IV SA/Wa 1128/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w S. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad dobrowolnego udziału w kosztach budowy wodociągu I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. W dniu [...] lipca 2004r. Rada Gminy W., działając na podstawie art. 18 ust. 1 oraz art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) podjęła uchwałę Nr [...]w sprawie ustalenia zasad dobrowolnego udziału w kosztach budowy wodociągu w W.. Zgodnie z tą uchwałą przyłączenie do sieci wodociągowej uzależnione zostało od uiszczenia opłaty w wysokości 1500zł od jednego przyłącza. Pismem z dnia 7sierpnia 2012r. Prokurator Okręgowy w S.wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy W. Nr [...]. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art. 18 ust. 1 oraz art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1999 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) poprzez uznanie, że przepisy stanowią podstawę prawną ustalania w drodze uchwały rady gminy dobrowolnej opłaty za podłączenie do urządzeń wodociągowych, kanalizacji sanitarnej i kanalizacji ogólnospławnej. W tym stanie skarżący powołując się na art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż żaden z przepisów nie stanowi podstawy do ogólnego wprowadzania opłat w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących, uchwały gminnej obowiązku ponoszenia opłat za podłączenie do sieci wodociągowej. Ponadto podniesiono, iż akt ten w zakresie, w jakim nakłada na mieszkańców gminy obowiązek uiszczenia opłat za przyłączenie, wykracza poza prawotwórcze kompetencje rady, ustalone odrębnymi przepisami, bowiem w aktualnym stanie prawnym nie ma przepisów ustawowych, które upoważniłby gminę do wprowadzenia opłat wskazanych w zaskarżonej uchwale. Z art. 84 Konstytucji RP wynika, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. Zdaniem skarżącego zakwestionowana uchwała jest aktem prawa miejscowego, ponieważ posiada cechę ogólności – generalności i abstrakcyjności, określa adresata poprzez wskazanie jego cech nie wymieniając go z nazwy, dyspozycja uchwały określa postępowanie adresata, ma zastosowanie do wielu czynności powtarzalnych, określa wysokość opłaty jak też możliwości jej rozłożenia na raty w każdym przypadku przyłączenia się do budowy wodociągu. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy W. wniósł o odrzucenie ewentualnie o oddalenie skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi wskazał, że podjęta w 2004r. uchwała Rady Gminy W. nr [...]ustalała zasady dobrowolnego udziału w kosztach budowy wodociągu w W.. Inwestycja ta została rozpoczęta w 2004r. i zakończona 5 grudnia 2005r. Podniósł, że w świetle art. 15 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzeniu ścieków (Dz. U. z 2006r. Nr 123, poz. 858 ze zm.) realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego, zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Wykonane przyłącze wodociągowe i kanalizacyjne stanowi własność tej osoby. Z tego względu przyłączy nie obejmuje odpłatne przejęcie, o którym mowa w art. 31 tejże ustawy. Organ podkreślił, że w ramach procesu inwestycyjnego Gmina W., kierując się względami ekonomicznymi, zapewniła wykonanie sieci wodociągowej w miejscowości W.wraz z budową przyłączy. Poniosła przy tym przejściowo koszty projektu przyłączy oraz ich wykonania. Ponadto zaznaczył, że zaskarżona uchwała określała jednakową dla wszystkich mieszkańców kwotę ryczałtową wyliczoną jako średni koszt budowy przyłącza, która powinna być rozliczona po zakończeniu inwestycji. Zdaniem organu nie można zgodzić się z zarzutem, że opłata miała charakter przymusowy, ponieważ opłaty w kwocie 1500 zł były wnoszone na podstawie umów cywilnoprawnych, zawieranych dobrowolnie przez osoby, które nie wykonywały samodzielnie przyłączy do sieci. Organ podał, że budowę wodociągu w W. zakończono i rozliczono w 2005r., zaś przedmiotowa uchwała została uchylona uchwałą Rady Gminy W. Nr [...]z dnia [...] września 2012r. W tej sytuacji – zdaniem organu – skarga stała się bezprzedmiotowa i powinna podlegać odrzuceniu ewentualnie oddaleniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W sprawie niniejszej skargę na uchwałę Rady Gminy W. Nr [...]z dnia 30 lipca 2004r. w sprawie ustalenia zasad dobrowolnego udziału w kosztach budowy wodociągu w W. wniósł Prokurator Okręgowy w S.. Rozpoznając tę skargę w pierwszej kolejności należało rozstrzygnąć, czy zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z poglądem wyrażonym w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2011 roku, sygn. akt I OZ 834/11 (Lex nr 1069750) aby dana uchwała mogła być uznana za akt