II SA/Wa 915/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant referent stażysta Monika Duma-Szymczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi J. J. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oddala skargę Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] marca 2018 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.); zwanej dalej K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta [...] Policji z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] dotyczący określenia prawa J. J. do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że rozkazem personalnym Komendanta [...] Policji z dnia [...] maja 1997 r. nr [...] J. J. został przyjęty do służby w Policji z dniem [...] maja 1997 r. i mianowany na stanowisko aplikanta [...] [...] Kompanii [...] Oddziału [...] Komendy [...] Policji. Jednocześnie w decyzji tej zaliczono funkcjonariuszowi wysługę lat w Policji na dzień 31 maja 1997 r. w wymiarze 12 dni. Następnie rozkazem personalnym Komendanta [...] Policji z dnia [...] sierpnia 1997 r. nr [...] J. J. zaliczono na dzień 31 maja 1997 r. do wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego oraz prawo do nagrody jubileuszowej, okres pracy cywilnej w zakładach pracy - 14 lat, 4 miesiące i 18 dni oraz służby w Policji - 12 dni; łącznie - 14 lat i 5 miesięcy. Jednocześnie stwierdzono, że z dniem [...] maja 1997 r. traci moc obowiązującą punkt rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji z dnia [...] maja 1997 r. dotyczący zaliczenia mu wysługi lat. Po dokonaniu analizy akt osobowych funkcjonariusza (w okresie jego służby w Biurze [...]) stwierdzono, że wysługa lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego, została ustalona nieprawidłowo, bowiem do wymiaru pracy cywilnej wliczono mu również okres, w którym był on objęty ubezpieczeniem społecznym z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej, tj. 8 lat i 8 miesięcy. W związku z powyższym Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] stwierdził, że J. J. na dzień 1 grudnia 2007 r. przysługuje prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w wysokości 16%. Rozstrzygnięcie to stało się ostateczne, bowiem policjant nie złożył odwołania. Wnioskiem z dnia [...] września 2011 r. J. J. zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o stwierdzenie, w trybie art. 156 § 1 pkt 2 i 3 K.p.a., nieważności rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...], jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa oraz dotyczącego sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Jednocześnie wniósł o wstrzymanie wykonania powyższej decyzji na podstawie art. 159 § 1 K.p.a. Pismem z dnia [...] września 2011 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, na podstawie art. 65 § 1 K.p.a., przekazał wniosek policjanta zgodnie z właściwością Komendantowi Głównemu Policji. W związku z powyższym Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] października 2011 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2007 r. Po rozpatrzeniu wniosku policjanta o ponowne rozpatrzenie sprawy, Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy własny rozkaz personalny z dnia [...] października 2011 r. o odmowie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2007 r. W wyniku wniesionej przez funkcjonariusza skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 702/12 uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] oraz decyzję ją poprzedzającą, stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że Komendant [...] Policji rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 1997 r. nr [...] zaliczył policjantowi na dzień 31 maja 1997 r. do wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego okres pracy w wymiarze 14 lat, 4 miesięcy i 18 dni oraz 12 dni z tytułu służby w Policji. Rozkaz ten stał się ostateczny. Jego wyeliminowanie z obrotu prawnego mogło nastąpić wyłącznie w trybie nadzwyczajnym. Rozkaz ten został zmieniony w trybie zwykłym rozkazem personalnym, którego unieważnienia domaga się J. J. W tej sytuacji, należy stwierdzić, że rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...], ustalający funkcjonariuszowi na nowo wysługę lat został wydany w sprawie rozstrzygniętej już ostatecznym rozkazem personalnym Komendanta [...] Policji z dnia [...] sierpnia 1997 r., co w świetle art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., stanowi podstawę do stwierdzenia jego nieważności. Od powyższego wyroku Komendant Główny Policji wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 702/12 ją oddalił. W związku z powyższym Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] stwierdził nieważność rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w sprawie ustalenia stronie na dzień 1 grudnia 2007 r. prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w wysokości 16%. Ponadto Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] wstrzymał z urzędu wykonanie decyzji - rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji z dnia [...] sierpnia 1997 r. nr [...] w przedmiocie zaliczenia J. J. wysługi lat, które zostało utrzymane w mocy postanowieniem Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2014 r. nr [...]. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] stwierdził nieważność rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji z dnia [...] sierpnia 1997 r. nr [...], które następnie decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1679/14 uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...]. Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez Komendanta Głównego Policji Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 maja 2017 r. uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i oddalił skargę. Wobec powyższego, Komendant [...] Policji w dniu [...] grudnia 2017 r. wydał rozkaz personalny nr [...], mocą którego określił J. J. na dzień 30 listopada 2017 r. prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w wysokości 26%. W uzasadnieniu opisał dotychczasowy przebieg sprawy oraz stwierdził, że na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach osobowych J. J. ustalono, że do wysługi lat uwzględnianej przy wzroście uposażenia zasadniczego na dzień przyjęcia do służby, tj. [...] maja 1997 r. należało zaliczyć mu następujące okresy składowe: w Policji - 1 dzień; w zakładach pracy - 5 lat, 8 miesięcy, 18 dni. Łącznie 5 lat, 8 miesięcy, 19 dni. Natomiast na dzień wpływu do organu całości materiałów postępowania, tj. [...] listopada 2017 r. należało zaliczyć policjantowi następujące okresy składowe: w Policji - 20 lat, 6 miesięcy, 12 dni; w zakładach pracy - 5 lat, 8 miesięcy, 18 dni. Łącznie 26 lat, 3 miesiące. W związku z tym na dzień [...] listopada 2017 r. funkcjonariuszowi przysługuje wzrost uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w wysokości 26%. Od wskazanego powyżej rozkazu personalnego w dniu [...] stycznia 2018 r. J. J. wniósł odwołanie wnosząc o jego uchylenie, względnie stwierdzenie nieważności, a także o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów ewentualnego zastępstwa procesowego. Po rozpatrzeniu odwołania Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] marca 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdził, że mając na uwadze, iż akta osobowe J. J. zawierają świadectwo pracy z dnia [...] marca 1996 r. z [...] o zatrudnieniu go w okresie od dnia 22 września 1977 r. do dnia 9 czerwca 1983 r. w pełnym wymiarze czasu pracy, a także fakt, że funkcjonariusz został przyjęty do służby w dniu [...] maja 1997 r., Komendant [...] Policji słusznie wskazał w uzasadnieniu rozkazu personalnego, że na dzień [...] listopada 2017 r. jego łączna wysługa wyniosła 26 lat i 3 miesiące, a zatem prawidłowo określono policjantowi procentowy wzrost wysługi w wymiarze 26%. Zaznaczył, że akta zawierają też zaświadczenie z dnia [...] sierpnia 1997 r. z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w [...], iż J. J. podlegał ubezpieczeniu społecznemu z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej w okresie od dnia 1 kwietnia 1988 r. do dnia 30 listopada 1996 r. Ustosunkowując się więc do możliwości przyznania mu prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres podlegania ubezpieczeniu społecznemu z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej wskazał, że rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego nie przewiduje powyższego. Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego zalicza się poza okresami wskazanymi w tym przepisie również inne okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają one wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego. Prowadzenie działalności gospodarczej nie jest okresem podlegającym takiemu zaliczeniu, gdyż nie ma odrębnych przepisów, które by zaliczenie to dopuszczały. Podkreślił, że nie ma przy tym znaczenia, że w okresie prowadzenia działalności J. J. podlegał ubezpieczeniu społecznemu, bowiem przywołany przepis nie uzależnia możliwości uwzględnienia danego okresu od kwestii podlegania ubezpieczeniu. Strona nie może przy tym skutecznie powoływać się na treść § 4 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. (zgodnie z którym do wysługi lat nie zalicza się okresów służby i pracy, za które nie przysługiwało uposażenie zasadnicze, wynagrodzenie lub zasiłek na podstawie przepisów o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa), bowiem przepis ten stanowi dopełnienie normy prawnej zawartej w § 4 ust. 1 i dotyczy kwestii zaliczenia okresów służby i pracy, a nie wszelkich innych okresów pod warunkiem podlegania ubezpieczeniu społecznemu. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przez Komendanta [...] Policji niektórych zasad ogólnych postępowania administracyjnego wskazał, że nie zasługują one na uwzględnienie. Z kolei wniosek policjanta o zwrot na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów ewentualnego zastępstwa procesowego jest niedopuszczalny, bowiem K.p.a. nie przewiduje możliwości zasądzenia kosztów postępowania stronie od organu (przewiduje natomiast możliwość obciążenia nimi strony oraz zwolnienie jej z kosztów), w szczególności nie przewiduje możliwości zasądzenia zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W odniesieniu zaś do wniosku strony o wstrzymanie natychmiastowej wykonalności decyzji organu pierwszej instancji wyjaśnił, że zaskarżonemu rozkazowi personalnemu nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności, a zatem jest on bezprzedmiotowy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. J. wniósł o uchylenie rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2018 r., względnie stwierdzenie jego nieważności, a także o zwrot kosztów postępowania. Skarżący wskazał na błędne stanowisko organu, jakoby objęcie ubezpieczeniem społecznym z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej w wymiarze 6 lat i 8 miesięcy nie powinno być wliczane w okres jego zatrudnienia uprawniającego do ustalenia wysokości wzrostu uposażenia zasadniczego, pomimo, że brzmienie przepisu § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. warunkuje otrzymanie dodatku od okresów służby i pracy, za które nie przysługiwało uposażenie zasadnicze, wynagrodzenie lub zasiłek na podstawie przepisów pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa, zaś prowadzenie działalności gospodarczej i wynikający z tego obowiązek opłacania składek na ubezpieczenie (w tym chorobowe) spowodował, że spełnił on wymagania ustawy w zakresie wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego, gdyż w przypadku jego choroby przysługiwałby mu zasiłek. Ponadto zaskarżonemu rozkazowi personalnemu zarzucił rażące naruszenie: 1. art. 101 ust. 1, art. 106 ust. 1 i 2 ustawy o Policji oraz § 3 ust. 1 w związku z § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., poprzez uznanie, że zaistniały przesłanki upoważniające Komendanta [...] Policji do wydania rozkazu personalnego określającego na dzień [...] listopada 2017 r. w sprawie wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w wysokości 26% podczas, gdy poprzez podleganie obowiązkowemu ubezpieczeniu chorobowemu w czasie prowadzenia działalności gospodarczej spełnił warunki ustawowe do uznania okresu prowadzenia tej działalności gospodarczej za równoważny okresowi zatrudnienia, który powinien być uwzględniony do wysługi lat przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego, 2. art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a. w związku z art. 80 K.p.a., poprzez ich niezastosowanie, niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony, niezweryfikowanie okoliczności, czy w okresie prowadzenia działalności gospodarczej był on objęty obowiązkowemu ubezpieczeniu chorobowemu, które uprawniało go do zasiłku chorobowego/macierzyńskiego w razie zaistnienia zdarzenia i równoważyło w ten sposób zatrudnienie, które powinno zostać zaliczone przy ustalaniu wysługi lat w zakresie wzrostu uposażenia zasadniczego, 3. art. 6, art. 8 i art. 9 K.p.a., przez ich niezastosowanie i wydanie rozkazu przez Komendanta [...] Policji z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] z pogwałceniem obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej zwłaszcza, że postępowanie w sprawie niniejszej zostało oparte o niezweryfikowany stan faktyczny i bez należytej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Skarżący podał, że skoro w okresie prowadzenia działalności gospodarczej był objęty ubezpieczeniem obowiązkowym, odprowadzał z tego tytułu składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne, to uzasadnionym jest twierdzenie, że okres zatrudnienia i prowadzenia działalności gospodarczej jest równoważny i powinien być uznany przez Komendanta Głównego Policji za okres, za który przysługuje mu wzrost uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi liczonego jak okres zatrudnienia. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018, poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rozpatrywana pod tym względem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, iż w świetle art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. z 2018 r., poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., cena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku, i co istotne mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie – patrz wyrok NSA z dnia 12 lutego 2019 r. sygn. akt I FSK 215/17 (publik. LEX nr 262728). Jak wynika z akt sprawy, Komendant Główny Policji ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdził nieważność własnego rozkazu personalnego z dnia [...] listopada 2007 r. ustalającego skarżącemu na dzień 1 grudnia 2007 r. prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego w tytułu wysługi lat w wysokości 16% (uwzględniającego okres prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej zaliczonej do łącznego okresu pracy cywilnej w zakładach pracy). Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2138/15 stwierdził zgodność z prawem decyzji nadzorczej Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2014 r. eliminującej z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc rozkaz personalny z dnia [...] sierpnia 1997 r. nr [...] zaliczającemu J. J. na dzień 31 maja 1997 r. do wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego oraz prawo do nagrody jubileuszowej, okres pracy cywilnej w zakładach pracy - 14 lat, 4 miesiące i 18 dni oraz służby w Policji -12 dni; łącznie -14 lat i 5 miesięcy. Powyższe obligowało organ Policji do ponownego ustalenia skarżącemu na dzień orzekania terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość. Stosownie do treści art. 99 ust. ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. ustawa o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067, z późn. zm.), prawo do uposażenia powstaje z dniem mianowania policjanta na stanowisko służbowe, zaś w myśl art. 100, uposażenie policjanta składa się z uposażenia zasadniczego i z dodatków do uposażenia. Natomiast według brzmienia art. 106 ust. 1 ustawy, wysokość uposażenia zasadniczego policjanta jest uzależniona od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej wysługi lat. Ponadto na podstawie art. 105 ust. 2 ustawy, uposażenie i dodatki do uposażenia o charakterze stałym są płatne miesięcznie z góry w pierwszym dniu roboczym każdego miesiąca, z zastrzeżeniem ust. 3 i 5 tego przepisu, a zgodnie z treścią art. 106 ust. 1 ustawy, zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę, a jeżeli prawo do uposażenia powstało lub zmiana uposażenia nastąpiła w ciągu miesiąca, uposażenie na czas do końca miesiąca oblicza się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia za każdy dzień, gdy przepisy szczególne nie stanowią inaczej (ust. 2). Natomiast zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. z w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), uposażenie zasadnicze policjanta wzrasta z tytułu wysługi lat o 2% po 2 latach służby i o 1% za każdy następny rok służby, aż do wysokości 20% po 20 latach służby, oraz o kolejne 2% za każde następne dwa lata służby do wysokości 32% po 32 latach służby – łącznie do wysokości 35% po 35 latach służby, a na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia, do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego zalicza się: 1) okresy służby w Policji, 2) okresy służby w Urzędzie Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Biurze Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służbie Więziennej, 3) okresy traktowane jako równorzędne ze służbą, o której mowa w pkt 1 i 2, wymienione w art. 13 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 53, poz. 214, z 1995 r. Nr 4, poz. 17, z 1997 r. Nr 28, poz. 153, z 1998 r. Nr 162, poz. 1118, z 1999 r. Nr 106, poz. 1215, z 2000 r. Nr 122, poz. 1313 oraz z 2001 r. Nr 27, poz. 298 i Nr 81, poz. 877), 4) zakończone okresy zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy; wymiar czasu pracy podlega sumowaniu w przypadku równoczesnego wykonywania zatrudnienia u różnych pracodawców w wymiarze nie niższym niż połowa obowiązującego w danym zawodzie lub na danym stanowisku, 5) inne okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego. Do wysługi lat nie zalicza się okresów służby i pracy, za które nie przysługiwało uposażenie zasadnicze, wynagrodzenie lub zasiłek na podstawie przepisów o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa ust. 2). Z kolei w myśl § 5 ust. 1 rozporządzenia, dokumenty potwierdzające okresy zaliczane do wysługi lat, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 2 – 5, policjant jest obowiązany złożyć w komórce organizacyjnej jednostki Policji właściwej do spraw kadr, zaś wysługę lat oraz poszczególne jej okresy składowe ustala się na dzień przyjęcia policjanta do służby, chyba że z przepisów odrębnych wynika inny termin zaliczenia danego okresu (ust. 2), który stosuje się odpowiednio w przypadku zmiany wysługi lat w związku z zaliczeniem policjantowi dotychczas nieudokumentowanych okresów, o których mowa w ust. 1 (ust. 3), a termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość określa się w decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat w trybie określonym w ust. 2 i 3, z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu (ust. 4), przy czym dalszy wzrost uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w Policji nie wymaga wydania odrębnej decyzji. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy okres prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej w wymiarze 8 lat i 8 miesięcy podlegał zaliczeniu do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego. W świetle brzmienia powołanego § 4 rozporządzenia, prowadzona działalność gospodarcza nie podlega zaliczeniu do przedmiotowej wysługi lat. W szczególności, co postuluje skarżący w skardze, nie może być traktowana jako okres zatrudnienia w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 4 powołanego rozporządzenia, tylko z tego powodu, że w tym okresie były odprowadzenie składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne. Wskazać należy, że prowadzenie działalności gospodarczej nie jest okresem podlegającym takiemu zaliczeniu, gdyż nie ma odrębnych przepisów, które by zaliczenie to dopuszczały. Prowadzenie działalności gospodarczej nie jest bowiem wykonywaniem pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego oraz umowy o pracę nakładczą. Działalnością gospodarczą jest zorganizowana działalność zarobkowa, wykonywana we własnym imieniu i w sposób ciągły. Nawiązując zaś stosunek pracy, pracownik zobowiązuje się do wykonywania pracy określonego rodzaju na rzecz pracodawcy i pod jego kierownictwem, a pracodawca do zatrudnienia pracownika za wynagrodzeniem. Osoba prowadząca działalność gospodarczą takiego stosunku nie nawiązuje. Nie jest zatem pracownikiem. Pracownikiem stosownie do art. 2 k.p. jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2138/15, analizując stan prawny na dzień przyjęcia skarżącego do służby stwierdził jednoznacznie, iż: z § 69 ust. 2 pkt 6 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 10 maja 1991 r. nr 41 w sprawie przebiegu służby oraz praw i obowiązków policjantów (Dz. Urz. MSW Nr 2, poz. 39 i z 1992 r. Nr 3, poz. 73) wynika, że do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia policjantów zalicza się również okresy pracy wykonywanej w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub na danym stanowisku. Okres prowadzenia działalności gospodarczej takiego okresu nie stanowił. Nie podlegał zatem zaliczeniu do wysługi lat. Pogląd o niezaliczalności okresu prowadzenia działalności gospodarczej do policyjnej wysługi lat jest akceptowany powszechnie w orzecznictwie administracyjnym (przykładowo prawomocne wyroki WSA w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1522/14, z dnia 13 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1771/15). W wyroku z dnia 16 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2138/15 NSA dobitnie stwierdził, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych praktyka stwierdzania nieważności decyzji w całości w przypadku ustalenia, iż do wysługi lat został zaliczony okres prowadzenia działalności gospodarczej, nie nasuwa zastrzeżeń (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 1380/13, WSA w Warszawie z dnia 27 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1927/12, z dnia 22 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1208/11). Skarżący błędnie podstawy takowego zaliczenia doszukuje się w brzmieniu § 4 ust. 2 powołanego rozporządzenia, albowiem przepis ten stanowi uzupełnienie (doprecyzowanie) ust. 1 i odnosi się jedynie do okresów służby i pracy. Zatem wprowadza przesłankę negatywną zaliczenia jedynie w odniesieniu do osób pełniących służbę (stosunek administracyjnoprawny) i pracę (stosunek pracy) o charakterze podporządkowanym, do której nie zlicza się zorganizowanej działalności zarobkowej wykonywanej we własnym imieniu (działalność gospodarcza). Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2018 r. nie narusza prawa, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Sąd nie uwzględnił wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, ponieważ zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje skarżącemu od organu w wypadku uwzględnienia skargi oraz w sytuacji określonej w art. 201 P.p.s.a, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca.