IV SA/Wa 1185/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu [...] sp. z o.o. z siedzibą w J. od decyzji Ministra Klimatu i Środowiska z [...] lipca 2021 r., [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany decyzji ostatecznej oddala sprzeciw. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Klimatu i Środowiska (dalej: "Minister" lub "organ II instancji") z [...] lipca 2021 r., [...] uchylająca w całości decyzję Marszałka Województwa [...] (dalej: "Marszałek" lub "organ I instancji") z [...] kwietnia 2021 r., [...] orzekającą o umorzeniu w całości postępowania administracyjnego w sprawie wydania zmiany decyzji Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent") z [...] maja 2013 r., [...] stanowiącej zezwolenie na zbieranie odpadów przy ul. B. [...] w [...] przez K. sp. z o.o. z siedzibą w J. (dalej: "skarżąca" lub "spółka") i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. Spółka pismem z 5 marca 2020 r. skierowanym do Prezydenta wystąpiła z wnioskiem o zmianę posiadanego przez stronę zezwolenia na zbieranie odpadów udzielonego decyzją Prezydenta z [...] maja 2013 r., [...]. Prezydent pismem z 17 marca 2020 r. zawiadomił o przekazaniu wniosku zgodnie z właściwością do Marszałka. Prezydent pismem z 26 listopada 2020 r. poinformował organ I instancji, że ww. decyzja z [...] maja 2013 r. będąca przedmiotem wniosku przekazanego Marszałkowi przy piśmie z 17 marca 2020 r. została stronie cofnięta bez odszkodowania decyzją Prezydenta z [...] listopada 2019 r., [...] utrzymaną w mocy decyzją SKO w [...] z [...] lipca 2020 r., [...]. Pismem z 19 stycznia 2021 r. spółka wniosła o zawieszenie postępowania w sprawie zmiany zezwolenia do czasu rozpoznania wniesionej przez skarżącą skargi do sądu administracyjnego na przywołaną wyżej decyzję SKO. Pełnomocnik równocześnie przesłał organowi aktualny KRS strony wskazując, że część wezwania do uzupełnienia wniosku, w świetle prezentowanego w KRS stanu prawnego, jest bezpodstawna. Dotyczy to wezwania do przedłożenia oświadczenia byłego wspólnika – R.S.. Marszałek postanowieniem z [...] lutego 2021 r., [...] odmówił zawieszenia postępowania w sprawie zmiany decyzji Prezydenta udzielającej zezwolenia na zbieranie odpadów z uwagi na brak przesłanki istnienia wszczętego postępowania administracyjnego. Organ I instancji wyjaśnił, że w związku z nieuzupełnieniem przez stronę braków formalnych złożonego wniosku, nie zostało wszczęte przez Marszałka postępowania administracyjne. W tym stanie rzeczy niemożliwe jest jego zawieszenie. Marszałek decyzją z [...] kwietnia 2021 r., [...] umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie wydania zmiany decyzji Prezydenta stanowiącej zezwolenie na zbieranie odpadów prowadzone przy ul. B [...] w [...] przez skarżącą, zauważając, że utrzymanie w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzji Prezydenta o cofnięciu decyzji tego organu zezwalającej na zbieranie odpadów przez spółkę czyni bezprzedmiotowym wniosek o zmianę posiadanego zezwolenia. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił organowi I instancji rażące naruszenie prawa przez odmowę zawieszenia postępowania z uwagi na brak przesłanki wszczęcia postępowania, a następnie jego umorzenie, podczas gdy wcześniej uznał to postępowanie za nieistniejące. Ponadto wskazano naruszenie art. 97 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a.") poprzez niewłaściwe zastosowanie i odmowę zawieszenia postępowania oraz art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 104 k.p.a. również poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i umorzenie postępowania w sytuacji zaskarżenia rozstrzygnięcia SKO do sądu administracyjnego. Skarżąca wyjaśniła, że w sytuacji uznania przez organ I instancji, że postępowanie nie zostało wszczęte, nie sposób zrozumieć jakie postępowanie następnie przez ten organ zostało umorzone. Rozstrzygnięcie w sprawie zawieszenia postępowania oraz zaskarżona decyzja umarzająca stoją w jawnej sprzeczności. Według skarżącej zakładając, iż postępowanie zostało wszczęte, to przyjąć należy, że nie ma podstaw do jego umorzenia z uwagi na wniesienie skargi do sądu administracyjnego na decyzję orzekającą o cofnięciu stronie jej zezwolenia na zbieranie odpadów. Skarżąca zwróciła również uwagę, że nie należy utożsamiać decyzji ostatecznej z decyzją prawomocną. Minister zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2021 r., uchylił decyzję Marszałka i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W pierwszej kolejności organ II instancji zwrócił uwagę, że skarżąca pismem z 9 kwietnia 2020 r. została wezwana przez Marszałka do uzupełnienia braków formalnych wniosku, pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania. Oznacza to, że obarczony brakami formalnymi wniosek nie mógł wszcząć postępowania, a co za tym idzie