IV SA/Wa 1282/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2018 r. sprawy ze skarg [...] Sp. z o.o. [...] S.K.A. z siedzibą w K. oraz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji towarzyszącej inwestycji w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego; oddala skargi Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju Nr [...] z [...] marca 2018 r., w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji towarzyszącej inwestycji w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w [...] dla inwestycji pn.: "Budowa gazociągu [...]" w ramach budowy gazociągu [...]" w ramach budowy gazociągu [...] wraz z infrastrukturą niezbędną do jego obsługi" Zaskarżoną decyzją Minister (dalej również jako "organ odwoławczy"), działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.) uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r. ([...]) w części, tj.: - treść punktu XI dotyczącego gruntów pokrytych powierzchniowymi wodami płynącymi, znajdującego się na stronie 69, w wierszach od 7 do 17 licząc od dołu strony, - załącznik nr 1 do zaskarżonej decyzji, tj. mapy w skali 1:1000, określającej zakres decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji towarzyszącej inwestycji w zakresie terminalu (rys. nr [...]) - zapis na stronie 3, w wierszu 5, licząc od dołu strony, o treści: "załącznik nr 1 do niniejszej decyzji" i orzekł co do meritum w uchylonej części, w pozostałej zaś części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że projektowana inwestycja mieści się w katalogu inwestycji towarzyszących inwestycjom w zakresie terminalu, którą jest zgodnie z art. 38 pkt 2 lit. n specustawy gazowej budowa gazociągu [...] wraz z infrastrukturą niezbędną do jego obsługi na terenie województw [...] i [...]. Planowana inwestycja polega na budowie oraz eksploatacji gazociągu wysokiego ciśnienia [...] o łącznej długości około 53,09 km, przebiegającego przez województwo [...] i [...] . Na terenie województwa [...] gazociąg będzie miał długość ok. 36,47 km. Projektowany gazociąg będzie miał średnicę nominalną wynoszącą DN 500 i będzie pracował pod maksymalnym ciśnieniem roboczym 8,4 MPa. Oprócz elementów liniowych w ramach przedmiotowej inwestycji zostały zaprojektowane obiekty technologiczne, tj. zespoły zaporowo - upustowe kątowe, umożliwiające połączenie z istniejącym systemem gazowniczym oraz śluza odbiorczo - nadawcza, umożliwiająca odbiór i nadawanie tłoka czyszczącego i inspekcyjnego. Projektowane przedsięwzięcie jest zaklasyfikowane jako inwestycja liniowa wraz z jej obiektami towarzyszącymi, a sam gazociąg został zaliczony do pierwszej klasy lokalizacji zgodnie z rozporządzeniem. Jak wynika z wniosku inwestora, po wybudowaniu gazociągu ograniczenia lokalizacyjne dla nowych obiektów budowlanych i w użytkowaniu terenu wystąpią tylko w strefie kontrolowanej gazociągu. Budowa oraz eksploatacja gazociągu na terenach rolniczych nie będzie wprowadzać ograniczeń w dotychczasowym ich zagospodarowaniu. Gazociąg zostanie ulokowany w wykopie, z zachowaniem min. przykrycia 1,2 m. W przypadku wystąpienia urządzeń drenarskich głębokość ułożenia będzie odpowiednio większa, umożliwiająca odbudowę tych urządzeń. Zgodnie z przepisami rozporządzenia, dla omawianego gazociągu wyznaczona została strefa kontrolowana o szerokości 8,0 m po 4,0 m od osi gazociągu. W strefie tej nie należy wznosić obiektów budowlanych, urządzać stałych składów i magazynów oraz podejmować działań mogących spowodować uszkodzenia gazociągu podczas jego eksploatacji. Organ uznał, że złożony przez inwestora wniosek zawiera wszystkie elementy wymagane na podstawie przepisu art. 6 ust. 1 w zw. z art. 39 ust. 1 specustawy gazowej. Do wniosku dołączone zostały również niezbędne dokumenty, w tym