IV SA/Wa 1043/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2015 r. sprawy ze skargi Gminy N. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie Zaskarżonym postanowieniem z [...] stycznia 2015 r. nr [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 i. poz. 267 oraz z 2014 r. poz. 183), powoływanej dalej jako Kpa, w związku z odwołaniem Wójta Gminy [...] z [...] października 2014 r. od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] września 2014 r., nr [...], o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą: Ochrona przeciwpowodziowa doliny potoku [...] w km 0+000 - 24+500 na terenie powiatów nowotarskiego i tatrzańskiego woj. małopolskiego, stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, że zarówno z oznaczenia odwołującego się, jak i z treści odwołania wynika, że Wójt występuje w przedmiotowej sprawie w imieniu własnym, a więc jako organ administracji, a nie jako osoba działająca w imieniu gminy [...]. W odwołaniu powyższym Wójt Gminy [...] nie określił bowiem, że odwołanie składa reprezentując interesy gminy [...], a wniosek taki nie wypływa również z analizy treści odwołania. Dyrektor argumentował, że - jak wynika z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) - gmina posiada osobowość prawną i jako osobie prawnej przysługują jej określone prawa, jest też podmiotem prawa publicznego. Z kolei z treści art. 31 tej ustawy wynika, że wójt reprezentuje gminę na zewnątrz, podejmując w jej imieniu stosowne czynności procesowe. Powyższe prowadzi - w ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska - do wniosku, że jedynie gmina (jako osoba prawna), która wykaże, że ma interes prawny lub obowiązek w sprawie, o którym mowa w art. 28 Kpa, posiada status strony postępowania administracyjnego. Skoro zatem wójt (jako organ gminy) nie posiada własnego interesu prawnego lub obowiązku w sprawie, to tym samym nie przysługuje mu status strony przedmiotowego postępowania, a tym samym nie przysługuje mu prawo do wniesienia odwołania od decyzji wydanej w tym postępowaniu w pierwszej instancji. Organ powołał się na orzecznictwo, wymieniając: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2009 r., sygn. akt: I OSK 1584/09, oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 marca 2006 r., sygn. akt: IV SA/Wa 2430/05). Ponadto organ zaznaczył, że Wójt Gminy [...] nie podniósł, że zaskarżona decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku, ani nie wskazał na interes lub obowiązek, który — w myśl art. 28 Kpa - statuowałby przymiot strony postępowania. Z tego też względu Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie był obowiązany do rozpoznania wniesionego odwołania i do dokonania oceny posiadania przez odwołującego się interesu prawnego lub obowiązku w toku postępowania odwoławczego, a badanie przymiotu strony odwołującego się mogło być dokonane w ramach postępowania wstępnego. W opinii Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska odwołanie z [...] października 2014 r. zostało złożone przez podmiot nie posiadający legitymacji prawnej do jego wniesienia, co w pełni uzasadnia stwierdzenie niedopuszczalności powyższego odwołania. W skardze złożonej do WSA w Warszawie z 26 lutego 2015 r. Gmina [...] wywodziła, że doszło do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 31 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez błędne przyjęcie, że wójt gminy nie ma legitymacji do wniesienia odwołania w imieniu Gminy bez szczególnego wykazania i wskazania swojego prawa do tej reprezentacji, jak również prawa procesowego w postaci art. 77 § 4 Kpa, poprzez niepodjęcie przez organ II instancji czynności rozpatrzenia odwołania mimo, że fakt istnienia prawa do reprezentowania gminy przez wójta na zewnątrz jest faktem znanym organowi z urzędu. W uzasadnieniu skargi Gmina wywodziła, że prawo do reprezentowania gminy przez wójta wynika wprost z treści art. 31 ustawy o samorządzie gminnym. Fakt ten powinien być znany organowi rozpatrującemu odwołanie z urzędu, nie wymaga on dowodu. Takich wątpliwości w czyim imieniu występuje wójt bądź działające z jego upoważnienia osoby nie miał organ I instancji- RDOŚ w [...] prowadząc postępowanie i wydając decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia: pn. : "ochrona przeciwpowodziowa doliny potoku [...] w km 0+000- 24+500 na terenie powiatu [...] i [...] woj. [...]". Określenie podmiotu składającego odwołanie należało potraktować zdaniem organu skarżącego jako zwykłą niedokładność. Odwołanie zostało sporządzone przez wójta, ale co jest oczywiste występującego w imieniu i w interesie Gminy [...], a nie we własnym imieniu. Co więcej na uwagę zasługuje również fakt, że zaskarżone postanowienie organ przesłał do wiadomości: Wójtom Gmin [...] i [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny (w tym przypadku - postanowienie) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - powoływanej dalej jako P.p.s.a., lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Badając niniejszą sprawę w ramach powyższych przepisów i w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § P.p.s.a., Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia. Zgodnie z przyjętym w nauce prawa poglądem na działalność