nie można przyjąć, że Marszałek odmawiając postanowieniem z [...] lutego 2021 r. zawieszenia postępowania w sprawie zmiany decyzji Prezydenta udzielającej zezwolenia na zbieranie odpadów z uwagi na brak przesłanki istnienia wszczętego postępowania administracyjnego naruszył prawo. Wręcz przeciwnie, zdaniem Ministra jego zawieszenie w przytoczonym stanie faktycznym należałoby uznać za niedopuszczalne. Organ II instancji równocześnie kierując się przywołanymi wyżej przesłankami stwierdził, że nie było również podstaw do umorzenia postępowania, które de facto nie zostało wszczęte. W tym zakresie, Minister przyznał rację skarżącej, że obydwie okoliczności, tj. odmowa zawieszenia postępowania i umorzenie tego postępowania stoją do siebie w jawnej sprzeczności, a organ w swych czynnościach nie był konsekwentny. W takiej sytuacji, jak wskazał Minister, jeśli intencją organu I instancji była chęć zakończenia rozpoczętej procedury (postępowania wyjaśniającego poprzedzającego postępowanie właściwe prowadzone po wszczęciu postępowania), to raczej rozważyć należało możliwość dokonania odmowy wszczęcia postępowania w miejsce jego umorzenia, przy czym Marszałek powinien wziąć pod uwagę wszelkie konsekwencje wydania takiego rozstrzygnięcia. Dodatkowo Minister zwrócił uwagę, że organ jako termin uzupełnienia wniosku w trybie art. 64 § 2 K.p.a. wyznaczył 4 miesiące od dnia zniesienia stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID. Ponieważ stan ten nadal obowiązuje, to i nadal strona ma czas do uzupełnienia swojego wniosku. Powoduje to nieuzasadnione preferencje dla strony, ale równocześnie strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji takiego działania organu. Minister także zauważył, co wynika z jego doświadczenia, że pomimo wspomnianego stanu, przedsiębiorcy są w stanie uzupełnić swoje wnioski i wydawane są na ich rzecz oczekiwane decyzje. Natomiast tak określony termin powoduje, że strona jeszcze przez wiele lat może działać na podstawie dotychczasowego zezwolenia (pomijając fakt jego ewentualnego cofnięcia) wbrew intencji ustawodawcy wyrażonej w art. 14 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 1592). Pismem z 6 sierpnia 2021 r. skarżąca wywiodła sprzeciw od decyzji Ministra z [...] lipca 2021 r., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji, podczas gdy decyzja ta nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wbrew twierdzeniom organu odwoławczego nie ma istotnego wpływu na rozstrzygnięcie. Argumentując sprzeciw, spółka wskazała, że Minister może wydać decyzję kasacyjną wyłącznie w przypadku, kiedy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, natomiast konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wobec powyższego, inne wady w postępowaniu organu, czy też inne wady wydanej decyzji nie mogą być uznane za podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej. W ocenie skarżącej, organ wadliwie wydał decyzję kasacyjną, albowiem powyższej wskazane okoliczności nie uzasadniają stanowiska organu odwoławczego, iż decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Mając na uwadze powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na sprzeciw Minister wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15, CBOSA). Przy czym kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Natomiast konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego (zob. wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r., II OSK 1427/16, CBOSA). Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw jest więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a zatem odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli takiego rozstrzygnięcia sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy, czy też innych ewentualnych naruszeń prawa procesowego. Mając na uwadze przytoczone uwagi natury ogólnej w pierwszej kolejności należy zauważyć, iż kontrolowana w postępowaniu odwoławczym decyzja organu I instancji była decyzją umarzającą postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu, charakter tej decyzji ma istotne znaczenie dla kwestii czy organ II instancji – uznając za wadliwą decyzję umarzającą postępowanie - uprawniony jest do wydania decyzji merytorycznej, czy też obowiązany jest do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Niewątpliwie zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest wyznaczany zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji, a więc musi zachodzić tożsamość podmiotowa i przedmiotowa (por. wyroki NSA z 10 grudnia 2014 r., II OSK 1231/13 i 28 listopada 2014 r., II OSK 1173/13 - CBOSA). Na tle art. 104 § 2 k.p.a. można wyróżnić dwa rodzaje decyzji administracyjnych: decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty (w całości lub w części) i decyzję kończącą sprawę w danej instancji w inny sposób, do