazanych w art. 61 k.c. Co do wad oświadczenia woli, w odpowiedzi na skargę zaprezentował stanowisko, że nie jest uprawniony do rozstrzygania w tym przedmiocie. Skarżący natomiast prezentuje pogląd, że w przypadku wycofania zgłoszenia o wystąpieniu ze służby, art. 61 k.c. nie ma zastosowania. Organ jest natomiast obowiązany zbadać, czy w sprawie zachodzą okoliczności pozwalające na skuteczne uchylenie się od skutków prawnych oświadczenia woli (art. 84-88 k.c.). W orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowała się różnica poglądów co do zasad, na jakich funkcjonariusz może odwołać zgłoszenie wystąpienia ze służby. W części orzeczeń prezentowany jest pogląd, że zgłoszenie wystąpienia nie jest oświadczeniem woli w rozumieniu prawa cywilnego, a w konsekwencji może być bez względu na przyczyny skutecznie cofnięte do czasu ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego (tak /w:/ wyrokach: z 13 stycznia 2004 r., SA/Rz 1284/03, z 14 grudnia 2000 r., II SA/Lu 71/00, z 24 czerwca 2008 r., I OSK 1071/07). Zgodnie z poglądem odmiennym, prezentowanym w szeregu orzeczeń, co pozwala na wyciągnięcie wniosku, że jest to pogląd dominujący, zgłoszenie wystąpienia ze służby jest oświadczeniem woli, do którego stosuje się przepisy prawa cywilnego. Wobec tego może być ono skutecznie odwołane jedynie wówczas, gdy doszło do adresata oświadczenia o wystąpieniu ze służby jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej (art. 61 k.c.), albo gdy jest dotknięte wadami, o których mowa w art. 82 i nast. k.c. (tak w wyrokach z 5 lipca 2001 r., II SA 593/01, z 25 maja 2004 r., OSK 189/04, z 1 sierpnia 2007 r., I OSK 597/07, z 14 listopada 2007 r., I OSK 50/07, z 21 września 2007 r., I OSK 360/07, z 28 listopada 2008 r., I OSK 1816/07, z 19 lutego 2009 r., I OSK 425/08, z 27 sierpnia 2008 r., II SA/Wa 762/08, z 3 listopada 2009 r., II SA/Wa 779/09 i inne). Również w piśmiennictwie został wyrażony pogląd, iż do odwołania zgłoszenia wystąpienia ze służby przepisy Kodeksu cywilnego o oświadczeniach woli winny mieć zastosowanie per analogiam (por. glosa Adama Zielińskiego do wyroku NSA z 14 grudnia 2000 r., II SA/Lu 71/00, OSP 2002/4/51). Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę w pełni podziela pogląd drugi. Wystąpienie ze służby jest czynnością o charakterze mieszanym, w której elementy materialnoprawne i procesowe występują łącznie. Nie jest to zatem żądanie, o którym mowa w art. 61 § 1 k.p.a. Wystąpienie to nie tylko wszczyna postępowanie administracyjnoprawne, ale przede wszystkim wywołuje skutki w zakresie prawa materialnego. Funkcjonariusz ma prawo żądać rozwiązania z nim stosunku służbowego, a organ obowiązany jest wydać w zakreślonym terminie stosowną decyzję o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby. Prawo zgłoszenia wystąpienia ze służby jest zatem elementem wyznaczającym materialnoprawny status funkcjonariusza. Wskazuje na dobrowolny, a nie przymusowy charakter służby. Funkcjonariusz, występując o rozwiązanie z nim stosunku służbowego, składa oświadczenie woli skierowane do określonego adresata, to jest przełożonego właściwego w sprawach osobowych. Ustawa o ABW i AW i inne przepisy prawa materialnego nie regulują zasad składania oświadczeń woli w administracyjnoprawnych stosunkach służbowych. W omawianym zakresie występuje luka w prawie. W takich przypadkach jedną z dopuszczalnych form wykładni jest analogia "z prawa" (analogia iuris). Przy interpretacji przepisów prawa administracyjnego – na co wskazano powyżej – dopuszcza się możliwość korzystania z analogicznych rozwiązań przyjętych w prawie cywilnym. Zgodnie z art. 61 k.c. oświadczenie adresowane do innego podmiotu wywiera skutki prawne z chwilą, gdy dotarło do adresata w takiej formie, iż mógł on zapoznać się z treścią tego oświadczenia. Odwołanie pierwszego żądania jest skuteczne jedynie wówczas, gdy doszło do adresata jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. W świetle tej regulacji oświadczenie woli złożone drugiej stronie wiąże osobę, która oświadczenie takie złożyła. Może być ono skutecznie odwołane po tym, jak doszło do wiadomości adresata tylko za jego zgodą (por. wyrok SN z 3 listopada 1955 r., III CR 1562/54, OSNC 1956, nr 2, poz. 50; R. Pabis, Skutki wadliwości czynności prawnych w świetle art. 17 § 1 i 2 k.s.h., PPH 2001, nr 6, s. 17 i nast.). W rozpoznawanej sprawie adresat wystąpienia z [...] lutego 2010 r. zapoznał się z jego treścią przed złożeniem przez skarżącego kolejnego raportu. Organ mógł przychylić się do prośby skarżącego o cofnięcie wystąpienia ze służby, ale nie był do tego zobowiązany. Skoro zgody takiej nie wyraził, to odwołanie przez skarżącego wystąpienia dotyczącego zwolnienia go ze służby w ABW, w myśl art. 61 k.c., było bezskuteczne. Zwrócić przy tym należy uwagę, że w świetle przepisu art. 61 k.c. zdarzeniem istotnym dla skuteczności oświadczenia woli