II SAB/Wa 607/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Arkadiusz Koziarski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 października 2025 r. sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Krajową Radę Radiofonii i Telewizji do rozpoznania wniosku skarżącego M. S. z dnia [...] lutego 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej w części dotyczącej sprawozdań i wniosków, które zostały sformułowane przez Krajową Radę Radiofonii i Telewizji, jej pracowników lub podmioty zewnętrzne w ramach działań, jakie od dnia 1 stycznia 2019 r. Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji podjęła lub zleciła w celu skontrolowania realizacji przez media publiczne misji publicznej określonej w art. 21 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji, w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji dopuściła się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego M. S. w pozostałej części; 3. stwierdza, że bezczynność Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji na rzecz skarżącego M. S. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi M. S. (dalej: "Skarżący") jest bezczynność Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (dalej: "KRRiT", "organ") w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia [...] lutego 2021 r. Skarżący zwrócił się do KRRiT o udostępnienie informacji publicznej w postaci wykazu działań jakie od dnia 1 stycznia 2019 r. KRRiT podjęła lub zleciła w celu skontrolowania realizacji przez media publiczne misji publicznej określonej w art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz. U. z 2022 r., poz. 1722 ze zm.), dalej: "u.r.t.". Skarżący wskazał, że chodzi mu w szczególności o działania polegające na monitoringu i analizie programów mediów publicznych, w ramach których oceniane było przestrzeganie powołanego przepisu. Ponadto zwrócił się o przekazanie sprawozdań i wniosków, które w ramach ww. działań zostały sformułowane przez KRRiT, jej pracowników lub podmioty zewnętrzne. Wniósł o przekazanie przedmiotowych informacji i dokumentów pocztą elektroniczną, natomiast jeśli niektóre z dokumentów znajdują się w Biuletynie Informacji Publicznej (BIP) - o przesłanie mu pocztą elektroniczną odnośników do tych dokumentów. Pismem z dnia [...] lutego 2021 r. organ przekazał Skarżącemu, za pośrednictwem poczty elektronicznej, informację na temat monitoringów przeprowadzonych od dnia 1 stycznia 2019 r. w zakresie kontroli realizacji misji publicznej oraz poinformował, że szczegółowe informacje dotyczące wyników monitoringów oraz pozostałych kontroli przeprowadzonych przez KRRiT w 2019 r. w zakresie realizacji w programach mediów publicznych obowiązków ustawowych zawarte są w zamieszczonych w BIP: "Sprawozdaniu KRRiT z działalności w 2019 r." oraz "Informacji o podstawowych problemach radiofonii i telewizji w 2019 r." dostępnych na stronie internetowej KRRiT" w zakładce: KRRiT\Sprawozdanie i Informacja KRRiT. Do ww. pisma organ załączył "Informację Departamentu Monitoringu na temat monitoringów KRRiT przeprowadzonych od dnia 1 stycznia 2019 r. w zakresie kontroli realizacji misji publicznej", "Wyniki procentowych udziałów w programach [...] w 2020r.", "Udział utworów słowno-muzycznych wykonywanych w języku polskim". Pismem z dnia 16 marca 2021 r. M. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2021 r. zarzucając naruszenie: - art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, - art. 10 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 2176 ze zm.), dalej: "u.d.i.p.", w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia [...] lutego 2021 r. oraz o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu Skarżący wskazał w szczególności, że w odpowiedzi organu na wniosek brakuje "sprawozdań i wniosków, które w ramach ww. działań zostały sformułowane" (akapit 2 wniosku). Odpowiedź odsyła ogólnikowo do "Sprawozdania Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z działalności w 2019 r." oraz do "Informacji o podstawowych problemach radiofonii i telewizji w 2019 r". Dokumenty te obejmują jednak tylko rok 2019, a wniosek dotyczył całego okresu od dnia 1 stycznia 2019 r. do dnia [...] lutego 2021 r. Ponadto dokumenty nie zawierają tego, czego wniosek dotyczył, a mianowicie sprawozdań i wniosków z działań kontrolnych. Dokumenty te zawierają jedynie krótkie omówienia. Nadto Skarżący podniósł, że wniosek nie dotyczył wszelkich działań kontrolnych KRRiT, ale specyficznej kategorii tych działań, a mianowicie kontrolowania realizacji przez media publiczne misji publicznej określonej w art. 21 ust. 1 u.r.t. Zaznaczył, że odpowiedź na wniosek zawiera wykaz działań kontrolnych. Dla każdego działania kontrolnego wykaz zawiera kilka linijek tekstu opisującego dane działanie, ale nie wiadomo, czym są te linijki. Z tych powodów Skarżący nie może w sposób pewny zorientować się, które działania kontrolne dotyczyły tego, o co pytał, a mianowicie realizacji przez media publiczne misji publicznej (...). W związku z tym niezbędne jest, aby KRRiT przekazała Skarżącemu raporty i wnioski z tych działań kontrolnych, które dotyczą realizacji przez media publiczne misji publicznej określonej w art. 21 ust. 1 u.r.t., a jeśli żadne działania kontrolne prowadzone od dnia 1 stycznia 2019 r. tej kwestii nie dotyczą, aby KRRiT stwierdziła to w odpowiedzi na wniosek. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. Podniósł, że w dniu [...] lutego 2021 r. przekazał Skarżącemu informację dotyczącą działań jakie od dnia 1 stycznia 2019 r. podjął w celu skontrolowania realizacji zadań określonych w art. 21 ust. 1 u.r.t. Z wewnętrznych pism dotyczących przedmiotowej sprawy wynika, że w okresie wskazanym przez Skarżącego KRRiT nie przeprowadzała innych, poza wskazanymi w przekazanej informacji oraz w "Sprawozdaniu KRRiT z działalności w 2019 r." oraz "Informacji o podstawowych problemach radiofonii i telewizji w 2019 r.", monitoringów. Ponadto organ poinformował, że informacje dotyczące wyników monitoringów przeprowadzonych przez organ w 2019 r. znajdują się w zamieszczonych na BIP "Sprawozdaniu KRRiT z działalności w 2019 r." oraz "Informacji o podstawowych problemach radiofonii i telewizji w 2019 r.". W związku z powyższym nie można uznać, że organ pozostawał w bezczynności względem wniosku z dnia [...] lutego 2021 r. Organ zaznaczył również, że o bezczynności podmiotu zobowiązanego nie można mówić w sytuacji, gdy odpowiada on na wniosek o udzielenie informacji publicznej, nawet jeśli odpowiedź nie satysfakcjonuje wnioskodawcy. Jeśli zatem organ udzielił odpowiedzi na wniosek z dnia [...] lutego 2021 r., która może nawet nie satysfakcjonuje Skarżącego, i przekazał informacje, które są w jego posiadaniu, to nie pozostaje w bezczynności, a więc skarga na bezczynność w takiej sprawie powinna być oddalona. W wyroku z dnia 24 listopada 2021 r. sygn. akt II SAB/Wa 245/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku Skarżącego z dnia [...] lutego 2021 r. (art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") oraz że bezczynność KRRiT nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Uzasadniając rozstrzygnięcie Sąd wskazał, że w bezsporne jest, iż żądana przez Skarżącego informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p., a KRRiT jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia. Spełniony więc został zarówno zakres przedmiotowy, jak i zakres podmiotowy, wniosku Skarżącego. Do rozstrzygnięcia w tej sprawie pozostaje natomiast kwestia, czy miała miejsce bezczynność organu w udostępnieniu żądanej przez Skarżącego informacji publicznej. Sąd podkreślił, że z akt sprawy wynika, iż organ dopuścił się bezczynności w powyższym zakresie, albowiem przedmiotowy wniosek Skarżącego nie został załatwiony w przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. 