II SAB/Wa 390/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Izabela Głowacka – Klimas (spr.), Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 września 2019 r. sprawy ze skargi A.Z. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] stycznia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla W. do rozpoznania wniosku skarżącego A.Z. z dnia [...] stycznia 2016 r. w zakresie punktów: 1,2,4,5 - w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. w pozostałym zakresie skargę oddala; 4. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla W. na rzecz skarżącego A.Z. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżący A. Z. pismem z dnia [...] stycznia 2016 r., powołując się na art. 2 art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz na art. 61 Konstytucji RP, zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla W. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej poprzez odpowiedzenie na następujące pytania: 1) Jakiej liczby pracowników wymagało każdorazowe udostępnienie informacji publicznej poprzez wnioskowane kopie ewidencji i postanowień przez PINB za wskazany we wniosku okres czasu? 2) Jaki był łączny czas pracy wymagany do udostępnienia informacji publicznej na każdy wniosek odnośnie kopii posiadanych rejestrów? 3) Co oznacza stwierdzenie, że przygotowanie informacji do udostępnienia następowało w czasie nie kolidującym z pełnionymi obowiązkami? 4) Czy pracownicy przygotowujący informacje publiczną do udostępnienia na wniosek pracowali w czasie godzin pracy czy też poza godzinami pracy? 5) Czy pracownicy dokonujący tych czynności pracowali w ramach wypłacanego wynagrodzenia czy otrzymywali dodatkowe wynagrodzenie z tytułu wykonywania tych dodatkowych czynności? Jednocześnie wniósł, aby żądaną informację udzielić w formie pisemnej w terminie 14 dni od dnia wpływu niniejszego wniosku poprzez jej przesłanie na adres wnioskodawcy wskazany we wniosku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla W. pismem z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] odpowiedział skarżącemu, że żądane informacje publiczne nie podlegają udostępnieniu, ponieważ nie zawierają się w ustawowym pojęciu informacji publicznej, określonej w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2016 r., skarżący wskazał na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla W. w udzieleniu mu informacji na wniosek z dnia 21 stycznia 2016 r. i zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia powyższego wniosku oraz o zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu natomiast powołał się na opisany powyżej stan faktyczny. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla W. wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że skarżący złożył do organu łącznie 20 wniosków w zakresie udostepnienia rejestrów decyzji i postanowień w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, zaś udostępniając skarżącemu powyższej informacji, nie prowadzono do dnia [...] stycznia 2016 r. szczegółowych statystyk w zakresie przez niego wskazanym we wniosku, a pierwszy wniosek wpłynął do organu w dniu [...] grudnia 2014 r. i nie sposób odtworzyć wszystkich okoliczności. W piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2016 r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko i zarzuty zawarte w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 grudnia 2016 r. w sprawie o sygn. akt II SAB/Wa 425/16 oddalił skargę w tej sprawie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że "formułowanie i zredagowanie wniosku z dnia 21 stycznia 2016 r. jest na tyle nieprecyzyjne i niepełne, że uniemożliwia Sądowi prawidłowe zweryfikowanie zakresu żądania skarżącego A. Z. i ustalenia, czy została wypełniona przesłanka przedmiotowa ustawy o dostępie do informacji publicznej. Otóż w pkt 1) żąda on odpowiedzi na pytanie: "Jakiej liczby pracowników wymagało każdorazowe udostępnienie informacji publicznej poprzez wnioskowane kopie ewidencji i postanowień przez PINB za wskazany we wniosku okres czasu?", jednakże nigdzie nie podaje w tymże wniosku, "wskazany (...) okres czasu", jak i o jakie wnioskowane kopie ewidencji i postanowień mu chodzi. Z kolei w pkt 2 oczekuje odpowiedzi na pytanie: "Jaki był łączny czas pracy wymagany do udostępnienia informacji publicznej na każdy wniosek odnośnie kopii posiadanych rejestrów?", lecz nigdzie nie podaje, ile tych wniosków było, czy np. dotyczyło to jego wniosków, bądź też wszystkich wniosków złożonych do organu. Co zaś się tyczy pkt. 3, to skarżący wyczekuje odpowiedzi na pytanie: "Co