których zalicza się decyzje wydane na podstawie art. 105 k.p.a. Decyzja umarzająca postępowanie (w całości lub w części) nie jest decyzją merytoryczną, rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, jest decyzją o charakterze procesowym, zamykającą drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron w danej sprawie, gdyż postępowanie (w całości albo w części) stało się bezprzedmiotowe. (por. wyrok NSA z 5 września 2002 r., SA/Sz 3020/00, CBOSA). Jeżeli więc organ pierwszej instancji umorzy postępowanie administracyjne z uwagi na jego bezprzedmiotowość, to organ odwoławczy nie może uchylić tej decyzji i orzec w tym zakresie co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), gdyż tak wydana decyzja naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - art. 15 k.p.a. (wyroki NSA z 20 kwietnia 2011 r., I OSK 904/10; 9 listopada 2012 r., II OSK 801/12; 3 lipca 2014 r., II OSK 241/13; 16 lipca 2015 r., II OSK 3051/13, 7 marca 2019 r., II OSK 2492/17 - CBOSA). W związku z powyższym już tylko z tego powodu organ odwoławczy nie mógł wydać decyzji merytorycznej, jak tego oczekuje skarżąca, lecz zobowiązany był do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jeśli stwierdził naruszenie przez Marszałka przepisów postępowania. W kontekście zaistniałego naruszenia, Sąd podzielił stanowisko Ministra, iż rozstrzygnięcie organu I instancji było w pełni wadliwe. Przede wszystkim, organ II instancji trafnie zwrócił uwagę na niekonsekwencję Marszałka, który postanowieniem z [...] lutego 2021 r. odmawia zawieszenia postępowania z uwagi na jego niewszczęcie, a następnie decyzją z [...] kwietnia 2021 r. umarza to samo postępowanie powołując się na jego bezprzedmiotowość - nie zwracając przy tym uwagi na fakt, iż strona w dalszym ciągi nie uzupełniła braków formalnych wniosku. W konsekwencji, zdaniem Sądu, umorzenie postępowania przez organ I instancji podczas biegnącego jeszcze terminu na ich uzupełnienie nastąpiło przedwcześnie. Marszałek procedując wniosek skarżącej powinien mieć na uwadze treść zasad ogólnych postępowania administracyjnego m.in. zasadę prawdy obiektywnej określoną w art. 7 k.p.a., zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz zasadę zaufania do władzy publicznej ustanowioną w art. 8 § 1 k.p.a. wskazującą, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Podkreślić należy, że zaufanie do organów władzy publicznej powstaje właśnie dzięki działaniom, które z perspektywy strony, jawią się jako spójne i konsekwentne. Podejmowane przez organ administracji publicznej czynności powinny zostać zatem ujęte w logicznym ciągu i nie powinny się wzajemnie negować. Nadto, Sąd z urzędu powziął informację, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lipca 2020 r., [...] cofająca skarżącej zezwolenie na zbieranie odpadów została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który to Sąd postanowieniem z 22 grudnia 2020 r., II SA/Gd 773/20 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Na skutek wniesionego zażalenia Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 28 kwietnia 2021 r., III OZ 305/21 uchylił powyższe postanowienie i wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Z powyższego orzeczenia WSA w Gdańsku, znajdującego się w Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych wynika, iż skarga wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wpłynęła do tamtejszego Sądu 8 października 2020 r., a więc przed wydaniem przez Marszałka decyzji umarzającej niniejsze postępowanie, jako bezprzedmiotowe. Skoro tak, to nie mogło budzić wątpliwości, że wymieniona decyzja prawomocnie nie eliminowała z obrotu prawnego decyzji, którą udzielono spółce zezwolenia na zbieranie odpadów. Zatem przedwczesne było uznanie postępowania za bezprzedmiotowe, albowiem nie przestał bowiem istnieć ukształtowany udzielonym zezwoleniem stosunek administracyjnoprawny, o zmianę treści, którego strona wystąpiła przedmiotowym wnioskiem. W konsekwencji organ odwoławczy słusznie uznał, że Marszałek dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, w opisanym powyżej zakresie. Z kolei naruszenie ww. przepisów obligowało organ odwoławczy do skorzystania z dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. Uchybienia te nie mogły być uzupełnione na etapie postępowania odwoławczego, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie organ odwoławczy zawarł w zaskarżonej decyzji wytyczne dla organu I instancji, co do tego, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, dochowując tym samym zadość dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uznał, że w sprawie spełnione zostały przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. W związku z tym, na podstawie art. 151a § 2 w zw. z art. 64d § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o oddaleniu sprzeciwu.