14-dniowym terminie, biegnącym od dnia jego otrzymania przez organ. Wniosek został skutecznie doręczony organowi w dniu [...] lutego 2021 r., a zatem termin 14 dni na jego załatwienie upłynął w dniu [...] lutego 2021 r. Tymczasem KRRiT dopiero pismem z dnia [...] lutego 2021 r., za pośrednictwem poczty elektronicznej, przekazała Skarżącemu informację na temat monitoringów przeprowadzonych od dnia 1 stycznia 2019 r. w zakresie kontroli realizacji misji publicznej oraz poinformowała go, że szczegółowe informacje dotyczące wyników monitoringów oraz pozostałych kontroli przeprowadzonych przez KRRiT w 2019 r. w zakresie realizacji w programach mediów publicznych obowiązków ustawowych zawarte są w zamieszczonych na BIP "Sprawozdaniu KRRiT z działalności w 2019 r." oraz "Informacji o podstawowych problemach radiofonii i telewizji w 2019 r.", dostępnych na stronie internetowej KRRiT. Niemniej jednak, w odpowiedzi na wniosek Skarżącego organ nie wyjaśnił, że w okresie wskazanym przez wnioskodawcę KRRiT nie przeprowadzała innych, poza wskazanymi w przekazanej Skarżącemu informacji oraz w ww. dokumentach, monitoringów. Informację taką organ zawarł dopiero w piśmie z dnia 25 marca 2021 r., stanowiącym odpowiedź na skargę do Sądu. Powyższe oznacza, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku Skarżącego. Skoro jednak Skarżący, jakkolwiek z uchybieniem terminu 14 dni, to ostatecznie otrzymał wszystkie informacje, jakie organ posiadał w żądanym przez niego zakresie, to brak jest podstaw do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2021 r., gdyż stan bezczynności ustał. Sąd administracyjny, badając zasadność skargi na bezczynność, czyni to bowiem według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania orzeczenia. Stwierdzając stan bezczynności organu, Sąd uznał ponadto, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. S., zaskarżając wyrok "w części po pierwsze, pkt. 2 wyroku w zakresie, w jakim zostało stwierdzone, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (...) po drugie, w zakresie, w jakim Sąd nie zobowiązał KRRiT do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2021 roku" i zarzucając mu: 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 133 § 1 p.p.s.a., polegające na nieznajdującym odzwierciedlenia w aktach sprawy stwierdzeniu, że "skarżący [...] otrzymał jednak wszystkie informacje jakie organ posiadał w żądanym przez skarżącego zakresie". Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy gdyż na podstawie nieprawidłowo przyjętego stwierdzenia Sąd pierwszej instancji odmówił zobowiązania organu do rozpoznania wniosku Skarżącego oraz stwierdził w sentencji, że naruszenie prawa nie było rażące, 2) naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie przepisu (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) poprzez naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. polegające na niezobowiązaniu organu do wykonania czynności, uzasadnione bezpodstawną i nietrafną oceną, że czynność już została wykonana, 3) naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a mianowicie naruszenie art. 149 § 1a p.p.s.a. w związku z art. 10 ust. 1 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. przez stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, oparte na nieprawidłowo dokonanej, bezpodstawnej i nietrafnej ocenie, że czynność już została wykonana. Mając powyższe na względzie Skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę wyroku poprzez stwierdzenie, że bezczynność KRRiT miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zobowiązanie KRRiT do rozpoznania wniosku Skarżącego w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku przez KRRiT. Jednocześnie wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, a także rozpatrzenie skargi na rozprawie. Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2024 r. sygn. akt III OSK 711/22 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia NSA podał, że analizując wskazany w skardze kasacyjnej zakres zaskarżenia wyroku WSA w Warszawie z dnia 24 listopada 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 245/21 należy uznać, iż pomimo niefortunnie użytego sformułowania obejmuje on de facto ów wyrok w całości. Skarżący kwestionuje bowiem brak nałożenia na organ obowiązku rozpatrzenia jego wniosku z "[...] lutego 2021 r." (powinno być z dnia [...] lutego 2021 r.) w całości oraz stwierdzenie, że zaistniała bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (co zawsze jest konsekwencją stwierdzenia, że czy sama bezczynność zaistniała). NSA stwierdził następnie, iż poza sporem w niniejszej sprawie jest to, że żądana przez Skarżącego informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p., a KRRiT jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia. Spełniony więc został zarówno zakres przedmiotowy jak i podmiotowy wniosku Skarżącego. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy żądana przez Skarżącego informacja została mu udzielona (w całości lub w części), odmówiono jej udostępnienia decyzją (w całości lub części) oraz czy nastąpiło to w prawem przewidzianym terminie, a więc w konsekwencji, czy miała miejsce bezczynność organu w udostępnieniu żądanej przez Skarżącego informacji publicznej. W ocenie NSA, Sąd pierwszej instancji zasadnie wskazał, że skoro wniosek Skarżącego został skutecznie doręczony organowi w dniu [...] lutego 2021 r., to przewidziany w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. termin 14 dni na załatwienie przedmiotowego wniosku upłynął w dniu [...] lutego 2021 r. Jak zaś wynika z akt sprawy, KRRiT udzieliła odpowiedzi pismem z dnia [...] lutego 2021 r., a więc dwa dni po terminie. Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął natomiast, że Skarżący otrzymał ostatecznie wszystkie informacje, jakie organ posiadał w żądanym przez niego zakresie, a zatem brak było podstaw do zobowiązania KRRiT do rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2021 r., gdyż stan bezczynności ustał. Skarżący już bowiem w skardze zaprzeczał temu twierdzeniu, wskazując, że otrzymana odpowiedź nie jest kompletna. Wnosił on o przekazanie wykazu działań, jakie od dnia 1 stycznia 2019 r. KRRiT podjęła lub zleciła w celu skontrolowania realizacji przez media publiczne misji publicznej określonej w art. 21 ust. 1 u.r.t. W szczególności Skarżącemu chodziło o działania polegające na monitoringu i analizie programów mediów publicznych, w ramach których oceniane było przestrzeganie tego przepisu. Ponadto wnosił o przekazanie sprawozdań i wniosków, które w ramach wyżej wymienionych działań zostały sformułowane przez KRRiT, jej pracowników lub podmioty zewnętrzne. Wskazał także, że prosi o przekazanie tych informacji i dokumentów pocztą elektroniczną, a jeśli niektóre z dokumentów są w Biuletynie Informacji Publicznej (BIP), to wnosi o przesłanie mu pocztą elektroniczną odnośników do tych dokumentów. NSA stwierdził, że w zawartych w aktach sprawy materiałach nie ma sprawozdań i wniosków, które w ramach podejmowanych przez KRRiT były podejmowane. Elementów tych nie obejmują ani "Sprawozdanie Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z działalności w 2019 r.", ani "Informacja o podstawowych problemach radiofonii i telewizji w 2019 r.", dostępne na stronie internetowej KRRiT. Dodatkowo dokumenty te obejmują tylko informacje za 2019 rok, a wniosek Skarżącego obejmował także rok 2020 i 2021 (do dnia [...] lutego). NSA podkreślił, że załączona do odpowiedzi na wniosek "Informacja Departamentu Monitoringu na temat monitoringów KRRiT przeprowadzonych od dnia 1 stycznia 2019 r. w zakresie kontroli realizacji misji publicznej" z dnia [...] lutego 2021r. obejmuje rok 2019 i 2020 (brak informacji za okres do dnia [...] lutego 2021 r.) i zawiera całościowy wykaz działań kontrolnych podejmowanych przez KRRiT. Tymczasem złożony wniosek nie dotyczył wszystkich działań kontrolnych KRRiT, ale tylko tych, które dotyczyły realizacji przez media publiczne misji publicznej określonej w art. 21 ust. 1 u.r.t., tj. oferowania całemu społeczeństwu i poszczególnym jego częściom, zróżnicowane programy i inne usługi w zakresie informacji, publicystyki, kultury, rozrywki, edukacji i sportu, cechujące się pluralizmem, bezstronnością, wyważeniem i niezależnością oraz innowacyjnością, wysoką jakością i integralnością przekazu. Zdaniem NSA, z przekazanej "Informacji Departamentu Monitoringu na temat monitoringów KRRiT (...)" Skarżący nie zdołał w sposób pewny zorientować się, które ze wskazanych działań kontrolnych dotyczyły tego, o co pytał. Szerszy zakres wyjaśnienia metodologii i zakresu udzielonej odpowiedzi zawiera dopiero pismo z dnia 7 marca 2022 r., stanowiące odpowiedź na skargę kasacyjną, z której jednocześnie wynika, że organ ma żądane informacje, lecz uważa je za informacje wewnętrzne. Jak podaje: "organ udostępniłby także odpowiednie dokumenty urzędowe dotyczące podjętych monitoringów, jednak w tym zakresie wytworzył jedynie pisma i dokumenty o charakterze wewnętrznym". NSA zaznaczył, że sam fakt udzielenia jakiejkolwiek odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie przesądza o braku bezczynności organu. Udostępnienie informacji publicznej w części, niepełnej albo wymijającej nie jest bowiem wypełnieniem obowiązku informacyjnego, wynikającego ze złożonego w trybie art. 10 ust. 1 u.d.i.p. wniosku. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby WSA w Warszawie na podstawie dowodów znajdujących się w aktach sprawy rozważył, czy organ udzielił pełnej odpowiedzi na żądanie zawarte we wniosku z dnia [...] lutego 2021 r., a w szczególności, dlaczego nie wziął pod uwagę i nie wyjaśnił wskazywanych przez Skarżącego kasacyjnie różnic pomiędzy zgłoszonym żądaniem a udzieloną informacją. Nieuwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji całego zebranego w aktach sprawy materiału dowodowego, w kontekście konieczności ustalenia w sprawie, czy organ posiada żądaną informację oraz czy ją udostępnił w pełnym żądanym zakresie, świadczy o tym, że omawiane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Reasumując NSA stwierdził, że ponownie rozpatrując sprawę WSA w Warszawie ustali, czy w odniesieniu do treści wniosku Skarżącego z dnia [...] lutego 2021 r. organ udzielił żądanych informacji w całości lub tylko w części za wskazany okres, a w takim razie czy organ ma żądane informacje w pozostałej części i czy mogą one zostać udostępnione (czy też stanowią one tzw. dokumenty wewnętrzne niepodlegające udostępnieniu - o czym poinformowano (lub nie) wnioskodawcę lub są one objęte tajemnicą przedsiębiorstwa - w takim przypadku, czy wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej w tym zakresie wniosku). Zarządzeniem z dnia 7 czerwca 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wezwał pełnomocnika organu do uzupełnienia akt administracyjnych, w terminie 7 dni, poprzez nadesłanie pełnych akt sprawy, w tym zawierających sprawozdania i wnioski, które zapadły w toku procedowania przez KRRiT wniosku Skarżącego z dnia [...] lutego 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej. Sąd wskazał, że dokumentów tych nie zawierają przekazane przez organ akta, zaś w tych przekazanych Sądowi, zawarte są jedynie informacje za rok 2019, zaś wniosek o udostępnienie informacji obejmował także rok 2020 i 2021 (do [...] lutego). Nie sposób wobec tego ocenić, czy organ udzielił pełnej odpowiedzi na żądanie zawarte we wniosku z dnia [...] lutego 2021 r. W odpowiedzi na wezwanie, za pismem z dnia 18 czerwca 2024 r., uzupełnionym pismem z dnia 10 lipca 2024 r., pełnomocnik organu przesłała "wnioskowane dokumenty w celu uzupełnienia akt sprawy". Jednocześnie pełnomocnik wskazała, że na dzień wpływu wniosku Skarżącego ([...] lutego 2021 r.) organ nie przeprowadził jeszcze monitoringu realizacji przez media publiczne misji publicznej określonej w art. 21 ust. 1 u.r.t. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po ponownym rozpoznaniu sprawy, wyrokiem z dnia 11 września 2024 r. sygn. akt II SAB/Wa 289/24 stwierdził, że Krajowa Rady Radiofonii i Telewizji dopuściła się bezczynności w rozpoznaniu wniosku M. S. z dnia [...] lutego 2021 r. oraz że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji opisał stan sprawy i w zasadzie powtórzył rozważania, jakich dokonał WSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 listopada 2021 r. sygn. akt II SAB/Wa 245/21. Ponownie stwierdził, iż jak wynika z akt sprawy, organ dopuścił się bezczynności, bowiem wniosek Skarżącego nie został załatwiony w przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. 14-dniowym terminie, biegnącym od dnia jego otrzymania przez organ. Wniosek został skutecznie doręczony organowi w dniu [...] lutego 2021 r., a zatem termin 14 dni na jego załatwienie upłynął w dniu [...] lutego 2021 r. Tymczasem KRRiT dopiero pismem z dnia [...] lutego 2021 r., za pośrednictwem poczty elektronicznej, przekazała Skarżącemu informację na temat monitoringów przeprowadzonych od dnia 1 stycznia 2019 r. w zakresie kontroli realizacji misji publicznej oraz poinformowała go, że szczegółowe informacje dotyczące wyników monitoringów oraz pozostałych kontroli przeprowadzonych przez KRRiT w 2019 r. w zakresie realizacji w programach mediów publicznych obowiązków ustawowych zawarte są w zamieszczonych na BIP "Sprawozdaniu KRRiT z działalności w 2019 r." oraz "Informacji o podstawowych problemach radiofonii i telewizji w 2019 r.", dostępnych na stronie internetowej KRRiT. Niemniej jednak, co istotne dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, w odpowiedzi na wniosek organ nie wyjaśnił, że w okresie wskazanym przez Skarżącego, tj. od dnia 1 stycznia 2019 r., KRRiT nie przeprowadzała innych, poza wskazanymi w przekazanej Skarżącemu informacji oraz w "Sprawozdaniu KRRiT z działalności w 2019 r." i "Informacji o podstawowych problemach radiofonii