II SO/Wa 41/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Góraj po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku D. S. w przedmiocie wymierzenia grzywny Wójtowi Gminy J. za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi z dnia 28 października 2015 r. na bezczynność w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej (zarejestrowanej pod sygn. akt II SAB/Wa 1067/15) wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę postanawia - oddalić wniosek. Pismem z dnia 01 grudnia 2015 r. D. S. zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o wymierzenie Wójtowi Gminy J. grzywny w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: ppsa, za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi z dnia 28 października 2015 r. na bezczynność w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] października 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej (zarejestrowanej pod sygn. akt II SAB/Wa 1067/15) wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Pismem z dnia 18 stycznia 2016 r. Wójt Gminy J. udzielił odpowiedzi na ww. wniosek. Organ wyjaśnił, że przedmiotowa skarga została przekazana do WSA w Warszawie, który prowadzi w tej sprawie postępowanie pod sygn. akt II SAB/Wa 1067/15. Organ podniósł, że skarżący nadużywa swojego prawa do informacji publicznej (w bieżącym roku skarżący skierował do Gminy ok. 450 pytań), paraliżując pracę organu, któremu przy takim "zalewie pytań" ze strony skarżącego może zdarzyć się uchybienie terminowi na udzielenie odpowiedzi na zadawane przez skarżącego pytania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu przedmiotowego wniosku postanowieniem z dnia 26 lutego 2016 r. sygn. akt II SO/Wa 186/15 wymierzył Wójtowi Gminy J. grzywnę w wysokości 500 zł (słownie: pięćset złotych) (pkt 1 postanowienia) oraz zasądził od Wójta Gminy J. na rzecz wnioskodawcy – D. S., kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2 postanowienia). Pismem z dnia 11 marca 2016 r. Wójt Gminy J. wniósł zażalenie na przedmiotowe postanowienie WSA w Warszawie, któremu zarzucił naruszenie: 1) prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 55 § 1 w zw. z art. 54 § 2 ppsa polegającą na mylnym przyjęciu, że funkcja represyjna grzywny z art. 55 § 1 ppsa (za niewykonanie obowiązku z art. 54 § 2 ppsa w zw. z art. 21 pkt 1 udip) ma charakter formalny (bezskutkowy) oraz, że w przypadku stwierdzenia przez Sąd przekazania akt sprawy z przekroczeniem zakreślonych terminów Sąd ma obowiązek, a nie jedynie możliwość nałożenia grzywny; 2) przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 ppsa wobec całkowitego braku uzasadnienia istotnych okoliczności dotyczących organu (w orzeczeniu w przedmiocie wymierzenia grzywny za naruszenie przez ten organ obowiązku z art. 54 § 2 ppsa) w następującym zakresie: - oceny przez Sąd przyczyn niewypełnienia obowiązku (czy zasługują one na aprobatę), - okresu w jakim organ nie przekazywał całości akt sprawy, - czy w ogóle - przed rozpatrzeniem wniosku - przedstawił brakujące, istotne akta sprawy, - czy uzasadnił należycie naruszenie obowiązku i jak Sąd ocenił te wyjaśnienia organu, - oceny przez Sąd motywacji organu, który istotnych akt sprawy nie przedstawił. W konkluzji zażalenia wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do WSA w Warszawie celem ponownego rozpoznania, wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia do czasu rozpoznania niniejszego zażalenia, oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania podług norm przepisanych. W odpowiedzi na zażalenie D. S. wniósł o jego oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu przedmiotowego zażalenie postanowieniem z dnia 01 lipca 2016 r. sygn. akt I OZ 571/16 uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. NSA uznał, że usprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa. W odpowiedzi na wniosek organ podniósł, że skarżący w 2015 r. skierował do Gminy ok. 450 (czterysta pięćdziesiąt) pytań; działania te znacznie utrudniają, a chwilami wręcz paraliżują bieżącą działalność Urzędu. Przy takim zalewie pytań ze strony skarżącego, mimo dołożenia wszelkich starań przez pracowników Urzędu