oznacza stwierdzenie, że przygotowanie informacji do udostępnienia następowało w czasie nie kolidującym z pełnionymi obowiązkami?", chociaż nigdzie nie podaje, o jakie "stwierdzenie" mu chodzi i gdzie jest ono ewentualne zawarte. Natomiast w zakresie pkt 4 chce uzyskać odpowiedź na pytanie: "Czy pracownicy przygotowujący informacje publiczną do udostępnienia na wniosek pracowali w czasie godzin pracy czy też poza godzinami pracy?", choć nigdzie nie wskazuje, o jaki wniosek się rozchodzi, a w pkt 5 zadając pytanie: "Czy pracownicy dokonujący tych czynności pracowali w ramach wypłacanego wynagrodzenia czy otrzymywali dodatkowe wynagrodzenie z tytułu wykonywania tych dodatkowych czynności?", nie podaje, jakie czynności ma na myśli. Można domniemywać, iż ma na myśli pracę w czasie godzin pracy lub poza godzinami pracy, co zawiera pkt 4, ale nadal nie wiadomo, o jaki wniosek mu chodzi.". Reasumując zdaniem Sądu, tak niedokładne i charakteryzujące się brakiem dostatecznej ścisłości zadane przez skarżącego pytania w zakresie udzielenia informacji publicznej, nie pozwalają Sądowi na skontrolowanie legalności zajętego przez organ stanowiska. Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiódł A. Z., zaskarżając ten wyrok w całości. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2019 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 1550/17 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu przedmiotowego wyroku w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadłe w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie o oddaleniu skargi, którego uzasadnienie nie zawiera jakiejkolwiek argumentacji pozwalającej ustalić czy w ocenie Sądu I instancji, sformułowane pytania stanowią w istocie informację publiczną, uchyla się spod kontroli instancyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, czyniąc niemożliwym ustosunkowanie się merytoryczne do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Zdaniem NSA, uzasadnienie orzeczenia nie może sprowadzać się jedynie do rekapitulacji przebiegu postępowania i powielenia stanowiska organu, czy też lakonicznym stwierdzeniu, że sformułowanie i zredagowanie wniosku jest na tyle nieprecyzyjne i niepełne, że uniemożliwia Sądowi prawidłowe zweryfikowanie zakresu żądania skarżącego. Nawet bowiem w przypadku, gdy sformułowane we wniosku pytania były w ocenie WSA niedokładne i charakteryzowały się brakiem dostatecznej ścisłości, Sąd ten winien był wskazać, jak wskazano powyżej czy wnioskowany zakres informacji stanowi informację publiczną. Stanowisko sądu powinno zawierać odniesienie do argumentów prezentowanych zarówno przez organ administracji, jak i przez skarżącego oraz wyjaśniać, dlaczego argumenty jednej ze stron uznawane są za prawidłowe, a inne nie (por. m.in. wyrok NSA z 13 stycznia 2009 r., I FSK 1904/07). Dopiero tak przeprowadzona kontrola sądowa pozwala stronom postępowania sądowego poznać sposób rozumowania i argumentacji sądu oraz umożliwia dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2018 r., II GSK 3816/16). Jak podał NSA, podstawowa kwestia, czy objęta wnioskiem informacja mogła zostać uznana za informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p., nie została wyjaśniona. Brak jest w uzasadnieniu Sądu I instancji uwidocznionego sposobu rozumowania Sądu I instancji, co uniemożliwia dokonanie kontroli rozstrzygnięcia pod względem merytorycznym, a tym samym dokonania oceny podniesionych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego. Powyższa wadliwość uzasadnienia wyroku stanowiła w przedmiotowej sprawie skuteczny zarzut (zob. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2019 r., I OSK 1945/18). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod kątem bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku skarżącego A. Z. z dnia [...] stycznia 2016 r., zasługuje na uwzględnienie. Na samym wstępie stwierdzić należy, że w myśl art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm.), do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.). W myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przy czym zgoda stron na rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym nie jest wymagana. Z uwagi na to, że przedmiotem złożonej skargi stała się bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla W. – Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Wskazać na wstępie wypada, że co do zasady warunkiem dopuszczalności skargi jest, jak wynika z art. 52 § 1 p.p.s.a., wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Jednakże w przypadku skargi na bezczynność organu, której przedmiotem jest dostęp do informacji publicznej, skarga nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Zgodne z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym brak jest podstaw do występowania z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz ponagleniem w trybie art. 37 § 1 k.p.a. W postępowaniu w sprawie dostępu do informacji publicznej przepisy k.p.a. mają bowiem zastosowanie w bardzo ograniczonym zakresie, ponieważ stosuje się je wyłącznie do decyzji wydawanych na podstawie art. 16 u.d.i.p.(wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie jest w tej sytuacji zasadne żądanie PFN odrzucenia skargi z powodu niewyczerpania środków zaskarżenia. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1- 4 a p.p.s.a. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. Zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w u.d.i.p., udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w formie czynności materialnotechnicznej. Jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 wymagają formy decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Stosownie do art. 13 u.d.i.p., udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). W świetle ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy, oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w wyżej przytoczonym przepisie stosownych czynności. Do tych czynności należy albo udostępnienie informacji co odbywa się w drodze czynności materialno-technicznej, albo też wydanie decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Kr 122/12, dostępne j.w.). Na równi z niepodjęciem tego rodzaju czynności orzecznictwo traktuje przedstawienie informacji innej niż ta, której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, co może powodować uzasadnione wątpliwości adresata odpowiedzi co do tego, czy organ w ogóle udzielił odpowiedzi na jego wniosek (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Sz 51/12, dostępne j.w.). Innymi słowy, niepodjęcie czynności udostępnienia informacji lub niewydanie decyzji administracyjnej rozpoznającej wniosek w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku uzasadnia ocenę zachowania organu w kategorii bezczynności. Stwierdzenie stanu bezczynności zobowiązuje sąd administracyjny do zastosowania art. 149 § 1 p.p.s.a. Ocena zasadności skargi sądowoadministracyjnej w sprawie dotyczącej bezczynności w udzieleniu informacji publicznej zależy od ustalenia czy określony podmiot odpowiada cechom instytucji zobowiązanych mocą ustawy do ich udzielenia, a zatem czy jest to jeden z podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p., oraz od tego czy informacja której skarżący żądał, posiada walory informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 63). W myśl art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są tylko takie podmioty, które są w posiadaniu takich informacji. Z powyższego jednoznacznie wynika, że przed przystąpieniem do oceny zasadności skargi na bezczynność, Sąd zobligowany jest ocenić czy żądane informacje są informacjami publicznymi oraz czy organ, od którego skarżący domagał się udostępnienia określonych danych, należy do kręgu podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej – podmiotów zobowiązanych prawem do stosowania przepisów u.d.i.p. Dopiero pozytywna odpowiedź na tak postawione pytanie będzie równoznaczna z przyjęciem, że organ był potencjalnie zobligowana do stosowania przepisów u.d.i.p., a tym samym do podjęcia określonej w tych przepisach reakcji wobec złożonego przez skarżącego wniosku. Sąd po przeprowadzeniu analizy akt sprawy oraz stosownych przepisów prawa, doszedł do wniosku, że organ, jest podmiotem zobowiązanym w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej, a żądanie objęte wnioskiem skarżącego jest w znacznej części informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Odnosząc się do kwestii ustalenia, czy żądane informacje stanowią informację publiczną trzeba wskazać, iż pojęcie to przywołane zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Kluczowe znaczenie ma tu definicja "sprawy publicznej". Sprawa publiczna stanowi przeciwieństwo sprawy niepublicznej (prywatnej), do której ustawa o dostępie do informacji publicznej nie ma zastosowania. Sprawa publiczna, co do której ma być udzielona informacja publiczna, wskazuje na publiczną naturę zadań wykonywanych przez określony podmiot. To stanowisko odwołuje się do potocznego rozumienia słowa "publiczny", czyli dotyczący ogółu, służący ogółowi ludzi, dostępny dla