i telewizji w 2019 r.", monitoringów. Informację taką organ zawarł dopiero w piśmie z dnia 25 marca 2021 r., stanowiącym odpowiedź na skargę do Sądu. WSA w Warszawie poszerzył argumentację w stosunku do uzasadnienia wyroku z dnia 24 listopada 2021 r., wskazując, że w piśmie z dnia 18 czerwca 2024 r., na wezwanie Sądu KRRiT wyjaśniła, iż na dzień wniosku Skarżącego nie przeprowadzała jeszcze monitoringu realizacji przez media publiczne misji publicznej określonej w art. 21 ust. 1 u.r.t. Sąd pierwszej instancji uznał, że wprawdzie organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku, bowiem udzielił odpowiedzi z przekroczeniem ustawowego terminu i nie wyczerpywała ona w pełni żądania sformułowanego przez Skarżącego, to jednak trudno było oczekiwać od adresata wniosku, aby udostępnił on "wykaz działań", czy też działań polegających "na monitoringu i analizie programów mediów publicznych" w okresie objętym danym wnioskiem, innych niż te, które rzeczywiście posiadał. Skoro zatem Skarżącemu - co prawda z uchybieniem terminu 14 dni - przekazano wszystkie informacje będące w posiadaniu KRRiT, a dotyczące sformułowanego żądania, to w konsekwencji brak jest podstaw do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku, gdyż stan bezczynności ustał. W ocenie WSA w Warszawie, całość zgromadzonej w sprawie dokumentacji potwierdza, że innych niż udostępnionych wnioskodawcy informacji w danym zakresie, nie było w dyspozycji KRRiT. Stwierdzając bezczynność organu, Sąd pierwszej instancji uznał jednocześnie, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wskazał, iż kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi bowiem posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażącym naruszeniem prawa jest zatem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest zatem wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być szczególnie znaczne i niezaprzeczalne. Zdaniem WSA w Warszawie, w niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała jednak miejsca, bowiem trudno uznać, że przekroczenie o dwa dni terminu przewidzianego na udzielenie odpowiedzi na wniosek stanowić mogło rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach, zwłaszcza że organ zobowiązany był dokonać analizy danych objętych podaniem wnioskodawcy w okresie ponad dwóch lat. W efekcie przeprowadzonej kwerendy udostępnił posiadane dane z wykonywanej kontroli misji publicznej przez media publiczne za okres, który podlegał udokumentowaniu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiódł M. S., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 153 p.p.s.a., polegające na nieprzestrzeganiu wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku NSA z dnia 12 kwietnia 2024 r. sygn. akt III OSK 711/22, który został wydany w tej samej sprawie - wskazania te brzmią: "Ponownie rozpatrując sprawę WSA w Warszawie ustali, czy w odniesieniu do treści wniosku Skarżącego z dnia [...] lutego 2021 r. organ udzielił żądanych informacji w całości lub tylko w części za wskazany czas, a w takim razie czy organ ma żądane informacje w pozostałej części i czy mogą one zostać udostępnione (czy też stanowią one tzw. dokumenty wewnętrzne niepodlegające udostępnieniu - o czym poinformowano (lub nie) wnioskodawcę lub są one objęte tajemnicą przedsiębiorstwa - w takim przypadku, czy wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej w tym zakresie wniosku), - przy czym nieprzestrzeganie powyższych wskazań polega na tym, że Sąd pierwszej instancji nie ustalił: 1.2) czy organ przekazał Skarżącemu kompletny wykaz działań, jakie od dnia 1 stycznia 2019 r. do dnia kiedy wpłynął wniosek o udostępnienie informacji publicznej ([...] lutego 2021 r.), KRRiT podjęła lub zleciła w celu skontrolowania realizacji przez media publiczne misji publicznej określonej w art. 21 ust. 1 u.r.t., w szczególności działań polegających na monitoringu i analizie programów mediów publicznych, w ramach których oceniane było przestrzegania tego przepisu, 1.3) czy organ przekazał sprawozdania i wnioski, które w ramach działań objętych wnioskiem Skarżącego zostały sformułowane przez KRRiT, jej pracowników lub podmioty zewnętrzne, 2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 133 § 1 p.p.s.a., polegające na nieznajdującym odzwierciedlenia w aktach sprawy stwierdzeniu, że "skarżącemu (...) przekazano wszystkie informacje będące w posiadaniu KRRiT, a dotyczące sformułowanego żądania" - uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż na podstawie nieprawidłowo przyjętego stwierdzenia Sąd pierwszej instancji odmówił zobowiązania organu do rozpoznania wniosku Skarżącego oraz stwierdził, że naruszenie prawa nie było rażące, 3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., polegające na niezobowiązaniu organu do wykonania czynności, uzasadnione bezpodstawną i nietrafną oceną, że czynność już została wykonana, 4) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 149 § 1a p.p.s.a. w związku z art. 10 ust. 1 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p., poprzez stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, oparte na nieprawidłowo dokonanej, bezpodstawnej i nietrafnej ocenie, że czynność już została wykonana i miało miejsce "przekroczenie o dwa dni terminu", podczas gdy w rzeczywistości czynność nie została wykonana. Wskazując na powyższe zarzuty, Skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku, poprzez stwierdzenie, że bezczynność KRRiT miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] lutego 2021 r. w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną KRRiT wniosła o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Ustosunkowując się do powołanych w skardze kasacyjnej zarzutów stwierdziła, że są one niezasadne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Wyrokiem z dnia 1 lipca 2025 r. sygn. akt III OSK 2833/24 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, iż za zasadny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 153 p.p.s.a. Podniósł, iż w Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 kwietnia 2024 r. sygn. akt III OSK 711/22 wskazał, że z odpowiedzi na skargę kasacyjną wynika, że KRRiT ma żądane informacje, lecz uważa je za informacje wewnętrzne. Jak podaje: "organ udostępniłby także odpowiednie dokumenty urzędowe dotyczące podjętych monitoringów, jednak w tym zakresie wytworzył jedynie pisma i dokumenty o charakterze wewnętrznym". W ramach wskazań co do dalszego postępowania NSA wyraźnie podkreślił, że ponownie rozpatrując sprawę WSA w Warszawie ustali, czy w odniesieniu do treści wniosku Skarżącego z dnia [...] lutego 2021 r. organ udzielił żądanych informacji w całości lub tylko w części za wskazany okres, a w takim razie czy organ ma żądane informacje w pozostałej części i czy mogą one zostać udostępnione (czy też stanowią one tzw. dokumenty wewnętrzne niepodlegające udostępnieniu - o czym poinformowano (lub nie) wnioskodawcę lub są one objęte tajemnicą przedsiębiorstwa - w takim przypadku, czy wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej w tym zakresie wniosku). Tymczasem Sąd pierwszej instancji, po ponownym rozpoznaniu sprawy, niemal dokładnie powtórzył argumentację, jaką przedstawił już w uzasadnieniu uchylonego