mapy, decyzje, postanowienia, uzgodnienia i pisma. W zakresie natomiast braku opinii, o których mowa w art. 6 ust. 3 pkt 6, 9, 10, 11 specustawy gazowej, organ odwoławczy wyjaśnił, że właściwe organy nie wydały opinii, w terminie wskazanym w art. 6 ust. 4 specustawy gazowej, wobec czego potraktowano to jako brak zastrzeżeń do wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji towarzyszącej inwestycji w zakresie terminalu. Analizując postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji, organ odwoławczy wskazał, że Wojewoda [...] wszczął przedmiotowe postępowanie na wniosek podmiotu uprawnionego w rozumieniu przepisów specustawy gazowej. Ocenił, że organ pierwszej instancji poinformował strony o wszczętym postępowaniu, podał jego podstawę prawną, a zatem należycie poinformował strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, będących przedmiotem postępowania administracyjnego, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, w tym wnioskodawcę, właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem, zawiadomił pismami wysłanymi na adresy określone w katastrze nieruchomości, zaś pozostałe strony postępowania zostały poinformowane o jego wszczęciu w drodze obwieszczeń w urzędzie wojewódzkim, urzędach gmin właściwych ze względu na lokalizację inwestycji w zakresie terminalu, na stronach internetowych tych gmin oraz urzędu wojewódzkiego, a także w prasie o zasięgu ogólnopolskim. Minister uznał, że również decyzja organu I instancji została doręczona stosownie do przepisów specustawy gazowej. Po dokonaniu analizy decyzji Wojewody [...] pod względem merytorycznym, Minister wskazał, że kontrolowana decyzja Wojewody [...] czyni zadość wymogom przedstawionym w art. 10 ust. 1 i 2 w zw. z art. 39 ust. 1 specustawy gazowej, zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie. W szczególności zawiera określenie: terenu objętego inwestycją w zakresie terminalu, w tym linii rozgraniczającej (art. 10 ust. 1 pkt 1 specustawy gazowej), przedstawionego na mapach ewidencyjnych w skali 1:1000, 1:500 i 1:817, stanowiących załącznik nr 1 do decyzji Wojewody [...]; warunków technicznych realizacji inwestycji (art. 10 ust. 1 pkt 2 specustawy gazowej); warunków wynikających z potrzeb ochrony środowiska i ochrony zabytków oraz przeciwdziałania poważnym awariom przemysłowym (art. 10 ust. 1 pkt 3 specustawy gazowej); warunków dotyczących ochrony interesów osób trzecich (art. 10 ust. 1 pkt 5 specustawy gazowej); zatwierdzenie podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 20 ust. 1, 3 specustawy gazowej; oznaczenie nieruchomości, w stosunku do których ww. decyzja ma wywołać skutek, o którym mowa w art. 24 ust. 1 specustawy gazowej (art. 10 ust. 1 pkt 8 specustawy gazowej), oznaczenie gruntów pokrytych powierzchniowymi wodami płynącymi (art. 10 ust. pkt 11 specustawy gazowej); oznaczenie nieruchomości znajdujących się w granicach terenu objętego wnioskiem w stosunku, do których zgodnie z art. 25 ust. 1 specustawy gazowej inwestor jest uprawniony do nieodpłatnego zajęcia na czas realizacji inwestycji oraz określa termin wydania nieruchomości lub opróżnienia lokali i innych pomieszczeń (art. 10 ust. 1 pkt 9 specustawy gazowej). Ponadto w punkcie X zaskarżonej decyzji Wojewody [...] organ wskazał, że ze względu na lokalizację inwestycji na terenie województwa [...], brak jest podstaw do określenia lokalizacji sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich oraz podmorskich kabli i rurociągów za pomocą współrzędnych geograficznych, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 10 specustawy gazowej. Minister zaznaczył, że projekt powyższej decyzji został sporządzony przez osobę spełniającą wymogi, o których mowa w art. 10 ust. 2 specustawy gazowej, tj. osobę uprawnioną na podstawie art. 