prawa miejscowego, musi dotyczyć spraw publicznych o znaczeniu lokalnym, musi być aktem prawnym o charakterze generalnym i abstrakcyjnym - musi zawierać przepisy powszechnie obowiązujące na danym terenie. Tym samym, stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała Rady Gminy W. stanowiła akt prawa miejscowego, była bowiem skierowana do wszystkich mieszkańców zamierzających się przyłączyć do sieci wodociągowej i nakładała na nich obowiązek ponoszenia z tego tytułu opłat na rzecz Gminy. Bezspornym jest, że uchwałą z dnia [...] września 2012 r. Rada Gminy W. uchyliła zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałę. Wbrew jednak twierdzeniom organu podjęcie powyższej uchwały uchylającej zaskarżoną uchwałę nie powoduje bezprzedmiotowości niniejszego postępowania. Należy mieć bowiem na uwadze, że konsekwencją tej uchwały jest wyeliminowanie zaskarżonej uchwały dopiero od podjęcia uchwały uchylającej. Stwierdzenie nieważności uchwały powoduje natomiast wyeliminowanie jej z obrotu prawnego ze skutkiem wstecznym. (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 kwietnia 2010 r., II SA/Gd 27/10). Sąd miał przy tym na uwadze, że w kwestii tej wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r., sygn. akt W 5/94 (OTK z 1994 r. nr 2 poz. 44). Trybunał Konstytucyjny orzekł mianowicie, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Z kolei uchwała nieobowiązująca, to taka uchwała, która nie może być stosowana do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Zatem nie zawsze uchylenie lub zmiana uchwały organu gminy powoduje, że wydanie wyroku staje się zbędne lub niedopuszczalne. Jeśli więc zaskarżona uchwała została uchylona lub zmieniona, lecz może być nadal stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę, to nadal istnieje potrzeba rozpatrzenia zarzutów skarżącego, albowiem istnieje domniemanie zgodności uchwały z prawem w okresie między jej wydaniem, a uchyleniem lub zmianą. Potrzeba weryfikacji twierdzeń skarżącego co do legalności zaskarżonej uchwały istnieje, gdy postanowienia takiej uchwały zostały zastosowane przed jej uchyleniem lub zmianą, jak i wówczas, gdy istnieje możliwość zastosowania postanowień uchwały w związku z sytuacją, która wystąpiła przed uchyleniem lub zmianą uchwały. Jak bowiem stwierdził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu powołanej wyżej uchwały kwestionowana uchwała mimo jej uchylenia lub zmiany byłaby stosowana jako podstawa prawna w ewentualnym postępowaniu administracyjnym (np. o stwierdzenie nieważności decyzji lub o wznowienie postępowania). Stąd ewentualne powoływanie się na nieważność takiej uchwały lub jej zgodność z prawem w innym postępowaniu, w sytuacji gdy sąd administracyjny nie orzekł co do istoty sprawy byłoby niezmiernie utrudnione właśnie wobec braku stwierdzenia nieważności lub legalności danej uchwały. Taka właśnie sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Stąd też Sąd uznał, że postępowanie w sprawie ze skargi Prokuratora na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] lipca 2004r. nie jest bezprzedmiotowe. Odnośnie merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały, wskazać należy, iż kompetencje gminy w zakresie stanowienia prawa miejscowego określają przepisy rozdziału 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Stosownie do treści art. 40 ust. 1 tejże ustawy, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego jedynie na podstawie upoważnień ustawowych. Upoważnienie ustawowe określa materię, która ma być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy kompetentne do jego wydania. Stosownie zaś do brzmienia art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747 ze zm.), rada gminy ma uchwalić regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na terenie gminy. Jednym z elementów takiego regulaminu jest określenie przez organ stanowiący gminy "warunków przyłączenia do sieci" (art. 19 ust. 2 pkt 4 cyt. ustawy). Należy podkreślić, iż przepis ten nie daje radzie gminy uprawnienia do wprowadzania odpłatności za przyłączenie poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej (por. glosa W. Chróścielewski, J.P. Tarno do wyroku NSA z 13 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA 2320/00, publ. OSP 2002/6/75). Z faktu, że sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę należą do zadań własnych gminy nie wynika jeszcze kompetencja dla organu stanowiącego gminy do wprowadzania opłat za podłączenie do sieci podmiotów chcących z niej korzystać. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 17 maja 2002 r. (sygn. I SA 2793/01, LEX nr 149541), w myśl którego przepisy art. 19 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie dają radzie gminy uprawnienia do wprowadzenia odpłatności za zamiar przyłączenia poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej (lub kanalizacyjnej). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w uzasadnieniu ww. wyroku, iż: "wprowadzona jednorazowa opłata za zamiar podłączenia nieruchomości do wodociągu nie posiada wprawdzie cech świadczenia podatkowego, ponieważ w sensie prawnym nie jest opłatą przymusową. Jednakże towarzyszy jej w zasadzie pewnego rodzaju przymus życiowy, bowiem korzystanie przez mieszkańców z dobrodziejstwa urządzenia komunalnego jest oczywistą prawidłowością i koniecznością. Z tego też powodu opłaty tej nie można uznać za dobrowolną ". Kwestionowane w skardze opłaty mają cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej, ukrytej pod postacią "udziału" we wspólnej inwestycji. Zostały wprowadzone przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy i są pobierane w związku z samym faktem przyłączenia nieruchomości do urządzenia komunalnego. Nie można ich zatem traktować jako należności o charakterze cywilnoprawnym, towarzyszących świadczeniu usług na podstawie umowy zawieranej między dwiema równorzędnymi stronami, korzystającymi z wolności kontraktowej. Nie ma przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do wprowadzenia takich opłat za przyłączenie się do sieci wodociągowej bądź kanalizacyjnej w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących (tak WSA w Krakowie w prawomocnym wyroku z dnia 27 września 2005 r., II SA/Kr 1028/04). Należy również zauważyć, iż zarówno w orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, iż jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków (dotyczy to również opłat) nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Podkreślić również należy, iż z przepisu art. 84 Konstytucji RP, zamieszczonego w ramach regulacji dotyczących środków ochrony wolności i praw człowieka i obywatela, wynika, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. Jak już wyższej wskazano, zakwestionowane opłaty mają cechy jednostronnie nałożonej na mieszkańców daniny publicznej. Wprowadzenie ich nastąpiło przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy, a są one pobierane w związku z zamiarem właściciela nieruchomości przyłączenia do wodociągu. Podnieść należy także, iż wskazany jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie daje gminie takiego upoważnienia, ponieważ wprost z treści tego przepisu wynika, iż rada może podejmować uchwały jedynie w granicach określonych w odrębnych ustawach, co potwierdzają także przepisy rozdziału 4 tej ustawy, określające kompetencje gminy w zakresie stanowienia prawa miejscowego. Powyższe rozważania pozwalają zatem stwierdzić, iż nie ma przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do wprowadzenia opłat wskazanych w zaskarżonej uchwale w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Tym samym zaskarżona uchwała, w zakresie w jakim nakłada na mieszkańców gminy obowiązek uiszczania opłat za przyłączenie, wykracza poza prawotwórcze kompetencje rady, ustalone odrębnymi przepisami, ponieważ nie została podjęta na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego, a nie należy także do kategorii aktów prawnych określających zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Stanowisko to znajduje oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego zgodnie z którym w ustalaniu zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej nie mieści się wprowadzanie opłat za korzystanie z nich (NSA w wyroku z dnia 13 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA 2320/00, Orzecznictwo w sprawach samorządowych z 2001 r., nr 4; nie publikowane wyroki NSA z 31 maja 1996 r., I SA/Łd 65/96 i z dnia 16 grudnia 1996 r., II SA/Kr 1377/96, a nadto uchwała SN z dnia 26 września 1995 r., sygn. III AZP 22/95, OSNAPiUS 1996, nr 6). Na marginesie powyższych rozważań Sąd wskazuje, iż w aktualnym stanie prawnym jedyną legalną drogą uzyskania środków do budżetu gminy związanych z uczestnictwem właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, m.in. urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych budowanych z udziałem Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, zwiększających wartość nieruchomości, są przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), w szczególności regulujące kwestie opłat adiacenckich (art. 143-148). W konkluzji, Sąd stwierdza, iż uchwała Rady Gminy W. nr [...]z dnia [...] lipca 2004 r. została podjęta bez podstawy prawnej, a zatem z rażącym naruszeniem praw. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.