II SA/Wa 814/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędziowie WSA Adam Lipiński, Maria Werpachowska, , Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Wiechowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2018 r. sprawy ze skargi M.S. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia braku właściwości miejscowej do rozpatrzenia wniosku o zawarcie umowy najmu lokalu stwierdza wydanie zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa. Zarząd Dzielnicy [...] W. (dalej także jako Zarząd Dzielnicy) uchwałą z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...], wydaną na podstawie § 6 ust. 1 pkt 2 Statutu Dzielnicy Praga Południe miasta stołecznego Warszawy stanowiącego załącznik nr 6 do uchwały nr LXX/2182/2010 Rady m.st. Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy (tekst jedn. Dz. Urz. Woj. Maz. z 2016 r., poz. 420) w związku z § 6 pkt 8 uchwały nr XLVI/1422/2008 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy (tekst jedn. Dz. Urz. Woj. Maz. z 2016 r., poz. 6725) oraz § 22 ust. 1 uchwały nr LVIII/175112009 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2009 r. Nr 132, poz. 3937 ze zm. – dalej jako uchwała z dnia 9 lipca 2009 r.), stwierdził brak właściwości miejscowej Zarządu Dzielnicy [...] W. do rozpatrzenia wniosku M. S. o zawarcie umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony z mieszkaniowego zasobu [...] W. oraz orzekł o zwrocie M. S. przedmiotowego wniosku. W uzasadnieniu powyższej uchwały Zarząd Dzielnicy podniósł, iż M. S. (jako osoba samotna) wystąpił z wnioskiem o zawarcie umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony z zasobu mieszkaniowego [...] W. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że Dzielnica [...] nie jest miejscem faktycznego zamieszkiwania wnioskodawcy. Aktualnym miejscem zamieszkiwania zainteresowanego jest lokal przy ul. [...] w Dzielnicy [...] W. Natomiast, zgodnie z § 22 ust. 1 uchwały z dnia 9 lipca 2009 r., wnioski osób występujących o zawarcie umowy najmu lokalu powinny być składane w urzędzie dzielnicy właściwym dla miejsca zamieszkania wnioskodawcy, w przypadku osób bezdomnych - w urzędzie dzielnicy, w której wnioskodawca posiadał ostatnie miejsce faktycznego zamieszkania, zaś w przypadku osób bezdomnych, które nie wykazały swojego ostatniego miejsca zamieszkania w W. - w dowolnie wybranym urzędzie dzielnicy. Mając to na względzie Zarząd Dzielnicy [...] W. uznał, iż nie jest właściwy miejscowo do rozpatrzenia wniosku M. S. o zawarcie umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony z mieszkaniowego zasobu [...] W. Uchwała Zarządu Dzielnicy [...] W. z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi wniesionej przez M. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o stwierdzenie, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa skarżący zarzucił jej wydanie z naruszeniem § 22 ust. 1 oraz 4 ust. 1 i 2 uchwały z dnia 9 lipca 2009 r. oraz art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a., poprzez niedokonanie prawidłowej i wnikliwej analizy stanu faktycznego sprawy oraz poczynienie błędnych ustaleń faktycznych i uznanie, że skarżący posiada miejsce zamieszkania na terenie Dzielnicy [...] W., podczas gdy z wyjaśnień skarżącego złożonych przed pracownikiem Urzędu [...], jednoznacznie wynika, że skarżący nie posiada stałego miejsca zamieszkania na terenie innej dzielnicy niż [...], jedynie korzysta z gościny osoby pozwalającej mu na spanie w wynajmowanym pokoju do końca 2016 r., zaś wolą skarżącego jest zamieszkiwanie na ternie Dzielnicy [...], gdzie znajdowało się jego ostatnie miejsce zamieszkania. Ponadto skarżący zarzucił kwestionowanej uchwale jej wydanie z naruszeniem art. 25 k.p.c. w zw. z § 22 ust. 1 uchwały z dnia 9 lipca 2009 r., poprzez dokonanie niewłaściwej wykładni pojęcia "miejsce zamieszkania". Organ przyjął, że ostatnim miejscem zamieszkania skarżącego jest miejsce, w którym udzielona została mu gościna i w którym nie zamierza i nie ma możliwości stałego przebywania. Przy zastosowaniu prawidłowej wykładni ww. przepisów należało zaś przyjąć, że ostatnim miejscem zamieszkania skarżącego jest Dzielnica [...]. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż skarżący wniósł o udzielenie mu pomocy mieszkaniowej z zasobów lokalowych [...] W., albowiem zamieszkiwał w lokalu mieszkalnym położonym w W. przy ul. [...]. Składając wyjaśnienia w toku postępowania skarżący wskazał, że został z ww. lokalu eksmitowany i aktualnie nie posiada stałego miejsca zamieszkania. Część swoich rzeczy zostawił pod dozorem sąsiadów, a część wozi w samochodzie. Nocuje kątem u znajomych. Na chwilę składania wniosku mógł do końca roku nocować w mieszkaniu na terenie Dzielnicy [...]. W lokalu tym nie zostawił swoich rzeczy i nie stanowił on centrum życiowego skarżącego. Organ mając wątpliwość co do miejsca zamieszkania skarżącego powinien zbadać zamiar wnioskodawcy co do pozostania we wskazanym przez niego lokalu na okres stały. Wnioskodawca podał okoliczności, które wskazują jednoznacznie, że ani mieszkanie udostępniane mu do spania, ani Dzielnica [...] nie stanowią jego miejsca zamieszkania. Tak jak nie jest miejscem zamieszkania noclegownia dla bezdomnych, tak miejscem zamieszkania nie może być lokal mieszkalny, w którym wnioskodawca nie zaspakaja swoich potrzeb mieszkaniowych, a jedynie nocuje. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania. Pełnomocnik organu, powołując się na ustalenia poczynione w toku postępowania, podkreślił, iż miejsce faktycznego przebywania i zamieszkania skarżącego to W. Dzielnica [...]. Tym samym Zarząd Dzielnicy [...], mając na względzie treść § 22 ust. 1 uchwały z dnia 9 lipca 2009 r., słusznie uznał się niewłaściwym do rozpatrzenia wniosku skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Niniejsza sprawa mieści się w kategorii spraw wskazanych w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) i podległych kognicji sądów administracyjnych, albowiem zaskarżona uchwała jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w powołanym wyżej przepisie (porównaj: uchwała NSA podjęta w składzie 7 sędziów z dnia 21 lipca 2008 r. w sprawie I OSP 4/08 oraz wyrok NSA z dnia 14 września 2011 r. sygn. akt I OSK 866/11 i wyroki: WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Go 908/11; WSA w Olsztynie z dnia 4 października 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 649/11; WSA we Wrocławiu z dnia 7 kwietnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wr 9/10; WSA w Warszawie sygn. akt II SA/Wa 760/15). Powyższe powoduje, iż dla zachowania prawa do wniesienia skargi niezbędne jest wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa w terminie wskazanym w art. 52 § 4 p.p.s.a., co zostało w niniejszej spawie przez skarżącego uczynione. Istota zaskarżonej uchwały sprowadza się do uznania się przez Zarząd Dzielnicy [...] za organ niewłaściwy miejscowo do rozpatrzenia wniosku M. S. o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego z zasobu mieszkaniowego [...] W., z uwagi na treść § 22 ust. 1 uchwały z dnia 9 lipca 2009 r. W świetle powołanego przepisu, "wnioski osób występujących o zawarcie umowy najmu lokalu, zamianę lub uregulowanie tytułu prawnego do lokalu, z wyłączeniem spraw wymienionych w § 40 i § 40a, wraz z oświadczeniami dotyczącymi stanu majątkowego oraz dokumentacją potwierdzającą posiadane przez te osoby