organów osób prawnych art. 31 u.s.g. odróżnia prowadzenie spraw gminy od jej reprezentowania. Prowadzenie spraw gminy, podobnie jak np. prowadzenie spraw spółki, odnosi się do sfery stosunków wewnętrznych. Obejmuje akty zarządzania i kierowania, które są niezbędne dla funkcjonowania gminy i realizowania jej zadań. Prawo reprezentowania natomiast oznacza kompetencję do dokonywania w imieniu gminy czynności prawnych wobec osób trzecich ze skutkiem dla gminy. Należy wskazać, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w związku z rozstrzyganiem spraw, dotyczących odrzucenia skargi rady gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze, ukształtował się pogląd, iż podmiotem praw i obowiązków jest gmina jako wspólnota terytorialna, a nie jej organy, lecz organy gminy nie mogą być traktowane jako podmiot od niej niezależny, bowiem gmina działa przez swoje organy. Zgodnie z uchwałą NSA z 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organ ją reprezentujący będzie bronił jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Gmina jest zdecentralizowanym podmiotem władzy publicznej, wyposażonym w osobowość prawną. Tym samym zdolność sądową w postępowaniu sądowoadministracyjnym posiada gmina jako osoba prawna. Podmiotem, który realizuje zadania z zakresu administracji publicznej jest gmina, którą reprezentuje burmistrz bez względu na to, czy zadanie to z uwagi na przepisy ustrojowe realizuje rada gminy czy burmistrz. Nie ma zatem potrzeby przyznawania zdolności sądowej odrębnie organowi stanowiącemu i organowi wykonawczemu, a nie osobie prawnej, której są organami. Nie można z faktu działania gminy za pomocą organu stanowiącego i wykonawczego wyprowadzać tezy o przyznaniu tym samym zdolności sądowej w postępowaniu sądowym osobno każdemu z organów samorządu terytorialnego, a nie samym gminom. W szczególności w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2008 r. (sygn. akt II OSK 294/08), potwierdzono, iż w myśl art. 31 ustawy o samorządzie gminnym to wójt (burmistrz, prezydent) reprezentuje gminę na zewnątrz. Dodatkowo należy wskazać, że w orzecznictwie sądowym nie ma wątpliwości w odniesieniu do zasądzania kosztów postępowania w przypadku uwzględnienia skargi na uchwałę rady gminy. Mienie komunalne (własność i inne prawa majątkowe) należą przecież do gminy, a za prawidłową gospodarkę finansową gminy odpowiada burmistrz i to do jego zadań należy gospodarowanie mieniem komunalnym. Również w doktrynie kwestie podziału zadań i kompetencji pomiędzy organy administracji publicznej ocenia się w świetle zasady wyłączności i nieprzenaszalności kompetencji. Ustawowy podział zadań i kompetencji pomiędzy organy gminy nie powinien być zatem naruszany m.in. ze względu na bezpieczeństwo obrotu prawnego, niedopuszczalne jest bowiem, by tę samą osobę prawną reprezentowały w postępowaniu sądowym różne organy (tak m.in. A. Kisielewicz, Samodzielność gminy w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2002, s.36). Z tego względu niewłaściwe jest pomijanie przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska art. 31 ustawy o samorządzie gminnym. W przypadku powzięcia wątpliwości tak w zakresie reprezentacji, jak i samego interesu prawnego gminy organ powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, ewentualnie uprzednio wzywając gminę do przedstawienia dokumentów przesądzających zarówno kwestię zdolności procesowej (w oparciu o art. 64 § 2 Kpa), jak i legitymację do czynnego występowania gminy w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze strony postępowania. Droga sądowa nie jest przewidziana dla rozstrzygania wewnętrznych sporów pomiędzy organem wykonawczym a organem uchwałodawczym gminy. Podobne stanowisko wyrażane już było w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide: postanowienie NSA z 18 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 3044/14, postanowienie NSA z 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt II GSK 38/14, postanowienie NSA z 26 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 1584/09, postanowienie WSA w Warszawie z 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1324/12, CBOSA). Sąd uznaje zatem rozstrzygnięcie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska za przedwczesne, nieparte przeprowadzeniem koniecznego postępowania wyjaśniającego i pomijające art. 31 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd - z powodu niedopuszczalności zastępowania organu - nie wypowiada się jednocześnie na temat przysługiwania skarżącej gminie interesu prawnego w postępowaniu odwoławczym o decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] września 2014 r., znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą: Ochrona przeciwpowodziowa doliny potoku białka w km 0+000 - 24+500 na terenie powiatów [...] i [...] woj. [...]. Dodatkowo Sąd wskazuje, ż w powołanym przez organ wyroku WSA w Warszawie z 15 marca 2006 r., sygn. akt: IV SA/Wa 2430/05 inny był p[przedmiot postępowania administracyjnego, bowiem dotyczyło ono odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę [...] nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 208, poz. 2128 ze zm.). Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.