przez NSA wyroku z dnia 24 listopada 2021 r. sygn. akt II SAB/Wa 245/21. Nowym stwierdzeniem WSA w Warszawie było jedynie to, iż w piśmie z dnia 18 czerwca 2024r. KRRiT wyjaśniła, iż na dzień wniosku Skarżącego nie przeprowadzała jeszcze monitoringu realizacji przez media publiczne misji publicznej określonej w art. 21 ust. 1 u.r.t. Ponadto Sąd pierwszej instancji wskazał, że wprawdzie organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku, bowiem udzielił odpowiedzi z przekroczeniem przepisanego terminu i nie wyczerpywała ona w pełni żądania sformułowanego przez Skarżącego, to jednak trudno było oczekiwać od adresata wniosku, aby udostępnił on "wykaz działań", czy też działań polegających "na monitoringu i analizie programów mediów publicznych" w okresie objętym danym wnioskiem, innych niż te, które rzeczywiście posiadał. Końcowo WSA w Warszawie podał, że skoro zatem skarżącemu - co prawda z uchybieniem terminu 14 dni - przekazano wszystkie informacje będące w posiadaniu KRRiT, a dotyczące sformułowanego żądania, to w konsekwencji brak jest podstaw do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku, gdyż stan bezczynności ustał. W ocenie Sądu pierwszej instancji, całość zgromadzonej w sprawie dokumentacji potwierdza, że innych niż udostępnionych wnioskodawcy informacji w danym zakresie, nie było w dyspozycji KRRiT. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiona powyżej argumentacja WSA w Warszawie nie wypełnia w sposób dostateczny wskazań co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 12 kwietnia 2024 r. sygn. akt III OSK 711/22, w tym przede wszystkim w zakresie dokonania oceny, czy część dokumentów stanowi tzw. dokumenty wewnętrzne niepodlegające udostępnieniu, o czym poinformowano (lub nie) wnioskodawcę lub czy są one objęte tajemnicą przedsiębiorstwa - do czego Sąd pierwszej instancji w ogóle się nie odniósł. Ponownie rozpoznając sprawę WSA w Warszawie wezwał wprawdzie organ do nadesłania pełnych akt sprawy, zawierających sprawozdania i wnioski, które zapadły w toku procedowania przez KRRiT wniosku Skarżącego z dnia [...] lutego 2021 r., jednak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się w sposób wystarczający do nadesłanych w uzupełnieniu przez organ dokumentów w kontekście zasadności ich udostępnienia skarżącemu. Stwierdził jedynie lakonicznie, że całość zgromadzonej w sprawie dokumentacji potwierdza, że innych niż udostępnionych Skarżącemu informacji w danym zakresie, nie było w dyspozycji KRRiT. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że w piśmie z dnia 18 czerwca 2024 r. (będącym odpowiedzią organu na wezwanie do nadesłania pełnych akt sprawy) KRRiT wyjaśniła, iż na dzień wniosku Skarżącego nie przeprowadzała jeszcze monitoringu realizacji przez media publiczne misji publicznej określonej w art. 21 ust. 1 u.r.t., tymczasem pełnomocnik organu w ww. piśmie stwierdził, że: "na dzień wniosku Skarżącego (tj. [...] lutego 2021 r.), organ nie przeprowadził jeszcze monitoringu realizacji przez media publiczne misji publicznej określonej w art. 21 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji w 2021 r.". Wykazane uchybienia Sądu pierwszej instancji powodują, zdaniem NSA, że przedwczesne byłoby odnoszenie się do zarzutu naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz 149 § 1a p.p.s.a. w związku z art. 10 ust. 1 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p., ponieważ dopiero po dokonaniu poprawnych ustaleń, wynikających ze wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 12 kwietnia 2024 r. sygn. akt III OSK 711/22, będzie możliwa ocena, czy organ w pełni udostępnił Skarżącemu żądaną we wniosku informację, czy też nie, oraz czy ewentualna odmowa jej udostępnienia wymagała formy decyzji, a także jaki charakter miała stwierdzona bezczynność organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ponownie rozpoznając sprawę, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W sprawie ma zastosowanie art. 190 p.p.s.a. zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Użyte w art. 190 p.p.s.a. pojęcie "wykładni prawa" należy rozumieć jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa. Sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może zatem dokonać odmiennej interpretacji przepisów niż interpretacja wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego. Odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a. dotyczyć może dwóch sytuacji. Pierwsza z nich związana jest z ewentualną zmianą stanu faktycznego. Gdy w trakcie ponownego rozpoznania sprawy sąd I instancji stwierdzi, że stan faktyczny, który stanowił podstawę faktyczną rozstrzygnięcia dokonanego przez Naczelny Sąd Administracyjny nie został dostatecznie wyjaśniony bądź jest odmienny od przyjętego przez NSA, nie jest związany wyrażoną poprzednio oceną, ponieważ do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy odmienne od wyjaśnionych przez NSA (por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 342/05; 4 września 2007 r., sygn. akt I FSK 1130/06; CBOSA). Druga sytuacja ma miejsce w przypadku podjęcia przez NSA - po wydaniu przez NSA wyroku w danej sprawie, a przed rozstrzygnięciem sprawy przez sąd I instancji - uchwały, w której wyrażona zostanie odmienna wykładnia prawa od przyjętej w wyroku wydanym w tej sprawie w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej. W takim przypadku moc wiążącą będzie miała wykładnia wynikająca z uchwały (uchwała NSA z dnia 30 czerwca 2008r., sygn. akt I FPS 1/08; CBOSA). W niniejszej sprawie nie miała miejsca żadna z okoliczności, która stanowiłaby podstawę do odstąpienia od wykładni prawa dokonanej w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2024 r. sygn. akt III OSK 711/22 oraz z dnia 1 lipca 2025 r. sygn. akt III OSK 2833/24. Zatem Sąd I instancji obowiązany był orzekać w warunkach związania wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Uwzględniając powyższe Sąd zważył, że wniosek Skarżącego z dnia [...] lutego 2021 r. dotyczył udostępnienia informacji publicznej w postaci: po pierwsze, wykazu działań jakie od dnia 1 stycznia 2019 r. KRRiT podjęła lub zleciła w celu skontrolowania realizacji przez media publiczne misji publicznej określonej w art. 21 ust. 1 u.r.t., w szczególności działań polegających na monitoringu i analizie programów mediów publicznych, w ramach których oceniane było przestrzeganie tego przepisu, a po drugie, sprawozdań i wniosków, które w ramach ww. działań zostały sformułowane przez KRRiT, jej pracowników lub podmioty zewnętrzne. Organ udzielił odpowiedzi na ww. wniosek w dniu [...] lutego 2021 r. w ten sposób, że w odniesieniu do żądania wykazu działań jakie od dnia 1 stycznia 2019 r. KRRiT podjęła lub zleciła w celu skontrolowania realizacji przez media publiczne misji publicznej określonej w art. 21 ust. 1 u.r.t., przesłał Skarżącemu sporządzoną w dniu [...] lutego 2021 r. "Informację Departamentu Monitoringu na temat monitoringów KRRiT przeprowadzonych od dnia 1 stycznia 2019 r. w zakresie kontroli realizacji misji publicznej", w której wyszczególniono programy regionalne radiofonii publicznej poddane analizie w 2019 r. oraz 2020 r. Nadto organ przesłał w formie zestawień tabelarycznych "Wyniki procentowych