tytuły prawne do lokali, powinny być składane w urzędzie dzielnicy właściwym dla miejsca zamieszkania wnioskodawcy, w przypadku osób bezdomnych - w urzędzie dzielnicy, w której wnioskodawca posiadał ostatnie miejsce faktycznego zamieszkania, natomiast w przypadku osób bezdomnych, które nie wykazały swojego ostatniego miejsca zamieszkania w W. - w dowolnie wybranym urzędzie dzielnicy. Wnioski w sprawach, w których wymagane jest weryfikowanie kryterium dochodowego, składane są dodatkowo wraz z oświadczeniami i dokumentami wydanymi przez podmioty wskazane w § 1 pkt 25, potwierdzającymi wysokość dochodów uzyskiwanych przez wnioskodawcę i inne osoby zgłoszone we wniosku do wspólnego zamieszkiwania." Zatem dla ustalenia właściwości miejscowej zarządu danej dzielnicy [...] W. do rozpatrzenia spawy, należy wyjaśnić czy urząd danej dzielnicy jest właściwym dla miejsca zamieszkania wnioskodawcy. Natomiast gdy wnioskodawca jest osobą bezdomną i nie posiadającą ostatniego miejsca zamieszkania w W. właściwym będzie każdy urząd dzielnicy W. Norma § 22 ust. 1 uchwały z dnia 9 lipca 2009 r. odwołuje się do pojęcia zamieszkania. Zgodnie z art. 25 Kodeksy cywilnego pojęcie to definiuje się jako miejsce, w której osoba fizyczna przebywa z zamiarem stałego pobytu. Art. 28 stwierdza, iż można mieć tylko jedno miejsce zamieszkania. W wyroku NSA z dnia 16 września 2014 r. sygn. II OSK 2172/14 wskazano: "O miejscu zamieszkania decydują występujące łącznie dwie przesłanki faktyczne: przebywanie w znaczeniu fizycznym w określonej miejscowości (corpus, tj. czynnik zewnętrzny) i zamiar stałego pobytu (animus, tj. czynnik wewnętrzny). Jeśli jedna z tych przesłanek nie jest spełniona, powoduje to utratę miejsca zamieszkania. Zamiar stałego pobytu może przejawiać się poprzez zlokalizowanie w danej miejscowości tzw. stałego ogniska domowego (...). O miejscu zamieszkania nie przesądza wyłącznie samo zatrudnienie w danej miejscowości. Przy ustalaniu zamiaru stałego pobytu chodzi nie tylko o związki natury ekonomicznej, ale też emocjonalnej, czy rodzinnej. Faktyczne przebywanie w danej miejscowości nie może być rozumiane jedynie, jako pobyt wymuszony koniecznością wykonywania w niej swych obowiązków pracowniczych czy zarobkowych, ale musi mieć ono jednocześnie cechy założenia tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów. Przebywanie w miejscowości bowiem musi wiązać się ze skupieniem w niej życiowej aktywności, związanej nie tylko z pracą, ale również z rodziną". Organ wskazał, iż skarżący nie zamieszkuje na terenie dzielnicy [...] W., a ostatnim miejscem zamieszkania wnioskodawcy jest lokal mieszkalny w budynku przy ul. [...] w Dzielnicy [...] W. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie wynika dlaczego organ właśnie adres przy ul. [...] uznał za miarodajny do określenia właściwości miejscowej do złożenia przedmiotowego wniosku. Jak wynika z akt sprawy, we wniosku z dnia [...] września 2016 r. o zawarcie najmu lokalu skarżący jako miejsce zameldowania i zamieszkania wskazał lokalu mieszkalny przy ul. [...] w Dzielnicy [...]. Skarżący nie dysponował tytułem prawnym do przedmiotowego lokalu i z tego względu został objęty orzeczeniem eksmisyjnym. Skarżący zeznał do protokołu przesłuchania strony z dnia [...] listopada 2016 r., iż w dniu [...] października 2016 r. został przez komornika wyprowadzony z lokalu przy ul. [...]. Część swoich rzeczy pozostawił u sąsiada, część trzyma w samochodzie, resztę rzeczy oddał do pomieszczenia tymczasowego przy ul. [...]