5 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, ze zm.). Zdaniem Ministra, kontrolowana decyzja zawiera wymagane przepisami prawa elementy, a w szczególności spełnia wymagania oraz wskazuje warunki, które powinny być uwzględnione na dalszych etapach procesu inwestycyjnego. Jednocześnie organ drugiej instancji stwierdził, że decyzja Wojewody [...] wymaga dokonania korekty merytorycznej. W punkcie XI zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji wskazał m.in. działkę nr [...] z obrębu [...], gmina [...], jako grunt pokryty powierzchniowymi wodami płynącymi. Jak wynika z akt sprawy, a w szczególności z księgi wieczystej prowadzonej pod numerem [...] przez Sąd Rejonowy w [...], dla nieruchomości o nr [...] z obrębu [...], gmina [...], działka ta jest użytkiem oznaczonym jako "W" - rowy. W związku z powyższym, ww. działka nie powinna być oznaczona jako grunt pokryty powierzchniowymi wodami płynącymi. W związku z tym, Minister, działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 kpa, w punkcie I niniejszej decyzji uchylił w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji treść punktu XI dotyczącego gruntów pokrytych powierzchniowymi wodami płynącymi, znajdującego się na stronie 69, w wierszach od 7 do 17 licząc od dołu strony, i orzekł w tym zakresie, poprzez ustalenie w miejsce uchylenia nowej treści zapisu dotyczącego punktu XI decyzji, oznaczającego grunty pokryte powierzchniowymi wodami płynącymi, w której nie uwzględnił działki nr [...] z obrębu [...], gmina [...]. Ponadto, zgodnie z wyjaśnieniami inwestora, w toku prowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania wyszła na jaw okoliczność podziału działki nr [...] na działki nr [...] i [...]. Powyższy fakt został uwzględniony w treści decyzji przez Wojewodę [...] (pkt I). Jednocześnie na załączniku nr 1 do zaskarżonej decyzji (arkusz mapy nr [...]) okoliczności dokonanego podziału działki nr [...] z obrębu [...], gmina [...], nie uwzględniono. Mając powyższe na uwadze, Minister działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, w punkcie II niniejszej decyzji uchylił w załączniku nr 1 do zaskarżonej decyzji, mapę w skali 1:1000, określającą zakres decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu, stanowiącą rysunek nr ŚL.23a i orzekł w tym zakresie, poprzez ustalenie w miejsce uchylenia zamiennej mapy w skali 1:1000, określającej zakres decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu, która stanowi załącznik nr 1 do ostatecznej decyzji Ministra, uwzględniającej aktualny numer działek. Ponadto organ odwoławczy dokonał korekty treści decyzji Wojewody [...] uwzględniając okoliczność, że mapy określające zakres planowanej inwestycji terminalowej stanowią załącznik nie tylko do decyzji organu pierwszej instancji, ale również decyzji Ministra. W dalszej części organ odwoławczy w sposób szczegółowy odniósł się do zarzutów podnoszonych w odwołaniach. Decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez: [...] sp. z o.o. [...] S.K.A. z siedzibą w [...] (skarga została zrejestrowana pod sygnaturą IV SA/Wa 1282/18) oraz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (skarga została zrejestrowana pod sygnaturą IV SA/Wa 1334/18). [...] sp. z o.o. [...] S.K.A. z siedzibą w [...] zarzuciła naruszenie: art. 20 ust. 3 oraz art. 21 ust. 1, 2 oraz 3 z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2302) zwanej dalej "specustawą gazową" poprzez ich błędne zastosowanie, § 26 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013 r. poz. 640); art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483. zm.) poprzez ich niezastosowanie; art. 77 § 1 kpa poprzez jego niezastosowanie, i wniosła o uchylenie decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] marca 2018 