II SA/Wa 827/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska (spr.), Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska, Adam Lipiński, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi M. Z. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. Komendant Główny Policji postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. wydanym na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23),dalej k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia [...] M. Z. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania, stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu Komendant Główny Policji podniósł, że wnioskiem z dnia [...] listopada 2015 r. Komendant Miejski Policji w [...] wystąpił o zwolnienie M. Z. ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r., poz. 355 ze zm.), dalej ustawa, z uwagi na przedstawienie funkcjonariuszowi zarzutu popełnienia przestępstwa określonego w art. 228 § 4 Kodeksu karnego oraz zastosowania wobec wskazanego przez Sąd Rejonowy dla [...] Wydział [...] Karny środka zapobiegawczego w postaci tymczasowego aresztowania. W dniu [...] grudnia 2015 r. Komendant Wojewódzki w [...] wszczął przedmiotowe postępowanie. Policjant wnioskiem z dnia [...] lutego 2016 r. wystąpił o zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania karnego prowadzonego przez Prokuraturę Okręgową w [...]. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. Komendant Wojewódzki w [...] odmówił zawieszenia postępowania w przedmiocie zwolnienia ze służby. W zażaleniu z dnia 23 lutego 2016 r. na powyższe postanowienie pełnomocnik M. Z. wskazał, że postępowanie karne nie zostało prawomocnie zakończone, a materiały tego postępowania nie zostały udostępnione organowi I instancji, tym samym zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania w przedmiocie zwolnienia M. Z. ze służby w trybie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Komendant Wojewódzki Policji w [...] stwierdził, że stosownie do art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Przytoczona treść przepisu została wprowadzona art. 1 pkt 17 lit. b ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 16, poz. 18). W orzecznictwie przyjmuje się, że powyższą treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, iż zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Skoro bowiem posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot. Za koniecznością przyjęcia takiej interpretacji art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa. Istotą nowelizacji tej normy prawnej było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania. Uzasadnienia takiego rozwiązania należy upatrywać także w zasadzie szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 k.p.a. Zaznaczenia także wymaga, że strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania, nie pozostaje pozbawiona możliwości jego kontroli, bowiem zgodnie z treścią art. 142 k.p.a. wskazane rozstrzygnięcie można kwestionować w odwołaniu od decyzji ewentualnie w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Konkludując organ stwierdził, że zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego, w świetle aktualnie obowiązującego brzmienia art. 101 § 3 k.p.a. jest niedopuszczalne. Dalej Komendant Wojewódzki Policji w [...] wskazał, że zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Niedopuszczalność odwołania (zażalenia) może wynikać z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Niedopuszczalność odwołania (zażalenia) z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia decyzji (postanowienia) w toku instancji. Okoliczność ta zachodzi w niniejszej sprawie, bowiem na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego zażalenie nie przysługuje, zatem zasadne było stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia na podstawie 134 k.p.a. W skardze na powyższą decyzję skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. Z. zarzucił Komendantowi Głównemu Policji naruszenie przepisów postępowania – art. 101 § 3 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a., polegające na stwierdzeniu w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania, pomimo iż na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania przysługuje zażalenie. Wskazując na powyższe uchybienia wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez zawieszenie postępowania, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji. W uzasadnieniu skargi wskazał, że art. 101 § 3 k.p.a. stanowi, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy zażalenie. Nie bez powodu ustawodawca użył zwrot "w sprawie" zawieszenia postępowania. Zwrot ten jednoznacznie decyduje o tym, że stronie postępowania administracyjnego przysługuje zażalenie zarówno na postanowienie o zawieszeniu postępowania jak i na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Nie ulega bowiem wątpliwości, że sformułowanie "sprawa zawieszenia postępowania" obejmuje swoim zakresem pojęciowym zarówno zawieszenie, jak i odmowę zawieszenia postępowania. Gdyby było inaczej to z całą pewnością ustawodawca posłużyłby sią konstrukcją: na postanowienie o zawieszeniu postępowania albo o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Na potwierdzenie przedstawionej tezy skarżący powołał orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o Sygn. akt II SA/Wa 453/11 i IV SA/Wa 199/12, VII SA/Wa 1987/12 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Sygn. akt SA/Łd 626/11 oraz stanowisko doktryny (A. Wiktorowska (red), M. Wierzbowski Kodeks postępowania administracyjnego, B. Adamiak Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Warszawa 2013 r. i R. Hauser Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2015). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:, Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ocenie Sądu, skarga analizowana pod tym kontem nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., poz. 18): "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Przed nowelizacją przepis powyższy brzmiał następująco: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Wprowadzone w treści art. 101 § 3 k.p.a. z dniem 11 kwietnia 2011 r. zmiany wywołały zarówno w orzecznictwie, jak i w literaturze rozbieżności interpretacyjne dotyczące kwestii dopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Przesądzenie tego z kolei zagadnienia jest istotne z uwagi na treść art. 141 § 1 k.p.a., w myśl którego na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Wskazana wyżej nowelizacja miała na celu ograniczenie dopuszczalności wnoszenia zażaleń na rozstrzygnięcia nietamujące biegu postępowań administracyjnych. Aktualnie obowiązującą treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Stwierdzić trzeba, że za koniecznością takiej interpretacji art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać przede wszystkim należy w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie. Co do zasady postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Zauważyć przy tym należy, iż taki był też cel nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a., którą m.in. wprowadzono do porządku prawnego nowy rodzaj środka zaskarżenia, tj. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Z przedstawionych wyżej przyczyn uzasadnione pozostaje wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Trudno, bowiem przyjmować, aby racjonalny ustawodawca z jednej strony wprowadzał mechanizmy udrażniające przebieg postępowania, a z drugiej strony utrzymywał te, które mogą służyć jego przedłużaniu. Podkreślić przy tym należy, że strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli. Zgodnie, bowiem z art. 142 k.p.a. strona wskazane wyżej rozstrzygnięcie może kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Na takie też przyczyny uzasadniające wykluczenie zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania wskazywano w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Sejm RP VI kadencji, nr druku: 2987). Ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Z uwagi na powyższe stwierdzić należy, że na postanowienie organu administracji o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego nie przysługuje zażalenie. Stanowisko to znalazło akceptację w wielu orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego i tak w wyrokach: Sygn. akt I OSK 2771/14 z dnia 7.04. 2016, I OSK 1225/14 z dnia 23.02.2016 r., II OSK 2408/14 z dnia 7.06.2016 r., II OSK 1125/14 z dnia 13.01.2016 r., II OSK 1106/14 z dnia 12.01.2016 r. dostępne Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 132 – P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.