III SA/Wa 2611/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Krawczyk (sprawozdawca), sędzia WSA Dariusz Zalewski, Protokolant referent stażysta Katarzyna Nartanowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Rady Gminy Stara Kornica z dnia 20 listopada 2015 r. nr XIX/71/2015 w przedmiocie określenia wzorów deklaracji i informacji podatkowych oddala skargę Przedmiotem rozpoznania była skarga Prokuratora Rejonowego w S.(dalej: "Prokurator" lub "Skarżący") na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] listopada 2015 r. Nr [...] w sprawie określenia wzorów deklaracji i informacji podatkowych w zakresie podatku od nieruchomości, rolnego i leśnego, w części dotyczącej zawarcia: we wzorze Informacji w sprawie podatku od nieruchomości w rubryce I, we wzorze Deklaracji na podatek od nieruchomości w rubryce H, we wzorze Dane o gruntach, budynkach i budowlach podlegających opodatkowaniu w rubryce D, we wzorze Informacji w sprawie podatku rolnego w rubryce H, we wzorze Deklaracji na podatek rolny w rubryce I, we wzorze Informacji w sprawie podatku leśnego w rubryce I, we wzorze Deklaracji na podatek leśny w rubryce H oświadczenia o treści: "Oświadczam, że są mi znane przepisy Kodeksu karnego skarbowego o odpowiedzialności za podanie danych niezgodnych z rzeczywistością". Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił rażące naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. - o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r., nr 142, poz.1591 ze zm.), art. 6a ust. 11 ustawy z dnia 15 listopada 1984r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2006r., nr 136, poz.969 ze zm.), art. 6 ust.13 ustawy z dnia 12 stycznia 1991r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. z 2010r., nr 95, poz.613 ze zm.) oraz art. 6 ust. 9 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o podatku leśnym (Dz. U. nr 200, poz.1682 ze zm.), poprzez zawarcie powyższego oświadczenia i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanej wyżej części. W uzasadnieniu Prokurator stwierdził, że przepisy powołane jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały nie dają organowi uprawnienia do nałożenia na osobę obowiązku składania oświadczenia z takim pouczeniem, zaś zawarte sformułowanie wykracza poza ramy upoważnienia ustawowego Rady. Prokurator wskazał, że na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. W ocenie Skarżącego kwestionowane zapisy nie znajdują umocowania w delegacji ustawowej do takiego zamieszczenia. Prokurator zauważył, że warunkiem odpowiedzialności za złożenie fałszywego oświadczenia jest fakt, by przepis ustawy, na podstawie której oświadczenie jest składane przewidywał możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Jeżeli ustawodawca zamierza nadać wymaganym oświadczeniom składanym przez zainteresowane podmioty rygor odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań), to rygor ten wprowadza wprost do ustawy i dopiero wówczas, w razie przeniesienia kompetencji do określania przez organ samorządu wzoru informacji i deklaracji, winien przewidzieć w treści upoważnienia wymóg pouczenia o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań). Penalizacja określonych zdarzeń prawnych może bowiem nastąpić wyłącznie wprost przepisami rangi ustawowej, zaś uprawnienia takiego nie można domniemywać. Zdaniem Skarżącego opisane powyżej uchybienie stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały w zaskarżonej części. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy S. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazała, że zgodnie z art. 40 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt. 8 ustawy o samorządzie gminnym radzie gminy przysługuje prawo podejmowania uchwał w sprawach podatków i opłat obowiązujących na obszarze gminy w granicach określonych w odrębnych ustawach. Natomiast jak stanowi art. 6a ust. 11 ustawy o podatku rolnym, Rada gminy określa, w drodze uchwały, wzory formularzy zawierających dane dotyczące podmiotu i przedmiotu opodatkowania, niezbędne do wymiaru i poboru podatku rolnego. Art. 6 ust. 13 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych mówi, że Rada gminy określa, w drodze uchwały, wzory formularzy w których zawarte będą dane dotyczące podmiotu i przedmiotu opodatkowania niezbędne do wymiaru i poboru podatku od nieruchomości. Natomiast art. 6 ust. 9 ustawy o podatku leśnym stanowi, że Rada Gminy określa, w drodze uchwały, wzory formularzy zawierających dane dotyczące podmiotu i przedmiotu opodatkowania niezbędne do wymiaru i poboru podatku leśnego. Zdaniem organu z powyższego wynika, że Rada była uprawniona do podjęcia uchwały nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. w sprawie określenia wzorów deklaracji i informacji podatkowych w zakresie podatku od nieruchomości, rolnego i leśnego. Zdaniem organu, nie można przyjąć, że organ gminy umocowany jest do spenalizowania czynu polegającego na składaniu fałszywych oświadczeń czy choćby rozszerzeniu odpowiedzialności uregulowanej w obowiązujących ustawach karnych i karno-skarbowych. Jednak zamieszczenie w przedmiotowych wzorach oświadczenia o znajomości przepisów kodeksu karnego skarbowego nie tworzy nowego typu przestępstwa. Dodatkowo organ wskazał, że jak orzekł w wyroku z dnia 13 stycznia 2016 r. w analogicznej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w G."złożenie informacji lub deklaracji zawierającej takie oświadczenia wiedzy, nie skutkują odpowiedzialnością z art. 233 § 6 k.k. albowiem odebranie oświadczenia musi nastąpić pod rygorem odpowiedzialności karnej, a w cytowanym sformułowaniu brak natomiast jest stwierdzenia, że oświadczenie jest składane pod rygorem odpowiedzialności karnej" Nadto WSA zauważył, że "wskazanie na możliwość ponoszenia odpowiedzialności, samo w sobie