jest jego dojście do adresata w taki sposób, aby mógł on zapoznać się z jego treścią. Nie jest natomiast ważne to, kiedy oświadczenie woli zostało wyrażone albo wysłane do adresata. Na gruncie rozpoznawanej sprawy istotne jest kiedy Szef ABW miał realną możliwość zapoznania się z raportem z [...] lutego i [...] lutego 2010 r. Nie do zaakceptowania jest natomiast stanowisko skarżącego, że w przypadku raportu z [...] lutego 2010 r. datą mającą w sprawie zastosowanie jest data, w której Szef ABW miał możliwość zapoznania się z tym raportem (co nastąpiło 10 lutego 2010 r.), a w przypadku raportu z [...] lutego 2010 r. datą, która powinna być brana pod uwagę jest data jego złożenia na Biurze Podawczym (tj. 8 luty 2010 r.). W przypadku obu raportów, które są traktowane jako oświadczenia woli – muszą być stosowane te same standardy. Analiza dat związanych z przedmiotowymi raportami nie pozwala na wyciągnięcie wniosku, że raport odwołujący wystąpienie ze służby doszedł jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. Z tych też względów Sąd uznał stanowisko organu w tym zakresie za prawidłowe. Jak już podano powyżej, w orzecznictwie NSA został wypracowany pogląd, że w sprawach odwołania zgłoszenia wystąpienia ze służby mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego o wadach oświadczeń woli zawarte w art. 82-88 k.c. W rozpoznawanej sprawie raport skarżącego z [...] lutego 2010 r. zawierał oświadczenie skarżącego o uchyleniu się od skutków oświadczenia woli, które zostało złożone pod wpływem błędu lub groźby. Raport ten dotarł do organu już po wydaniu rozkazu personalnego w I instancji, a zatem rozpoznając sprawę ponownie, w wyniku złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym skarżący wskazywał dlaczego złożył raport o zwolnienie z służby, organ był obowiązany ocenić, czy w okolicznościach przedmiotowej sprawy skarżący mógł uchylić się od skutków złożonego oświadczenia woli. Organ nie poczynił jednakże w tym zakresie żadnych ustaleń, nie przedstawił też w tej materii swojego stanowiska, które mogłoby być ocenione przez Sąd. Zgodnie z zasadami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym, to na organie spoczywa obowiązek wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności w sprawie. Niewątpliwie to na stronie ciąży obowiązek wskazania konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi dla siebie określone skutki prawne, ale jeżeli twierdzenia strony w tym zakresie są ogólnikowe i lakoniczne, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wezwanie strony do uzupełnienia i sprecyzowania tych twierdzeń. W sprawie niniejszej oświadczenie o uchyleniu się od skutków prawnych było lakoniczne, niemniej zostało złożone organowi na piśmie, jak wymaga tego przepis art. 88 k.c. Obowiązkiem organu było zatem wnikliwe wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, czego organ nie uczynił. Próbę wyjaśnienia zasadności tego stanowiska organ podjął w odpowiedzi na skargę. Jednakże zabieg ten nie może sanować naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., gdyż Sąd kontroluje decyzję, a nie pismo procesowe, jakim jest odpowiedź na skargę. Odpowiedź organu na skargę nie może uzupełniać zaskarżonej decyzji i treści, które powinno zawierać jej uzasadnienie. Na podkreślenie zasługuje również, że rolą Sądu nie jest zastępowanie organu i samodzielne rozstrzyganie spraw oraz wyprowadzanie własnych wniosków z materiału dowodowego. Biorąc pod uwagę przytoczone powyżej okoliczności, Sąd uznał, że organ nie wyjaśnił sprawy w sposób wymagany przez art. 7, 77 i 107 § 3, które to naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy. Oddalając wnioski dowodowe zgłoszone przez skarżącego, Sąd miał na względzie treść art. 106 § 3 p.p.s.a. i uznał, że zgłoszone dowody nie przyczynią się do wyjaśnienia wątpliwości związanych z rozpoznawaną sprawą. Nie można również uznać, że dowody te – w realiach rozpoznawanej sprawy – mają charakter uzupełniający. Dotyczą one innego funkcjonariusza, którego sprawa o zwolnienie ze służby jest w toku i przy ich pomocy miałyby być udowodnione tezy, mające ewentualne znaczenie w postępowaniu administracyjnym. Tego typu postępowanie dowodowe wykracza poza ramy postępowania sądowoadministracyjnego. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze, Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji orzeczenia. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane w oparciu o art. 152 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na zasadzie art. 200 p.p.s.a. Koszty te obejmują koszty zastępstwa adwokackiego w wysokości wskazanej w spisie kosztów, którą to wysokością wynagrodzenia jako mieszczącą się w obowiązujących stawkach tego wynagrodzenia Sąd jest związany oraz koszty przejazdu pełnomocnika do Sądu. Sąd nie uwzględnił kosztów przejazdu strony, gdyż nie była ona wzywana do stawiennictwa osobistego.