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. w całości i przekazanie sprawy w tym zakresie organom administracji do ponownego rozpatrzenia oraz o przyznanie kosztów niniejszego postępowania w wysokości przewidzianej przepisami prawa. W uzasadnieniu skarżąca spółka wskazała, że analiza mapy stanowiącej załącznik decyzji Wojewody [...] (rysunek numer [...]), prowadzi do wniosku, że strefy obejmujące wywłaszczenie nieruchomości (a więc skutek, o którym mowa w art. 20 ust. 3 specustawy gazowej) oraz ustalenie strefy opisanej w art. 24 ust. 1 specustawy powodują, że jakiekolwiek racjonalne wykorzystanie nieruchomości skarżącego, która pozostanie Skarżącemu, będzie niemożliwe. Zdaniem spółki, lokalizacja urządzeń praktycznie w środku przedmiotowej działki powoduje, że jej pozostałe części nie nadają się do wykorzystania. Nadto strefa, o której mowa w art. 24 ust. 1 specustawy gazowej oraz strefa możliwego występowania gazowej atmosfery wybuchowej, swoim zasięgiem wyczerpuje zdecydowaną większość nieruchomości, a droga dojazdowa do zespołu zaworowo-upustowego powoduje dalsze pomniejszenie obszaru niedotkniętego skutkami wydanej decyzji o lokalizacji inwestycji. Powyższe stanowi naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 6, 7 i 8, a także art. 20 ust. 1, 2 i 3 specustawy gazowej, bowiem wywłaszczeniu w świetle powyższego winna podlegać cała działka skarżącej spółki, a dokonywanie jej podziału stanowi naruszenie art. 10 ust. 1 pkt oraz art. 20 ust. 1, 2 i 3 specustawy gazowej poprzez ich zastosowanie, w sytuacji, gdy przedmiotowa nieruchomość nie powinna podlegać podziałowi i w wyniku tego powinna podlegać wywłaszczeniu w całości, a zatem w stosunku do całej nieruchomości winien mieć zastosowanie art. 20 ust. 3 specustawy gazowej. Wyjaśniając zarzut naruszenia § 26 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie, spółka przypomniała, że zgodnie z tym przepisem odległości między zespołami armatury zaporowej i upustowej nie powinna być większa, niż 18 kilometrów - dla gazociągów usytuowanych w pierwszej klasie lokalizacji lub nie większej, niż 36 kilometrów dla gazociągów usytuowanych w drugiej i trzeciej klasie lokalizacji. Zatem skoro odległość tu ustalona jest ustalona jako maksymalna, to możliwe jest elastyczne projektowanie zespołów zaporowych i upustowych, a zatem lokalizacja tego zespołu wraz z kolumną wydmuchową na innej nieruchomości, byłaby możliwa w świetle przepisów rozporządzenia, a przy tym byłaby do pogodzenia z interesami zarówno skarżącego, jak i inwestora. Odnośnie naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, spółka wskazała, że okoliczne nieruchomości przez swoje ukształtowanie i powierzchnię stwarzają dużo lepsze warunki realizacji zespołu zaworowo-upustowego wraz z kolumną wydmuchową, a obszar tych działek zajęty przez zespół zaworowo-upustowy wraz z kolumną wydmuchową byłby dużo mniejszy, niż działki skarżącego. Pozostały obszar tych działek byłby możliwy do wykorzystania (skarżący wskazał na znajdujące się w pobliżu dz. ewid nr [...], [...] czy [...]). Organy administracji nie analizując, czy w danej sytuacji interesy poszczególnych właścicieli będą traktowane równo, naruszyły zdaniem skarżącej spółki art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Równe traktowanie winno w tym przypadku polegać na takiej analizie sprawy, z której wynikałoby, że usytuowanie poszczególnych elementów gazociągu będzie w możliwie najmniejszym stopniu dotykać interesów właścicieli nieruchomości. Odnośnie naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji, spółka wskazała, że wydając decyzję na podstawie materiałów przedstawionych przez inwestora, organ dopuścił, aby w wyniku realizowanej inwestycji nieruchomość stanowiąca własność spółki, mimo że pozostanie