wszystkich, ogólny, społeczny, nieprywatny (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego. Tom D-Ś, red. S. Dubisz, Warszawa 2008, s. 843). Oznacza to, że w sprawach prywatnych nie mamy do czynienia z informacja publiczną (tak w wyroku NSA z dnia 14 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1035/10). Uznać zatem należy, że z informacją publiczną nie mamy do czynienia wtedy, gdy dana informacja nie dotyczy sprawy publicznej, ale co do zasady obejmuje sprawy prywatne, niepubliczne, osobiste (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), a także informacje, które naruszałyby godność, cześć (dobre imię), a więc dobra osobiste (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151). Tym samym, jeśli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa nie podlega ona udostępnieniu. W sytuacji, w której występuje aktywność organów publicznych, mamy natomiast do czynienia z informacją publiczną (patrz wyrok NSA z dnia 28 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2916/15, publik. j.w.). W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie informacje, których ujawnienia domagał się skarżący zawarte pod pkt 1, 2, 4, 5 wniosku mogą stanowić informację publiczną i w tym zakresie wniosek skarżącego winien być rozpatrzony przez organ. Spór prawny pomiędzy orzekającym w niniejszej sprawie organem nadzoru budowlanego a wnioskodawcą sprowadzał się do różnic w ocenie, czy żądane przez wnioskodawcę informacje, których odmówiono mu udostępnienia stanowią informacje publiczne w rozumieniu powyższych przepisów ustawy. Nadmienić należy, że organ w odpowiedzi na wniosek z dnia [...] stycznia 2016 r. stanął na stanowisku, że informacje żądane przez stronę nie stanowią informacji publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Jednocześnie PINB dla W. w żaden sposób nie uzasadnił swego poglądu. Stanowisko organu wyrażone w piśmie z dnia [...] lutego 2016 r. w żaden sposób nie koresponduje z odpowiedzią na skargę złożoną przez organ w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że z uwagi na liczne wnioski skarżącego, które wpłynęły w ilości 20 do PINB dla W. w zakresie udostępnienia rejestrów decyzji i postanowień w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, inspektorat, z uwagi na szeroki zakres żądanych informacji, informował skarżącego o wyznaczonym przez organ terminie ich udostępnienia. Organ wyjaśnił ponadto, że do dnia [...] stycznia 2016 r. tut. Inspektorat nie prowadził szczegółowych statystyk w zakresie wskazanym przez skarżącego w przedmiotowym wniosku z dnia [...] stycznia 2016 r., celem udzielenia odpowiedzi na jego wnioski i nie utrwalał tych informacji na jakimkolwiek nośniku. Ponadto organ wskazał, że pierwszy wniosek Pana A. Z. o udostępnienie informacji publicznej w postaci kserokopii pełnej ewidencji decyzji i postanowień wydanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla W. wpłynął do tut. Inspektoratu w dniu [...] grudnia 2014 r. Z uwagi zatem na upływ czasu tut. Inspektorat nie jest w stanie odtworzyć wszystkich okoliczności, które miały miejsce przy przygotowywaniu odpowiedzi na wnioski skarżącego. Reasumując, w ocenie Sądu, powyższa odpowiedź świadczy o tym, że organ nie jest w posiadaniu części informacji, których domaga się skarżący. W ocenie Sądu, nie zwalnia to jednak organu z rozpatrzenia w prawidłowy sposób wniosku skarżącego zgodnie z reżimem u.d.i.p.. W doktrynie zasadnie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28-29). Zauważyć należy, że obowiązkiem organu orzekającego było wyjaśnienie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, dlaczego poszczególne żądane przez skarżącego informacje nie są w jego przekonaniu informacjami publicznymi. Przepis art. 11 K.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Z kolei w myśl art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zważyć należy, że uzasadnienie decyzji stanowi integralny składnik decyzji, którego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozycyjną część decyzji. Powinno zawierać ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowo zredagowane pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienie decyzji administracyjnej jest istotne z uwagi na zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 maja 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 219/17, Lex nr 2295886). Oznacza to, że obowiązkiem organu orzekającego w niniejszej sprawie była ocena, czy żądane przez skarżącego informacje stanowią informacje publiczne. Organ oceny takiej nie dokonał, lakonicznie