II SA/Wa 876/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Sędzia WSA Adam Lipiński Sędzia WSA Sławomir Antoniuk Protokolant Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2010 r. sprawy ze skargi J. O. - przedstawicielki ustawowej małoletnich E. i D.O. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku J. O. – przedstawicielki małoletnich: E. O. i D. O. - z dnia 28 października 2009 r., powołując się na art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), odmówił przyznania świadczenia w drodze wyjątku po zmarłym J. O. W uzasadnieniu organ podał, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Prezes ZUS wyjaśnił, że powyższe warunki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie choćby jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Nadto, wyjaśnił, że świadczenie w drodze wyjątku jest pochodną świadczenia przysługującego osobie zmarłej, a w związku z tym w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega spełnienie wymienionych przesłanek przez osobę zmarłą. Organ wskazał, że ze zgromadzonej w aktach dokumentacji wynika, że udokumentowany okres składkowy i nieskładkowy zmarłego wyniósł 15 lat, 3 miesiące i 24 dni, przy czym w okresach od 31 stycznia 1995 r. do 31 sierpnia 1998 r. i od 16 października 1999 r. do 24 września 2006 r. nie został udowodniony jakikolwiek okres zatrudnienia poparty opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Następnie Prezes ZUS zwrócił uwagę, że w opisanych przerwach nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód do kontynuowania ubezpieczenia i nabycia uprawnień do świadczenia na zasadach ogólnych, ponieważ w tychże przerwach w ubezpieczeniu nie została u ojca dzieci orzeczona całkowita niezdolność do pracy. W tym zakresie organ podkreślił, że lekarz orzecznik ZUS orzeczeniem z dnia 9 kwietnia 2008 r. stwierdził, że ojciec dzieci był częściowo niezdolny do pracy po 2 lutym 2000 r., a całkowicie niezdolny do pracy dopiero od 5 września 2007 r. W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes ZUS decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm.), utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] lutego 2010 r. Analizując przebieg ubezpieczenia skarżącego Prezes ZUS podał, że wedle dokumentacji rentowej na przestrzeni 46 lat życia, liczonych do dnia ustalenia całkowitej niezdolności do pracy, ojciec dzieci posiadał udowodniony okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 15 lat, 3 miesiące i 24 dni. W rezultacie okres ten jest nieadekwatny do wyliczonego w ten sposób wieku zmarłego. Następnie Prezes ZUS zwrócił uwagę, że wprawdzie świadczenie w drodze wyjątku nie jest wprost uzależnione od stażu pracy, niemniej jednak nie może ono pozostawać bez wpływu na ocenę wystąpienia warunków przewidzianych w tym przepisie. Tym samym, jak stwierdził dalej organ, powołując się na wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 764/05, dotychczasowy okres ubezpieczenia powinien być adekwatny do wieku ojca dzieci, a tylko wskazanie, że niespełnienie warunków do ubezpieczenia spowodowały okoliczności niemożliwe do przezwyciężenia, może skutkować przyznaniem świadczenia w drodze wyjątku. Zdaniem organu, w ustalonych w sprawie przerwach w ubezpieczeniu zmarłego, nie wystąpiły tego rodzaju okoliczności, a całkowita niezdolność do pracy powstała już po tych okresach. Odnosząc się z kolei do zarzutów podniesionych przez J. O. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ uznał, że podnoszona przez skarżącą okoliczność wysokiego bezrobocia w miejscu zamieszkania zmarłego ojca dzieci oraz jego rejestracji w urzędzie pracy bez prawa do zasiłku, nie jest okolicznością szczególną w rozumieniu przepisu art. 83 powołanej na wstępie ustawy. Prezes ZUS wyjaśnił również, że trudne warunki materialne i brak wystarczających środków utrzymania, a takie argumenty zostały powołane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie mogą stanowić wyłącznej podstawy do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, które to świadczenie, jak zaznaczył, nie ma charakteru świadczenia socjalnego. Decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2010 r. stała się przedmiotem skargi J. O. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W jej uzasadnieniu skarżąca podała, że, zaskarżona decyzja Prezesa ZUS jest krzywdząca, ponieważ nie uwzględnia obecnych i przyszłych potrzeb jej małoletnich dzieci związanych choćby z koniecznością ich dalszego kształcenia. Podkreśliła, że jej mąż zachorował na chorobę [...] w trakcie wykonywania pracy, tzn. w okresie, gdy podjął zatrudnienie po przerwie w ubezpieczeniu. Wyjaśniła, że gdyby tak poważna choroba, a w jej następstwie śmierć, nie dotknęła męża, a mąż spełniałby wszystkie warunki do uzyskania renty, to sytuacja materialna rodziny nie uległaby pogorszeniu, a w konsekwencji nie musiałaby występować o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku na rzecz dzieci. W odpowiedzi na skargę, Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Na rozprawie w dniu 18 października 2010 r. J. O. oświadczyła, że mąż poszukiwał pracy korzystając z wszelkich możliwości, także i poprzez Urząd Pracy, a miejscowość [...], w której zamieszkiwał, znajduje się w gminie wiejskiej [...]. Podała również, że mąż w latach 1998-1999 pracował przy pracach interwencyjnych (oczyszczanie rowów melioracyjnych), które organizowała gmina [...], a o podjęcie tej pracy stara się wiele osób. Podkreśliła, że mąż w 2006 r. zabiegał o szkolenie organizowane przez Powiatowy Urząd Pracy w [...], a po odbyciu tego szkolenia uzyskał pracę w Powiatowym Zarządzie Dróg. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd, stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analizując niniejszą sprawę pod tym kątem Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zwanej dalej ustawą emerytalną. Zgodnie z tym przepisem, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że zawarte w nim przesłanki muszą być spełnione łącznie. Dokonując wykładni powołanego przepisu należy zatem - z jednej strony - zwrócić uwagę na użyte w nim sformułowanie "może", co wskazuje na przyjęcie przez ustawodawcę konstrukcji uznania administracyjnego, a - z drugiej strony - należy wziąć pod uwagę zamieszczone w nim pojęcie niedookreślone w postaci "szczególnych okoliczności", co z kolei nakłada na organ obowiązek każdorazowego ustalania jego treści w ramach okoliczności faktycznych danej sprawy. Trzeba bowiem podkreślić, że uznanie administracyjne występuje w przypadkach, w których w przepisach prawnych stanowi się, że organ administracyjny "może" podjąć w sprawie rozstrzygnięcie, a nie ma w nich nakazu lub zakazu ustalenia określonej treści rozstrzygnięcia. Natomiast, wbrew dawniejszym poglądom doktryny uznanie administracyjne nie jest wprowadzane w przypadku występowania w przepisie ogólnych stwierdzeń (pojęć niedookreślonych, klauzul generalnych), bo trzeba ich znaczenie ustalić w toku wykładni w odniesieniu do konkretnej indywidualnej sprawy (por. M. Mincer, "Uznanie administracyjne", Toruń 1983, s. 55 i nast., cyt. za B. Adamiak, J. Borkowski, "KPA. Komentarz", 8. wyd. Warszawa 2006, str. 471). Oznacza to, że na gruncie omawianego przepisu mamy do czynienia, obok uznania administracyjnego, z pojęciem niedookreślonym. Zarówno w doktrynie prawa administracyjnego, jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że z pojęciami niedookreślonymi wiąże się konieczność precyzyjnego ich wyjaśnienia, zaś sferę pojęć nieostrych należy odróżnić od sfery uznania administracyjnego. Zwrócić też trzeba uwagę na ugruntowany pogląd, iż użycie przez prawodawcę określeń prawnie niezdefiniowanych zobowiązuje organ sprawujący kontrolę legalności decyzji wydanych na podstawie przepisów zawierających takie określenia do rozważenia, czy dokonana przez organ administracji ocena okoliczności sprawy nie nosi cech dowolności lub nie przekracza granic swobody interpretacji tych określeń na tle konkretnego stanu faktycznego, Zaznaczyć należy także, że sądy administracyjne uprawnione są do kontroli decyzji administracyjnych i to również tych wydawanych na podstawie przepisów zawierających wyrażenia nieostre, przy czym sądy badają i oceniają, czy organ prawidłowo zinterpretował pojęcie nieostre na tle stanu faktycznego konkretnej sprawy (por. L. Morawski "Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz", Toruń 2002, str. 383). Dlatego zawsze tam gdzie podstawę do wydania decyzji stanowi przepis zawierający pojęcie nieostre organ stosując taki przepis winien w sposób wszechstronny ocenić stan faktyczny sprawy i dopiero w jego świetle zinterpretować pojęcie nieostre. Jak wynika natomiast z akt administracyjnych sprawy, organ obowiązku tego nie dopełnił, a interpretacji występującego w przepisie pojęcia nieostrego dokonał w sposób oczywiście sprzeczny z ustalonym stanem faktycznym. Oceniając w ten sposób działanie organu, należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że szczególne okoliczności wymienione w art. 83 ust. 1 ustawy to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 733/08, Lex nr 516015). W niniejszej sprawie szczególne okoliczności, które wystąpiły po stronie skarżącego zostały przez organ pominięte. Co prawda z akt sprawy wynika, że skarżący w okresie od 31 stycznia 1995 r. do 31 sierpnia 1998 r. i od 16 października 1999 r. do 24 września 2006 r. nie podejmował zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym, a w okresie tym nie była wobec niego orzeczona całkowita niezdolność do pracy, ale z drugiej strony z akt tych wynika też, że skarżący chciał wypracować staż ubezpieczeniowy i podjął w 2007 r. zatrudnienie, które przerwała śmiertelna choroba. Z akt administracyjnych wynika również, że mimo, że skarżący legitymuje się okresem ubezpieczenia wynoszącym 15 lat, 3 miesiące i 24 dni, to w okresie przerwy w ubezpieczeniu, będąc osobą bezrobotną, przystąpił do szkolenia w ramach przygotowania zawodowego i pobierał z tego tytułu stypendium, wskutek czego podjął zatrudnienie, które zostało następnie przerwane poważną chorobą. Okoliczności tej Prezes ZUS w ogóle nie wziął pod uwagę choć informacje w tym zakresie znajdowały się w aktach administracyjnych (v. zaświadczenia z Powiatowego Urzędu Pracy w [...] z dnia 17 listopada 2009 r., raport ustalenia