w części jej własnością, praktycznie nie mogła być wykorzystywana przez spółkę. Prawo własności części nieruchomości pozostałej po zrealizowaniu inwestycji, stanie się pozorne, bowiem mimo pozostawania własności części nieruchomości przy skarżącym, zostanie on pozbawiony możliwości realizowania jakichkolwiek zamierzeń na tej nieruchomości. Odnośnie naruszenia art. 7 k.p.a., spółka wskazała, że przepis ten nakłada na organy obowiązek kierowania się przy załatwianiu sprawy nie tylko interesem społecznym, ale również słusznym interesem obywateli. W rozpatrzonej sprawie organ kierował się interesem jedynie inwestora i względami technicznymi pozwalając na tak dalece krzywdzącą decyzję w zakresie nieruchomości skarżącego. Spółka zaznaczyła, że zwracała uwagę na skrajnie niekorzystne ulokowanie zespołu zaworowo-upustowego z kolumną wydmuchową na jej nieruchomości, uniemożliwiające jakiekolwiek zagospodarowanie nieruchomości, bądź jej sprzedaż. Naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a. jest zdaniem spółka brak wyjaśnienia jaki jest zakres strefy, na której podmiot eksploatujący gazociąg będzie miał prawo wejścia w teren nieruchomości w celu przeprowadzenia budowy inwestycji, a także prac związanych z konserwacją i usuwaniem awarii. Ograniczenia czasowe w korzystaniu z nieruchomości - teren pasa montażowego oznaczony jest w załączniku nr 1 do decyzji linią koloru niebieskiego. W treści załącznika nr 1 (numer rysunku [...]) na terenie działki skarżącego widoczne są dwie linie koloru niebieskiego o odmiennym od siebie przebiegu - jedna przebiega wzdłuż drogi prowadzącej do zespołu zaporowo-upustowego i wokół jego ogrodzenia oraz kolumny wydmuchowej, a druga niebieska linia poprowadzona jest równocześnie z linią przerywaną koloru żółtego. Zatem z decyzji nie wynika jasno i precyzyjnie jaki jest dokładny przebieg strefy, o której mowa w art. 24 ust. 1 specustawy gazowej. Zdaniem spółki zachodzi również nieścisłość między treścią decyzji, a treścią legendy do załącznika nr 1 i specustawy gazowej. W decyzji wskazano, że linią koloru niebieskiego wskazano "strefę montażową". Pojęcie "strefy montażowej" nie zostało w jakikolwiek sposób zdefiniowane w specustawie gazowej, w związku z czym powstaje wątpliwość, czy strefa ta zgodnie z decyzją ustala jedynie strefę montażu (prac związanych z wybudowaniem urządzeń gazowych), czy również strefę serwisową. Oczywistym jest, że strefy nie muszą się przecież ze sobą pokrywać. Niejasność zaskarżonej decyzji w przedmiotowym zakresie narusza prawa odwołującego się, bowiem nie jest precyzyjnie określony zakres poszczególnych stref i ograniczeń co do nieruchomości. Reasumując skarżąca spółka wskazała, że aby zachowana została zasada wyważenia interesów społecznego oraz indywidualnego, a także zasada proporcjonalności, konieczne byłoby przesunięcie zespołu zaworowo-upustowego wraz z kolumną wydmuchową na teren innej nieruchomości, takiej, której strefy z nim związane zajmowałyby mniejszą część tej nieruchomości i umożliwiały wykorzystanie pozostałej części nieruchomości, bądź w przypadku, gdy zespół zaworowo-upustowy wraz z rurą wydmuchową musiałby pozostać na nieruchomości skarżącego – wywłaszczenie powinno obejmować cały teren nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] (numer przed podziałem zatwierdzonym zaskarżonymi decyzjami) i te okoliczności powinny zostać ustalone przez organy administracji publicznej w niniejszej sprawie, czego jednak organy nie uczyniły. Skargę na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju złożyła również spółka [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], zarzucając naruszenie: - art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nierówne traktowanie przez organ administracji publicznej, z