udziałów w programach [...] w 2020 r." i "Udział utworów słowno-muzycznych wykonywanych w języku polskim". Organ poinformował również, że szczegółowe informacje dotyczące wyników monitoringów oraz pozostałych kontroli przeprowadzonych przez KRRiT w 2019 r. w zakresie realizacji w programach mediów publicznych obowiązków ustawowych zawarte są w "Sprawozdaniu KRRiT z działalności w 2019 r." oraz "Informacji o podstawowych problemach radiofonii i telewizji w 2019 r." dostępnych na stronie internetowej KRRiT w zakładce: KRRiT\Sprawozdanie i Informacja KRRiT. W odpowiedzi na skargę organ wskazał natomiast, że w dniu [...] lutego 2021 r. przekazał Skarżącemu informację dotyczącą działań, jakie od dnia 1 stycznia 2019 r. podjął w celu skontrolowania realizacji zadań określonych w art. 21 ust. 1 u.r.t. Zaznaczył również, że z wewnętrznych pism dotyczących przedmiotowej sprawy wynika, że w okresie wskazanym przez Skarżącego, KRRiT nie przeprowadzała innych, poza wskazanymi w przekazanej Skarżącemu informacji oraz w "Sprawozdaniu (...)" i "Informacji (...)", monitoringów. Organ zaznaczył również, iż poinformował Skarżącego, że informacje dotyczące wyników monitoringów przeprowadzonych przez organ w 2019 r. znajdują się w zamieszczonych w BIP w ww. "Sprawozdaniu (...)" oraz "Informacji (...)", a zatem nie można uznać, że organ pozostawał w bezczynności względem wniosku z dnia [...] lutego 2021 r. Mając tak zakreślony stan faktyczny sprawy wskazać należy za Naczelnym Sądem Administracyjnym (wyrok z dnia 12 kwietnia 2024 r. sygn. akt III OSK 711/22), że żądana przez Skarżącego informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p., a KRRiT jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia. Jak stwierdził NSA w sprawie spełniony został zarówno zakres przedmiotowy, jak i podmiotowy wniosku Skarżącego z dnia [...] lutego 2021 r. Istota sporu, jak zaznaczył NSA, sprowadza się w niniejszej sprawie do ustalenia, czy żądana przez Skarżącego informacja została mu udzielona (w całości lub w części), czy odmówiono jej udostępnienia decyzją (w całości lub części) oraz czy nastąpiło to w prawem przewidzianym terminie, a więc w konsekwencji, czy miała miejsce bezczynność organu w udostępnieniu żądanej przez Skarżącego informacji publicznej. NSA stwierdził, że WSA w Warszawie, wydając wyrok z dnia 24 listopada 2021r. sygn. akt II SAB/Wa 245/21, nie orzekł na podstawie całych akt sprawy. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd na podstawie dowodów znajdujących się w aktach sprawy rozważył, czy organ udzielił pełnej odpowiedzi na żądanie zawarte we wniosku z dnia [...] lutego 2021 r., a w szczególności dlaczego nie wziął pod uwagę i nie wyjaśnił wskazywanych przez Skarżącego różnic pomiędzy zgłoszonym żądaniem a udzieloną informacją. Nieuwzględnienie przez Sąd całego zebranego w aktach sprawy materiału dowodowego, w kontekście konieczności ustalenia w sprawie, czy organ posiada żądaną informację oraz czy ją udostępnił w pełnym, żądanym zakresie świadczy o tym, że omawiane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. NSA wskazał, że rozpoznając sprawę ponownie WSA w Warszawie ustali, czy w odniesieniu do treści wniosku Skarżącego z dnia [...] lutego 2021 r. organ udzielił żądanych informacji w całości lub tylko w części za wskazany okres czasu, a w takim razie czy organ ma żądane informacje w pozostałej części i czy mogą one zostać udostępnione (czy też stanowią one tzw. dokumenty wewnętrzne niepodlegające udostępnieniu - o czym poinformowano (lub nie) wnioskodawcę lub są one objęte tajemnicą przedsiębiorstwa - w takim przypadku, czy wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej w tym zakresie wniosku). W wyroku z dnia 1 lipca 2025 r. sygn. akt III OSK 2833/24 NSA podkreślił, że powyższe wskazania co do dalszego postępowania nie zostały wypełnione przez WSA w Warszawie orzekający w sprawie wyrokiem z dnia 11 września 2024 r. sygn. akt II SAB/Wa 289/24. Dotyczy to przede wszystkim oceny, czy część dokumentów stanowi tzw. dokumenty wewnętrzne niepodlegające udostępnieniu, o czym poinformowano (lub nie) wnioskodawcę lub czy są one objęte tajemnicą przedsiębiorstwa - do czego Sąd pierwszej instancji w ogóle się nie odniósł. Ponownie rozpoznając sprawę WSA w Warszawie wezwał wprawdzie organ do nadesłania pełnych akt sprawy, zawierających sprawozdania i wnioski, które zapadły w toku procedowania przez KRRiT wniosku Skarżącego z dnia [...] lutego 2021 r., jednak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się w sposób wystarczający do nadesłanych przez organ dokumentów w kontekście zasadności ich udostępnienia Skarżącemu. Stwierdził jedynie lakonicznie, że całość zgromadzonej w sprawie dokumentacji potwierdza, że innych, niż udostępnione Skarżącemu informacje w danym zakresie, nie było w dyspozycji KRRiT. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że w piśmie z dnia 18 czerwca 2024 r. (będącym odpowiedzią organu na wezwanie do nadesłania pełnych akt sprawy) KRRiT wyjaśniła, iż na dzień wniosku Skarżącego nie przeprowadzała jeszcze monitoringu realizacji przez media publiczne misji publicznej określonej w art. 21 ust. 1 u.r.t., tymczasem pełnomocnik organu w ww. piśmie stwierdził, że: "na dzień wniosku skarżącego (tj. [...] lutego 2021 r.), organ nie przeprowadził jeszcze monitoringu realizacji przez media publiczne misji publicznej określonej w art. 21 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji w 2021 r.". Uwzględniając powyższe Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, że z akt sprawy nie wynika, aby KRRiT rozpoznała wniosek Skarżącego w (drugiej) części dotyczącej sprawozdań i wniosków, które zostały sformułowane przez KRRiT, jej pracowników lub podmioty zewnętrzne, w ramach działań, jakie od dnia 1 stycznia 2019 r. KRRiT podjęła lub zleciła w celu skontrolowania realizacji przez media publiczne misji publicznej określonej w art. 21 ust. 1 u.r.t. Organ, w odpowiedzi na tę część wniosku (pismo z dnia [...] lutego 2021 r.), odesłał do "Sprawozdania KRRiT z działalności w 2019 r." oraz "Informacji o podstawowych problemach radiofonii i telewizji w 2019 r." dostępnych w dacie złożenia wniosku na stronie internetowej organu podnosząc w toku postępowania, że na dzień [...] lutego 2021 r. KRRiT nie sporządziła jeszcze "Sprawozdania (...)" ani "Informacji (...)" za rok 2020 oraz 2021 (odpowiedź organu na skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 11 września 2024 r. sygn. akt II SAB/Wa 289/24). Jednakże powyższe dokumenty, jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 12 kwietnia 2024 r. sygn. akt III OSK 711/22, nie obejmują sprawozdań i wniosków z działań jakie od dnia 1 stycznia 2019 r. KRRiT podjęła lub zleciła w celu skontrolowania realizacji przez media publiczne misji publicznej określonej w art. 21 ust. 1 u.r.t., tj. z działań określonych w pierwszej części wniosku, a ponadto dokumenty te obejmują tylko informacje za 2019r. W istocie organ nieprawidłowo stwierdził, że odesłanie do sprawozdania z rocznej działalności KRRiT, sporządzanego na podstawie art. 12 ust. 1 u.r.t., wyczerpuje zakres przedmiotowy drugiej części wniosku Skarżącego. Natomiast udostępniając Skarżącemu wykaz działań KRRiT (w