nie powoduje jej powstania, albowiem odpowiedzialność karno-skarbowa powstaje z mocy prawa i jest niezależna od złożonego oświadczenia" (sygn. akt I SA/Go 470/15). Mając na względzie powyższe, organ stwierdził, że nie przekroczył swojej ustawowej kompetencji do podjęcia przedmiotowej uchwały, w związku z czym zaskarżona uchwała nie została podjęta z istotnym naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zważył co następuje. Skarga była niezasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 5 kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Na podstawie art. 53 § 3 P.p.s.a. prokurator jest uprawniony do wniesienia skargi, przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony jakimkolwiek terminem. Uchwała w przedmiocie określenia wzorów formularzy na podatek od nieruchomości, podatek rolny i podatek leśny jako skierowana do wszystkich na których ciąży obowiązek ich zapłaty, jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego. Z art. 168 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483) wynika prawo jednostek samorządu terytorialnego do uchwalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie ustalonym w ustawie. Konkretyzację tego prawa - poza uregulowaniami szczególnymi - zawiera, w odniesieniu do gminy, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy, przy czym w myśl art. 18 ust. 1 tej ustawy wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy należą do właściwości rady gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Przepisy: art. 6 ust. 13 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych - stanowi, że rada gminy określa, w drodze uchwały, wzory formularzy (...). W formularzach będą zawarte dane dotyczące podmiotu i przedmiotu opodatkowania niezbędne do wymiaru i poboru podatku (...). Zgodnie z treścią art. 147 §1 P.p.s.a Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z literalnego brzmienia tej regulacji jednoznacznie wynika, że sąd administracyjny może jedynie wydać orzeczenie stwierdzające nieważność uchwały, natomiast orzeczenie stwierdzające, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa może nastąpić tylko wówczas, gdy przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności, takim przepisem jest np. art. 94 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym. Kontrolując zaskarżoną uchwałę pod względem nieważności należy mieć na uwadze, że uchwała sprzeczna z prawem jest nieważna, przy czym, co należy podkreślić, nieważność powoduje jedynie istotne naruszenie prawa. Przyjmuje się, że nie ma sprzeczności z prawem, jeżeli określone rozstrzygnięcie nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach uznania. Podkreślić również należy, że orzecznictwo wypracowało dodatkowo pogląd, iż za prowadzące do stwierdzenia nieważności istotne naruszenie prawa należy uznać uchybienia, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Pojęcie "istotności" należy do grupy pojęć niedookreślonych i o tym, czy doszło do istotnego lub nieistotnego naruszenia prawa, można orzec w konkretnych okolicznościach. Zdaniem Sądu, z istotnym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy pociąga ono za sobą negatywne skutki dla określonego podmiotu lub znacząco wpływa na stosunki społeczne. Jeżeli miałyby one zostać w widoczny sposób zdeformowane w wyniku zachowania mocy przez niezgodny z prawem akt, to stanowi on istotne naruszenie prawa. Chodzi zatem o naruszenie o poważnym ciężarze gatunkowym. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznanej sprawy, Sąd stwierdził, że nie wystąpiły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Należy przypomnieć, że w skardze kwestionowano umocowanie do ujęcia w uchwale rady gminy dotyczącej wzorów deklaracji i informacji podatkowych w zakresie podatku od nieruchomości, rolnego i leśnego oświadczenia o treści: "Oświadczam, że są mi znane przepisy Kodeksu karnego skarbowego o odpowiedzialności za podanie danych niezgodnych z rzeczywistością". Sąd zauważa, że w przedmiocie dopuszczalności ujmowania w uchwałach rad gmin w sprawie wzorów deklaracji i informacji podatkowych w zakresie podatku od nieruchomości, rolnego i leśnego oświadczeń o kwestionowanej przez Prokuratora Rejonowego w S. treści, wypowiadał się już wielokrotnie zarówno tut. Sąd, inne sądy administracyjne I instancji, jak i NSA. W orzecznictwie na ten temat podkreśla się zgodnie, a tut. Sad pogląd ten w pełni podziela, że "oświadczenie zawarte w formularzu należy traktować jako mające charakter informacyjny, zmierzające do zwrócenia przez podmiot składający informację szczególnej uwagi i dbałości o to, by informację tę wypełnić prawidłowo, rzetelnie" (wyrok WSA w G. z dnia 7 października 2015 r., I SA/Go 345/15, CBOSA). Stanowisko to zostało zaaprobowane przez NSA (zob. np. wyrok NSA z dnia 5 maja 2016 r., II FSK 4/16, CBOSA i liczne orzeczenia późniejsze np. w sprawach o sygn. II FSK 3354/15, II FSK 3404/15, II FSK 3405/15, II FSK 933/16, II FSK 499/16), który stwierdził, że taka kwalifikacja kwestionowanego postanowienia uchwały całkowicie jasna, a sam "problem dotyczy bardziej strony semantycznej, bądź redakcyjnej, niż zagadnienia zgodności z prawem postanowień aktu prawa miejscowego". Taka kwalifikacja kwestionowanego oświadczenia nie powoduje, zdaniem Sądu, zagrożenia dla interesów i praw jednostki, a więc są pełne podstawy do tego, aby mówić jedynie o drobnym, mało znaczącym uchybieniu (nieistotnym naruszeniu prawa w rozumieniu przepisów ustaw samorządowych), bądź zwykłej niezręczności językowej uchwałodawcy. Wypada w związku z tym stwierdzić jedynie, że wspomniane oświadczenie jest elementem zbędnym, ale nie wywołuje ono negatywnych skutków, nie nakłada dodatkowych obowiązków oraz stanowi informację dla składającego deklarację. W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).