uwagi na ustalenie przebiegu gazociągu przez nieruchomości należące do skarżącego, w sposób znacznie bardziej uciążliwy, tj. powodujący szkodę znacznych rozmiarów, niż przez nieruchomości pozostałych uczestników postępowania, - art. 31 ust. 3 w zw. z 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 k.c. poprzez ograniczenie prawa własności naruszające istotę przedmiotowego prawa, z uwagi na wprowadzenie ograniczenia, które jest nieproporcjonalne do osiągniętego celu publicznego oraz ustalenie przebiegu gazociągu w sposób powodujący szkodę znacznych rozmiarów dla skarżącego, - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na podstawie niepełnego materiału dowodowego oraz zaniechanie wnikliwego wyjaśnienia relewantnego stanu faktycznego z uwzględnieniem słusznego interesu strony, w szczególności w zakresie ustalenia istnienia przeszkód dla przeprowadzenia gazociągu zgodnie z żądaniem skarżącego, uciążliwości gazociągu dla skarżącego oraz optymalnego ustalenia linii gazociągu z punktu widzenia zagospodarowania nieruchomości, - art. 13 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy w sposób powodujący dolegliwość dla strony, pomimo że możliwe było zgodne z prawem ugodowe przeprowadzenie gazociągu w sposób proponowany przez skarżącego. Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty spółka wniosła o zmianę decyzji w trybie autokontroli, a w razie nieuwzględnienia wniosku o uchylenie decyzji zaskarżonej oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu spółka wskazała że zaskarżona decyzja narusza istotę prawa własności wyrażoną w art. 64 Konstytucji RP, poprzez ograniczenie możliwości korzystania z ww. nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem, z wyłączeniem innych osób. Nadto, że położenie gazociągu ustalone decyzją skutkować będzie znaczną utratą wartości działek, przez które gazociąg będzie przebiegał. Skarżący jest bowiem również właścicielem działek sąsiadujących z nieruchomościami objętymi zaskarżoną decyzją, oznaczonych następującymi numerami: [...], których łączna powierzchnia, razem z działkami objętymi decyzją, wynosi około 8 ha, tj. 80.000 m2. Lokalizacja gazociągu spowodowałaby w istocie utratę wartości nie tylko działek, przez które gazociąg będzie przebiegał, ale również sąsiadujących z nimi działek należących do spółki. Całość działek została zakupiona w celu dokonania ich scalenia, a w konsekwencji uzyskania terenu inwestycyjnego o łącznej powierzchni niemalże 8 ha. Gazociąg w kształcie ustalonym zaskarżoną decyzją biegnie przez środek terenów należących do skarżącego, co uniemożliwi scalenie działek i realizację inwestycji. Zatem nieuchylenie decyzji i zmiana lokalizacji gazociągu na proponowaną przez spółkę, skutkować będzie szkodą dla spółki w kwocie sięgającej kilkunastu milionów złotych. Odszkodowanie przyznane bowiem spółce na podstawie art. 20 ust. 3 w zw. z art. 23 ust. 3 specustawy nie będzie uwzględniało utraty wartości działek przez, które gazociąg nie przebiega. Nadto nieuchylenie decyzji w zaskarżonym zakresie skutkować będzie niemożnością realizacji inwestycji o wartości 25 milionów złotych, a w konsekwencji nieutworzeniem 200 miejsc pracy i brakiem wpływu z danin publicznych, w szczególności dla miasta [...]. Zdaniem spółki zaskarżona decyzja sankcjonuje ograniczenie prawa własności skarżącego, które spełnia wyłącznie zasadę przydatności. Organ administracji publicznej nie uczynił zadość wymogom konieczności oraz proporcjonalności sensu stricto, jako że istniała inna możliwa linia gazociągu stanowiąca mniejszą dolegliwość dla strony. Nadto spółka podniosła, że wydając zaskarżoną decyzję organ oparł się na argumentacji nie znajdującej potwierdzenia w rzeczywistości, co wskazuje na nierzetelne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Spółka wskazała tu na kwestię ominięcia węzła na drodze ekspresowej S1, co miało spowodować odejście gazociągiem w kierunku północnym. Skutkiem powyższego było stworzenie projektu nieprzystającego do warunków miejscowych, który w sposób niepotrzebny i nadmierny narusza konstytucyjne prawo własności skarżącego. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie. W dniu 21 listopada 2018 r. do Sądu wpłynęło pismo uczestnika – [...] S.A. w [...], Oddział w [...], w którym odniesiono się do zarzutów przedstawionych przez skarżących. W dniu 20 listopada 2018 r. do Sądu wpłynęło pismo skarżącego [...] S.K.A. z siedzibą w [...] (sporządzone 14 listopada 2018 r.), w którym podniesiono, że zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca naruszają art. 24 ust. 1 specustawy gazowej także z innych przyczyn, niż wskazane dotychczas w treści skargi. Mianowicie w treści decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. wskazano w punkcie VIII zatytułowanym "Oznaczenie nieruchomości, w stosunku do których decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu ma wywołać skutek, o którym mowa w art. 24 ust. 1 specustawy gazowej", iż na mocy tej decyzji, w celu zapewnienia prawa do wejścia w teren nieruchomości dla prowadzenia na nich budowy inwestycji w zakresie terminalu, a także prac związanych z konserwacją lub usuwaniem awarii po zakończeniu budowy oraz na potrzeby ustanowienia strefy kontrolowanej gazociągu oraz strefy zagrożenia wybuchem, organ ten ograniczył sposób korzystania z wymienionych nieruchomości w następujący sposób: ograniczenie czasowe – teren pasa montażowego oznaczony na załączniku nr 1 do decyzji linią ciągłą koloru niebieskiego; ograniczenie stałe – pas strefy kontrolowanej oznaczony na załączniku nr 1 do decyzji linią przerywaną koloru czerwonego. Jednocześnie w treści tej decyzji wskazano, że strefa ta będzie obowiązywać także po wybudowaniu gazociągu i w jej obrębie, zaś zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz.U. z 2013 r., poz. 640) nie należy wznosić obiektów budowlanych, urządzać stałych składów i magazynów oraz podejmować działań mogących spowodować uszkodzenia gazociągu podczas jego użytkowania. W ocenie spółki takie sformułowanie treści decyzji nie znajduje swojego uzasadnienia w treści art. 24 ust. 1 specustawy gazowej w brzmieniu obowiązującym w momencie, gdy zaskarżone decyzje były wydane. Przepis ten bowiem nie dozwala na określanie przez organ czasowego i stałego ograniczenia (jak tego dokonano w treści zaskarżonych decyzji), a nadto nie dozwala na ustanawianie "strefy kontrolowanej", czy "strefy zagrożenia wybuchem", bowiem ewentualna strefa kontrolowana jest ustalona przepisami ww. rozporządzenia. Ponadto katalog możliwego ograniczenia przewidziany przepisem art. 24 ust. 1 specustawy gazowej jest katalogiem zamkniętym, a zatem dozwolone są w jego ramach tylko ograniczenia dotyczące uprawnienia do zakładania i przeprowadzenia na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Skoro katalog możliwych rozstrzygnięć i regulacji na podstawie przepisu art. 24 ust. 1 specustawy gazowej był zamknięty, to organy wykroczyły poza swoje uprawnienia do zezwalania na budowę urządzeń opisaną tym przepisem, ustanawiając inne ograniczenia w nim nieprzewidziane. Dalej spółka wskazała, że w tabeli umieszczonej w treści decyzji pod punktem VIII decyzji Wojewody [...] znajdują się m.in. kolumny posiadające następujące tytuły: "Powierzchnia ograniczenia w sposobie korzystania dla celu zapewnienia prawa wejścia na czas budowy [m2]" oraz "Powierzchnia ograniczenia w sposobie korzystania w celi zapewnienia prawa wejścia na czas konserwacji lub usuwania awarii [m2]", a przy nieruchomości stanowiącej własność Skarżącego (L.p. 208 tej