uprawnień do świadczenia z dnia 29 kwietnia 2008 r. oraz formularz Rp-4 Oddział ZUS w [...] znak sprawy: [...] – w aktach administracyjnych). Nadto, okoliczności te potwierdziła żona zmarłego składając stosowne oświadczenia na rozprawie. Jakkolwiek, jak słusznie podniósł Prezes ZUS w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, trudna sytuacja na rynku pracy w miejscu zamieszkania ubezpieczonego nie stanowi samodzielnej przesłanki do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, to jednak organ powinien był rozważyć, że skarżący czynił starania o uzyskanie zatrudnienia i ostatecznie podjął to zatrudnienie. Organ pominął przy tym okoliczność, że ojciec dzieci, zamieszkały w miejscowości [...], gmina wiejska [...], położonej w powiecie [...] czynił starania i ostatecznie podjął zatrudnienie na terenie tegoż powiatu. Co więcej, organ pominął istotną dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczność, że ojciec dzieci podjął zatrudnienie na obszarze powiatu, który co najmniej od 31 grudnia 1999 r. aż do 31 grudnia 2005 r. był zaliczony do powiatów zagrożonych szczególnie wysokim bezrobociem strukturalnym – v. załącznik do rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 1999 r. w sprawie określenia powiatów (gmin) zagrożonych szczególnie wysokim bezrobociem strukturalnym (Dz. U. Nr 110, poz. 1264 ze zm.) - a na jego obszarze w latach 2004 - 2009 przeciętna stopa bezrobocia wynosiła odpowiednio: 30, 6 (2004 r.), 29,2 (2005 r.), 26,5 (2006 r.), 21,2 (2007 r.), 18, 1 (2008 r.) i 21,1 (2009 r.) – v. kolejne obwieszczenia Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego ogłoszone na podstawie art. 82 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.). Jak wynika z powołanych regulacji okoliczność ta winna być znana organowi z urzędu (art. 77 § 4 k.p.a.) i wzięta pod uwagę w toku rozstrzygania wraz z innymi dowodami. Jednocześnie, wbrew twierdzeniom organu, nie można art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej interpretować w ten sposób, że jedynie stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Wprawdzie, w rozpatrywanej sprawie, powstanie całkowitej niezdolności do pracy ojca dzieci nie pokryło się z okresem pozostawania poza ubezpieczeniem, lecz choroba, która legła u podstaw orzeczenia tej niezdolności pozbawiła go możliwości kontynuowania podjętego zatrudnienia i wypracowania odpowiedniego stażu ubezpieczeniowego, a w konsekwencji, w zestawieniu z sytuacją na rynku pracy w powiecie, który zamieszkiwał, stanowiła szczególną okoliczność, o której mowa w przepisie art. 83 ustawy emerytalnej. Nadto, jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 października 2008 r., sygn. akt I OSK 307/08 (Lex nr 500959), dla oceny zaistnienia przesłanki szczególnych okoliczności, o jakich mowa w przepisie art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej istotny jest cały okres poprzedzający moment wystąpienia z żądaniem przyznania świadczenia w drodze wyjątku, a nie tylko okoliczności istniejące w chwili złożenia wniosku. W tym zakresie organ, prowadząc postępowanie, nieprawidłowo ocenił okres poprzedzający moment wystąpienia z żądaniem przyznania świadczenia w drodze wyjątku, tzn. pominął trudną sytuację na rynku pracy w miejscu zamieszkania zmarłego oraz fakt, że mimo opisanych przeszkód podjął on zatrudnienie i kontynuował je aż do czasu utraty zdrowia. W dalszej konsekwencji organ odstąpił od oceny tych okoliczności jako okoliczności szczególnych w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, co stanowi naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. W myśl bowiem przepisu art. 124 ustawy emerytalnej, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej określone stosuje się przepisy k.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ, stosownie do treści art. 153 P.p.s.a., ma obowiązek zastosować ocenę prawną wyrażoną przez Sąd w niniejszym wyroku, a będąc związany tą oceną winien rozważyć, w granicach uznania administracyjnego, kwestię przyznania przedmiotowego świadczenia. Rozstrzygając natomiast sprawę w ramach uznania administracyjnego organ będzie ograniczony zasadą uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.) i będzie w tym zakresie zobowiązany wyważyć te dwa interesy, przy czym jeżeli interes społeczny nie będzie stał temu na przeszkodzie i będzie leżało to w możliwości organu administracji będzie miał obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2002 r., sygn. akt V SA 2036/01, LEX 82004; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2001 r., sygn. akt V SA 3718/00, ONSA 2002/3/124; wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2000 r., sygn. akt V SA 2880/99, LEX 79239 oraz wydany w sprawie renty specjalnej wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1800/06, LEX 320931). Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca naruszyły zarówno prawo materialne, jak i przepisy postępowania administracyjnego, a naruszenia te miały wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i lit. "c" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku uzasadnione jest treścią art. 152 powołanej ustawy.