. Zainteresowany wskazał, iż obecnie przebywa u znajomego w W. przy ul. [...] (Dzielnica [...]), który wynajmuje mu (użycza) pokój. Pobyt w tym miejscu ma charakter czasowy. W ocenie Sądu, w analizowanym stanie faktycznym i prawnym sprawy należy skarżącego kwalifikować jako osobę bezdomną, spełniającą przesłanki wskazane w art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1769 ze zm.), do którego to przepisu odsyła uchwała z dnia 9 lipca 2009 r. W orzecznictwie (patrz postanowienie NSA z 18 listopada 2010 r. sygn. akt I OW 142/10 – publik. LEX nr 741738) przyjmuje się, iż użycie w przepisie art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego zwrotu "w szczególności" wskazuje na jedynie przykładowy charakter wyliczenia. Wszystkie pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu ustawy. NSA w postanowieniu z dnia 24 września 2014 r. sygn. akt I OW 112/14 (-publik. LEX nr 1529067) zwrócił uwagę, iż przepis art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej przewiduje dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie o pomocy społecznej przesłanki muszą występować kumulatywnie (łącznie) – tak NSA w postanowieniu z dnia 24 września 2014 r. sygn. akt I OW 112/14 (- publik. LEX nr 1529067). W realiach niniejszej sprawy dostrzec należy, iż skarżący został wyeksmitowany z lokalu mieszkalnego przy ul. [...], gdzie koncentrowało się jego dotychczasowe centrum życiowe i nie ma obecnie stałego miejsca zamieszkania (dobytek swój przechowuje w różnych miejscach i korzysta jedynie z możliwości czasowego noclegu w użyczonym pokoju w lokalu mieszkalnym na terenie Dzielnicy [...]). Trudno zatem uznać, że jego ośrodek osobistych i majątkowych interesów jest zlokalizowany przy ul. [...] w pomieszczeniu do krótkotrwałego przebywania, w którym jedynie nocuje. Wobec tego nie zajmuje on lokalu mieszkalnego, który zabezpieczałby jego potrzeby mieszkaniowe, a korzysta jedynie z miejsca noclegowego. Nie zamieszkuje zatem w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i nie jest zameldowany na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Oznacza to, iż na podstawie § 22 ust. 1 uchwały z dnia 9 lipca 2009 r., w niniejszej sprawie właściwość dzielnicy [...] W. należy rozpatrywać według kryterium: "w przypadku osób bezdomnych – w urzędzie dzielnicy, w której wnioskodawca posiadał ostatnie miejsce faktycznego zamieszkiwania". Ostatnim faktycznym miejscem zamieszkiwania skarżącego był lokal przy ul. [...] na terenie Dzielnicy [...], w którym skarżący zamieszkiwał, był zameldowany i z którego został eksmitowany. Sąd podziela pogląd wrażony w wyroku WSA w Warszawie z dnia 25 września 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 638/15 (publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl), iż w tego typu sprawach chodzi o podstawowe prawo obywatela do posiadania przysłowiowego dachu nad głową. Trudne warunki życiowe powinny determinować działanie organu do jak najszybszego załatwienia sprawy. Reasumując, zaskarżona uchwała Zarządu Dzielnicy [...] W. został wydana z naruszeniem § 22 ust. 1 uchwały z dnia 9 lipca 2009 r. i z tego powodu się nie się odstać w obrocie prawnym. Stosownie do treści art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba, że uchybiono obowiązkom przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Od daty podjęcia zaskarżonej uchwały do chwili wydania niniejszego wyroku minął rok, zachodzi zatem przesłanka wyłączenia stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały, o której mowa w ww. przepisie. Powyższe ustalenia nakazują stwierdzić, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Organ ponownie rozpatrując niniejszą sprawę uzna, iż wniosek skarżącego o najem lokalu mieszkalnego z dnia 9 września 2016 r. został złożony do organu właściwego miejscowo do jego rozpoznania. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.