zdarzać się może uchybienie terminowi na udzielenie odpowiedzi na zadawane przez niego pytania. Zdaniem NSA, Sąd I instancji nie dokonał żadnych ustaleń w tej materii, mimo że dotyczyły one ustalenia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W szczególności możliwości skorzystania przez Sąd z uprawnień, o których mowa w art. 55 § 1 ppsa, istotna jest ocena, czy skarżący nie nadużywa prawa do informacji publicznej (odpowiednio: wyrok NSA z: 18.11.2015 r., I OSK 2091/14; 24.2.2016 r., I OSK 800/15; postanowienie NSA z 6.5.2015 r., I OZ 422/15, cbosa). W ocenie NSA, również zarzut naruszenia art. 55 § 1 w zw. z art. 54 § 2 ppsa okazał się zasadny. NSA podniósł, że instytucja grzywny ma mieszany charakter, tj. dyscyplinująco-restrykcyjny. Jej celem jest nie tylko doprowadzenie do tego, by organ przekazał sądowi administracyjnemu skargę wraz z aktami sprawy i swoim stanowiskiem, ale także ma być sankcją za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Ponadto ma pełnić funkcję prewencyjną, której celem jest zapobieżenie naruszeniom prawa w przyszłości. Wymierzenie grzywny możliwe jest po spełnieniu łącznie dwu warunków, tj. złożenia przez stronę wniosku o wymierzenie organowi grzywny oraz stwierdzenia uchybienia przez organ terminu do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Przesłanką do wymierzenia grzywny jest fakt nieprzekazania skargi sądowi administracyjnemu, bez względu na powody. Wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku, sąd powinien wziąć pod uwagę wymierzając wysokość grzywny. NSA podkreślił, że art. 55 § 1 ppsa nie obliguje Sądu do wymierzenia organowi grzywny w razie spełnienia wskazanych w nim przesłanek, a jedynie wprowadza fakultatywnie możliwość jej orzeczenia. NSA wyjaśnił, że w niniejszej sprawie poza sporem jest, że organ przekazał skargę na bezczynność z naruszeniem terminu do dokonania tej czynności, a skarżący złożył wniosek o ukaranie organu grzywną. Spełnione zatem zostały przesłanki umożliwiające nałożenia takiej grzywny. NSA zauważył jednak, iż w doktrynie trafnie wskazuje się, że sąd administracyjny, wymierzając organowi grzywnę, nie czyni tego automatycznie, lecz bierze pod uwagę specyfikę i charakter okoliczności danej sprawy, w tym przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 ppsa. (postanowienie NSA z: 31.1.2009 r., I OZ 274/09; 3.4.2008 r., II OSK 452/08; 27.9.2011 r., I OZ 719/11; 8.6.2011 r., II OZ 481/11; 26.1.2011 r., I OZ 39/11; wyrok NSA z 5.3.2008 r., II OSK 774/06). Za uznaniowym charakterem orzeczenia przemawia użycie przez ustawodawcę słowa "może" (postanowienie WSA w Poznaniu z 22.12.2011 r., IV SO/Po 9/11; postanowienie NSA z: 15.11.2011 r., II OZ 841/11; 30.3.2011 r., II OZ 207/11). Dopuszcza się sytuację, gdy sąd administracyjny odstępuje od wymierzenia grzywny (postanowienie NSA z 29.1.2013 r., II OZ 21/13, cbosa, akceptowane przez M. Jagielską, A. Wiktorowską, P. Wajdę w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C. H. Beck 2015, s. 343-344, nb 5). Istnieją bowiem sytuacje, w których organ, pomimo ewidentnego opóźnienia w przekazaniu skargi, odpowiedzi na nią i akt sprawy, nie może ponosić tego rodzaju materialnej odpowiedzialności (zob.: postanowienie z dnia 2 lipca 2013 r. sygn. akt I OZ 534/13). Nie można więc wykluczać a priori istnienia okoliczności szczególnych, które przemawiać będą za oddaleniem wniosku o wymierzenie grzywny pomimo stwierdzonego uchybienia terminowi. NSA uznał, że Sąd I instancji nie rozważył, czy wobec przesłania skargi wraz z aktami z niewielkim uchybieniem terminu (7 dni – krótszym niż zwykły termin z art. 54 § 2 ppsa), wobec wskazania przez organ bardzo dużej ilości wniosków pochodzących od skarżącego, nie zachodziły w sprawie przesłanki odstąpienia od wymierzenia grzywny bądź miarkowania jej wysokości. Orzeczona grzywna w wysokości 500 zł jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nieadekwatna do niewypełnienia ciążącego na organie obowiązku przesłania skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę w terminie wynikającym z art. 21 pkt 1 udip. Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrujący niniejszą sprawę podzielił stanowisko NSA wyrażone w postanowieniu z dnia 19 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OZ 359/16, wydane w tożsamej sprawie skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) - dalej: ppsa, sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W myśl art. 54 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia (art. 54 § 2). Stosownie do treści art. 55 § 1 ppsa, w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6, tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 1 w zw. z art. 3 § 3 ww. ustawy, sądy administracyjne są zobowiązane do stosowania środków określonych również w przepisach szczególnych. Taką właśnie szczególną regulację postępowania przed sądami administracyjnymi wprowadza ustawa z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.). Stosownie do treści art. 21 pkt 1 ww. ustawy, do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z tym że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Jak wynika z akt sprawy II SAB/Wa 1067/15, pismem z dnia z dnia 28 października 2015 r. D. S. wniósł za pośrednictwem organu, skargę na bezczynność Wójta Gminy J. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej, która wpłynęła do organu w dniu 28 października 2015 r. Wójt Gminy J. pismem z dnia 18 listopada 2015 r. (19 listopada 2015 r. – data wpływu pisma na Biuro Podawcze WSA w Warszawie), udzielił odpowiedzi na ww. skargę, jednocześnie przesyłając do WSA w Warszawie skargę oraz akta sprawy. Przedmiotowa skarga wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę wpłynęła do Sądu w dniu 19 listopada 2015 r. (data wpływu na Biuro Podawcze WSA w Warszawie) i została zarejestrowana pod sygn. akt II SAB/Wa 1067/15. Z zestawienia daty otrzymania przez organ skargi – 28 października 2015 r. r., z datą przekazania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę Sądowi – 19 listopada 2015 r., wynika, że termin 15-dniowy, o którym mowa w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, upłynął z dniem 12 listopada 2015 r. Opóźnienie organu wynosiło zatem 7 dni. W ocenie Sądu opóźnienie w przekazaniu skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy nie uzasadnia wymierzenie organowi grzywny w przedmiotowej sprawie. Skarga D. S. rozpatrywana jest w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej, które jest trybem szczególnym i zawiera bardziej restrykcyjne unormowania co do terminu przekazania skargi sądowi. Wykonanie obowiązków określonych w art. 54 § 2 ppsa w związku z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wymaga przekazania sądowi skargi wraz z aktami i z odpowiedzią na skargę w terminie 15 dni. Wymierzenie organowi grzywny uzależnione jest od spełnienia dwóch warunków: stwierdzenia uchybienia przez organ ustawowemu terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, bez względu na przyczyny oraz złożenie stosownego wniosku przez stronę. Bezspornym jest, że organ, którego bezczynność jest przedmiotem skargi, przekazał skargę, odpowiedź na skargę z aktami sprawy z uchybieniem terminu, a skarżący złożył stosowny wniosek. W ocenie Sądu, powyższe nie stanowi jednak wystarczającej przesłanki do zastosowania środka, o którym mowa w art. 55 § 1 ppsa. Okoliczności, które spowodowały nieprzekazanie skargi Sądowi (bardzo duża ilość wniosków o udostępnienie informacji publicznej, jaką skarżący skierował do organu) oraz okres tego uchybienia (7 dni - niewielkie uchybienie terminu), jak również to, że organ ostatecznie wykonał przewidziany w ustawie obowiązek, przemawiają za oddaleniem wniosku o wymierzeni grzywny w rozpoznawanej sprawie. Bardzo duża ilość wniosków o udostępnienie informacji publicznej, jaką skarżący kieruje do organu może usprawiedliwiać zaistniałe niewielki opóźnienie. Ponadto organ przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie grzywny przekazał przedmiotową skargę do Sądu i wyjaśnił przyczyny opóźnienia. Tym samym w okolicznościach przedmiotowej sprawy nałożenie grzywny na organ należało uznać za zbędne. Z tych względów, na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 64 § 3 oraz art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji postanowienia.