stwierdzając, że wszystkie te informacje nie są informacjami publicznymi. Uznawszy, że uzasadnienie pisma wydanego w niniejszej sprawie sporządzono z istotnym naruszeniem art. 11 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd pragnie wyjaśnić charakter żądanych przez stronę informacji. Podkreślić należy, że prawo do informacji zagwarantowane jest w Konstytucji RP, która w art. 61 ust. 1 stanowi, że jest to prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa do informacji może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Zasady udzielania informacji publicznej reguluje u.d.i.p. W myśl przepisu art. 1 ust. 1 tej ustawy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych.W świetle przytoczonych przepisów Konstytucji RP oraz u.d.i.p. w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do szeroko rozumianych władz publicznych oraz wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28 i nast.). Ustawowe ujęcie "informacji publicznej" zawarte w tych przepisach jest bardzo szerokie i podkreślić należy, że przedmiotem informacji publicznej są w szczególności dziedziny wymienione w art. 6 ustawy. Wyliczenie zamieszczone w ostatnio wskazanym przepisie ma jedynie charakter przykładowy co prowadzi do wniosku, że - co do zasady – wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.i.d.p., stanowi informację publiczną (zob. np. T.R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Wyd. LexisNexis, 2002 r., str. 136 i nast., M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej, Toruń 2002, str. 25 i nast.). Pojęcie informacji publicznej jest zarówno przez doktrynę, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych rozumiane bardzo szeroko, co wiąże się z upowszechnieniem zasady transparentności życia publicznego i podwyższenia świadomości prawnej społeczeństwa. Uwzględniając konstrukcję ustawową "informacji publicznej" oraz kierując się wyrażoną w art. 61 Konstytucji RP gwarancją do uzyskania tej informacji przyjąć także należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest w szczególności treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, w tym treść dokumentów używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań niezależnie od tego, od kogo pochodzą. Zatem o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. W ocenie Sądu, wniosek skarżącego w zakresie pytania 1, 2, 4, 5 stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy, gdyż dotyczy bezpośrednio działalności organu administracji publicznej, a ponadto wydatkowania środków publicznych. Natomiast punkt 3 wniosku skarżącego, który dotyczy interpretacji stanowiska zapewne organu wrażonego w korespondencji kierowanej do skarżącego, w ocenie Sądu, nie stanowi informacji publicznej, gdyż interpretacja sformułowania "przygotowanie informacji do udostępnienia następowało w czasie nie kolidującym z pełnionymi obowiązkami", nie stanowi przedmiotu działalności organu. Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa jest, jak stwierdził NSA w wyroku z 17.11.2015 r., II OSK 652/15, kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde zatem naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena jednak, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. W niniejszej sprawie stanowisko organu w zakresie kwalifikacji żądanych informacji nie pokrywało się w znacznej części ze stanowiskiem Sądu, jednak odmiennej interpretacji żądanych informacji nie można uznać za rażące. Na zakończenie Sąd wskazuje, że w przypadku, gdy informacja o jaką ubiega się wnioskodawca nie ma charakteru informacji publicznej bądź organ nie posiada żądanej informacji publicznej, powinien pisemnie w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. powiadomić o tym wnioskodawcę, co stanowi warunek skutecznego uchylenia się od zarzutu bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z 11 grudnia 2017 r. II SAB/Wa 355/17 – LEX nr 2596266 i wyrok WSA w Olsztynie z 29 lipca 2013 r. II SAB/Op 45/13 - LEX nr 1343365). W niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca, a z wyjaśnień organu z odpowiedzi na skargę wynika, że części informacji może nie posiadać. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 i § 2 p.p.s.a., Sąd zobowiązał podmiotu obowiązany do rozpoznania wniosku w zakresie pkt 1, 2, 4 i 5, zaś na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę w pozostałej części oddalił. O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącego kwoty uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 100 złotych, Sąd rozstrzygnął na zasadzie art. 200 p.p.s.a..