postaci "Informacji Departamentu Monitoringu na temat monitoringów KRRiT przeprowadzonych od dnia 1 stycznia 2019r. w zakresie kontroli realizacji misji publicznej"), organ nie udostępnił "sprawozdań i wniosków" dotyczących tychże działań. W toku postępowania Sąd ustalił, że organ posiada ww. dokumenty, bowiem przesłał je na wezwanie Sądu z dnia 7 czerwca 2024 r. Sąd, o czym była już mowa w części sprawozdawczej uzasadnienia, zwrócił się do organu o nadesłanie pełnych akt sprawy, w tym zawierających "sprawozdania i wnioski", jakie zapadły podczas procedowania przez KRRiT wniosku Skarżącego z dnia [...] lutego 2021 r. W odpowiedzi na powyższe wezwanie organ przesłał dokumenty zatytułowane "Wyniki kontroli programu regionalnego na podstawie monitoringu tygodniowej próby (...)", które - jak ustalił Sąd - dotyczą wyników monitoringów przeprowadzonych w 2019 i 2020 r. w odniesieniu do programów regionalnych radiofonii publicznej wyszczególnionych w "Informacji Departamentu Monitoringu na temat monitoringów KRRiT przeprowadzonych od dnia 1 stycznia 2019 r. w zakresie kontroli realizacji misji publicznej", która to informacja została już udostępniona Skarżącemu za pismem z dnia [...] lutego 2021 r. W ocenie Sądu organ błędnie przyjął, że ww. dokumenty mają charakter "wewnętrzny" i jako takie nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p., a takie właśnie stanowisko organ przyjął w odpowiedzi na skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 24 listopada 2021 r. sygn. akt II SAB/Wa 245/21 (pismo z dnia 7 marca 2022 r.), na które to stanowisko powołał się NSA w wyroku z dnia 12 kwietnia 2024 r. sygn. akt III OSK 711/22 wskazując, że "(...) z udzielonej odpowiedzi na skargę kasacyjną wynika, że organ ma żądane informacje, lecz uważa je za informacje wewnętrzne. Jak podaje "organ udostępniłby także odpowiednie dokumenty urzędowe dotyczące podjętych monitoringów, jednak w tym zakresie wytworzył jedynie pisma i dokumenty o charakterze wewnętrznym". Zdaniem Sądu, dokumenty przesłane przez organ w odpowiedzi na wezwanie z dnia 7 czerwca 2024 r. nie mają cech dokumentów wewnętrznych. Zaznaczyć należy, że pojęcie dokumentu wewnętrznego nie jest pojęciem normatywnym, a jego definicja została wypracowana a contrario do definicji ustawowej dokumentu urzędowego zawartej w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. (który to przepis stanowi, że dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy; stosownie natomiast do treści art. 115 § 13 pkt 4 Kodeksu karnego funkcjonariuszem publicznym jest osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub organu samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w jakim jest uprawniona do wydawania decyzji administracyjnych.). Dokument wewnętrzny to zatem taki, który posiada cechy dokumentu urzędowego zdefiniowane w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., jednakże zawiera informacje dotyczące działalności organu o charakterze nieoficjalnym, roboczym, jest opracowany na potrzeby wytworzenia informacji, czy też niezbędny dla dalszego procesu decyzyjnego (wyroki NSA: z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 666/12; z dnia 17 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1105/13; CBOSA). Dokument wewnętrzny wyraża opinie w sprawach szczegółowych, poglądy przedstawiane w toku narad albo dyskusji, a także porady udzielane w ramach konsultacji. Również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. akt P 25/12 (publ. OTK-A 2013/8/122) odnosząc się do pojęcia dokumentu wewnętrznego wskazał, że należy przez to rozumieć informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. W świetle powyższego, omawianych dokumentów pt. "Wyniki kontroli programu regionalnego na podstawie monitoringu tygodniowej próby (...)" nie można kwalifikować jako wewnętrznych. Dokumenty te nie mają "roboczego" charakteru, lecz stanowią oficjalne wyniki kontroli programów regionalnych, sporządzone przez komórkę organizacyjną KRRiT w ramach jej obowiązków i zatwierdzone (podpisane) przez funkcjonariusza publicznego. Mieszczą się one w zakresie przedmiotowym art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawie publicznej. Dla określenia charakteru ww. informacji wiążące pozostaje stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 12 kwietnia 2024 r. sygn. akt III OSK 711/22, gdzie wskazano, że "zarówno Konstytucja, jak i u.d.i.p., wiążą pojęcie informacji publicznej z aktywnością podmiotów wskazanych w tych aktach prawnych, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. Wynika to z faktu, że zarówno działalność podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji, jak i sprawa, o jakiej mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wtedy mogą być kwalifikowane jako informacja publiczna, gdy spełniają kryterium "publiczności". W doktrynie prawa administracyjnego pojęcie "publiczności" służące m.in. tak podstawowym celom jako definiowanie administracji publicznej, czy kategorii interesu publicznego, jest wiązane z działalnością państwa jako przejętego przez nie zadania polegającego na zaspokajaniu zbiorowych i indywidualnych potrzeb obywateli, wynikających ze współżycia ludzi w społecznościach (zob. J. Boć, Pojęcie administracji, w: J. Boć (red.), Prawo administracyjne, Wrocław 2004, s. 16; J. Supernat, Pojęcie administracji "publicznej - "państwowe", "powszechnie pojemne i ponadczasowe" oraz "pozapaństwowe", w: J. Korczak (red.): Układ administracji publicznej, Warszawa 2020, s. 114). Ustawodawca nie definiuje pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 2093/14)". W powyższe, jak podkreślił NSA, w pełni wpisuje się działalność KRRiT oraz realizowane przez nią zadania. Omawiane dokumenty powstały na skutek realizacji zadań KRRiT dotyczących monitorowania realizacji misji publicznej przez media publiczne, dotyczą mediów publicznych, a zatem stanowią informację o sprawie publicznej. Informacja ta nie została Skarżącemu udostępniona do dnia wyrokowania w sprawie, z akt sprawy nie wynika również, aby organ wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej w omawianym zakresie. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał KRRiT do rozpoznania wniosku Skarżącego z dnia [...] lutego 2021 r. w części dotyczącej sprawozdań i wniosków, które zostały sformułowane przez KRRiT, jej pracowników lub podmioty zewnętrzne w ramach działań, jakie od dnia 1 stycznia 2019 r. KRRiT podjęła lub zleciła w celu skontrolowania realizacji przez media publiczne misji publicznej określonej w art. 21 ust. 1 u.r.t., w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Rozpoznając wniosek w ww. części organ udostępni żądaną informację publiczną (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), bądź - w przypadku stwierdzenia wystąpienia ograniczenia w dostępie do informacji publicznej z powodów określonych w art. 5 u.d.i.p. (np. w postaci tajemnicy przedsiębiorcy), wyda decyzję o odmowie jej udostępnienia (art. 16 w związku z art. 17 u.d.i.p.). Zaznaczyć przy tym należy, że na obecnym etapie rolą Sądu nie jest przesądzenie zasadności wydania decyzji odmownej. Sąd ocenia bowiem charakter żądanej informacji (jako publicznej bądź nieposiadającej takiego waloru) oraz to, czy do dnia wyrokowania wniosek został rozpoznany w przepisanej prawem formie. Sąd stwierdził, że w odniesieniu do pozostałej części wniosku Skarżącego organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Organ udzielił odpowiedzi na wniosek z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., bowiem wniosek wpłynął do organu w dniu [...] lutego 2021 r., zaś odpowiedź na wniosek została udzielona pismem z dnia [...] lutego 2021 r., podczas gdy ustawowy termin na rozpoznanie wniosku upływał w dniu [...] lutego 2021 r. Ponadto, w odpowiedzi na wniosek, za ww. pismem z dnia [...] lutego 2021 r., organ przekazał informację na temat monitoringów przeprowadzonych przez KRRiT od dnia 1 stycznia 2019 r. w zakresie kontroli realizacji mediów publicznych. Informacja ta obejmuje rok 2019 i 2021 r., zaś wniosek obejmował również okres od dnia 1 stycznia 2021 r. do dnia [...] lutego 2021 r. O tym, że organ nie przeprowadzał innych, aniżeli wymienionych w ww. informacji, monitoringów, po raz pierwszy poinformował w odpowiedzi na skargę z dnia 25 marca 2021 r., zaś w odpowiedzi na wezwanie Sądu z dnia 7 czerwca 2024 r. wyjaśnił jednoznacznie, że "na dzień wpływu wniosku Skarżącego (tj. [...] lutego 2021 r.), organ nie przeprowadził jeszcze monitoringu realizacji przez media publiczne misji publicznej określonej w art. 21 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji w 2021 r.". Zważyć również należy, że ww. zarządzeniem organ został wezwany przez Sąd do nadesłania "pełnych akt sprawy", a w odpowiedzi na to wezwanie przekazał omówione wyżej dokumenty pt. "Wyniki kontroli programu regionalnego (...)" w celu "uzupełnienia akt sprawy". Z odpowiedzi organu oraz z całokształtu stanowiska prezentowanego w toku postępowania sądowoadministracyjnego, które jest znane również Skarżącemu (odpowiedź na skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 11 września 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 289/24), wynika, że organ przekazał pełne i kompletne dokumenty wytworzone przez organ w związku z przedmiotową sprawą. Oznacza to, że organ nie dysponuje inną informacją o "działaniach polegających na monitoringu i analizie programów mediów publicznych, w ramach których oceniane było przestrzeganie art. 21 ust. 1 u.r.t.", aniżeli te, które przekazał Skarżącemu za pismem z dnia [...] lutego 2021 r. O tym jednak organ poinformował nie w ww. piśmie, lecz na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. W piśmie z dnia [...] lutego 2021 r., o czym była już mowa powyżej, organ odesłał również do "Sprawozdania KRRiT (...)" oraz "Informacji (...)". W dokumentach tych, jak wskazał NSA w wyroku z dnia 12 kwietnia 2024 r. sygn. akt III OSK 711/22, nie ma "sprawozdań i wniosków" z działań KRRiT (podejmowanych w formie monitoringu i analizy programów mediów publicznych), jakie podjęła ona lub zleciła do dnia 1 stycznia 2019 r. w celu skontrolowania realizacji misji publicznej, a ponadto dokumenty te obejmują jedynie informacje za 2019 rok. Zatem w odniesieniu tej części wniosku organ również pozostawał w bezczynności. W ocenie Sądu bezczynność organu nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Przepis ten stanowi, że sąd stwierdzając bezczynność organu, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ustawodawca przyznaje zatem sądowi administracyjnemu swobodę w zakresie oceny charakteru bezczynności. Nie definiuje bowiem pojęcia "rażącego naruszenia prawa" przyjętego w cytowanym przepisie. Zatem w tym zakresie do głosu dochodzi uznanie sędziowskie, oparte o zasady logiki, doświadczenia życiowego i zawodowego, w kontekście celu przepisu, przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności sprawy i dyrektyw doktrynalnych oraz praktyki (por. wyrok NSA z dni 25 września 2025 r. sygn. akt III OSK 710/25; CBOSA). W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa przy bezczynności organu wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie, w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania spraw sam w sobie, co do zasady, nie jest taką szczególną okolicznością. W konsekwencji stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, chociaż niewątpliwie stanowi naruszenie prawa, nie przesądza jeszcze o rażącym charakterze tego naruszenia (por. wyroki NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; z dnia 21 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2331/16; j.w.). Sformułowanie "rażące" oznacza działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną (por. wyroki NSA z dnia 30 stycznia 2014 r., sygn. I OSK 2563/13, z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. II OSK 652/15; CBOSA). Kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie bezczynności organu do naruszającej prawo w sposób rażący, jest więc oczywistość, drastyczność naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1610/20; j.w.). Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, nie zasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. wyroki NSA z dnia 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3237/14; z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; j.w.). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Organ wprawdzie z uchybieniem terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., to jednak udzielił Skarżącemu odpowiedzi na wniosek. Uchybienie to nie było znaczące, bowiem zwłoka organu w udzieleniu odpowiedzi na wniosek trwała 2 dni. Jak wynika z poczynionych wyżej rozważań udzielona odpowiedź nie wyczerpywała zakresu przedmiotowego wniosku. Nie było to jednak konsekwencją rażącego naruszenia prawa. Wynikało bowiem po pierwsze stąd, że organ udzielił niepełnej informacji odnośnie "wykazu działań" KRRiT podejmowanych w celu realizacji przez media publiczne misji publicznej (organ nie poinformował, że nie posiada w tym zakresie informacji za 2021 r., a informacja, którą przekazał Skarżącemu wyczerpuje zakres pierwszej części wniosku), a ponadto nieprawidłowo uznał, że "sprawozdania i wnioski" z ww. działań KRRiT stanowią dokumenty wewnętrzne, niepodlegające udostępnieniu w trybie u.d.i.p., przyjmując, że wystarczające dla rozpoznania wniosku są informacje znajdujące się w rocznym sprawozdaniu z działalności KRRiT. W działaniu organu nie sposób jednak dopatrzyć się złej woli czy oczywiście lekceważącego stosunku do obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej, które wskazywałyby na kwalifikowany charakter bezczynności. Przekazanie przez podmiot zobowiązany informacji niepełnej, czy też błędna kwalifikacja informacji na gruncie u.d.i.p. (jako mającej charakter wewnętrzny), a więc błędna interpretacja art. 1 ust. 1 u.d.i.p. określającego pojęcie informacji publicznej, nie pozwalają przyjąć w okolicznościach niniejszej sprawy, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Podkreślić również należy, że Sąd orzekający w niniejszej sprawie oceniał charakter bezczynności organu na tle okoliczności postępowania przed organem, a nie na tle okoliczności (dalszego) etapu postępowania przez sądem administracyjnym. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a., orzekł jak w punktach 1 - 3 sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., jak w punkcie 4 sentencji wyroku.