tabeli) podane są odpowiednio wartości 465,41 (działka nr [...]), 1065,98 (działka nr [...]) oraz 28,36 (działka nr [...]), 280,93 (działka nr [...]). Z treści decyzji nie wynika w jaki sposób te strefy (które posiadają przecież ustalone w treści tej tabeli, a przywołane wyżej, konkretne metraże) zostały wyznaczone i w której części przedmiotowych działek stanowiących własność skarżącego się znajdują. Uniemożliwia to dokładne oznaczenie strefy montażu i strefy serwisowej. Zdaniem spółki, o ile treść tabeli odwołuje się do powołanego wyżej przepisu art. 24 ust. 1 specustawy gazowej (powołuje się na budowę urządzeń, a później na konserwację i usuwanie awarii), to sformułowanie zawarte w decyzji w postaci "2) ograniczenie stałe – pas strefy kontrolowanej oznaczony na załączniku nr 1 do decyzji linią przerywaną koloru czerwonego" są sprzeczne w swej treści z treścią tabeli i zawartych w niej danych. Nie wiadomo bowiem, czy przez stałe ograniczenie należy rozumieć strefę kontrolowaną, zdefiniowaną w ww. rozporządzeniu czy należy przez to rozumieć "Powierzchnię ograniczenia w sposobie korzystania w celu zapewnienia prawa wejścia na czas konserwacji lub usuwania awarii.", jak to zostało wraz z podaniem metrażu wskazane w tabeli. Dalej zdaniem spółki treść załącznika nr 1 do decyzji jest sprzeczna z treścią decyzji, bowiem w legendzie załącznika nr 1 przy określeniu co jest oznaczone ciągłą linią niebieską wskazano, iż jest to "Linia określająca obszar zapewniający prawo wejścia na teren nieruchomości w celu przeprowadzenia na nim budowy inwestycji, a także prac związanych z konserwacją i usuwaniem awarii (ograniczenie nieruchomości w sposobie korzystania)". Skoro wedle załącznika nr 1 do decyzji obszar montażu, jak i konserwacji i usuwania awarii był tożsamy ze sobą (zaznaczony jedną i tą samą niebieską ciągłą linią), a w L.p. 208 tabeli zawartej w punkcie VIII decyzji Wojewody [...] obszar montażowy i obszar konserwacji i usuwania awarii różnią się między sobą, to ewidentnie wynika z tego oczywista wadliwość zaskarżonej decyzji, która w sposób niejednoznaczny opisuje obszary nieruchomości, które dotknięte są ograniczeniami w korzystaniu z niej. Zdaniem spółki z treści decyzji wynika, że organ wyznaczył cztery obszary: wejścia w teren celem budowy, wejścia w teren celem konserwacji i usuwania awarii, strefy kontrolowanej oraz strefy zagrożenia wybuchem. Z tego wynika, że organ rozdzielnie traktuje strefę budowy, strefę konserwacji i usuwania awarii oraz strefę kontrolowaną. Tymczasem z załącznika nr 1 do decyzji wynika że zaznaczone na nim są tylko dwie strefy: strefa budowy (czasowa – oznaczona niebieską ciągłą linią) oraz strefa kontrolowana (stała – oznaczona przerywaną czerwoną linią). Powyższe okoliczności wskazują zdaniem spółki, iż organy ustanowiły strefy czasowe (dla celów montażu) i stałe (strefa kontrolowana) nie będąc do tego umocowanym przepisami prawa (a zgodnie z art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego organ nie jest uprawniony do wydawania rozstrzygnięć, do których przepis wyraźnie go nie upoważnia), czym naruszyły art. 24 ust. 1 specustawy gazowej (który to przepis jest przepisem szczególnym i nie może być interpretowany rozszerzająco), a nadto bądź nie ustanowiły strefy służącej konserwacji i usuwania awarii, bądź ustanowiły ją (posiłkując się tylko i wyłącznie brzmieniem nagłówka kolumny tabeli zawartej w tym punkcie), przy czym w takim nie wiadomo jaki dokładnie jest jej przebieg. W dniu 29 listopada 2018 r. odbyła się rozprawa, na której połączono sprawy o sygn. IV SA/Wa 1282/18 oraz IV SA/Wa 1334/18 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz poinformowano, że sprawa prowadzona jest pod sygn. IV SA/Wa 1282/18. Na rozprawie [...] – uczestnik postępowania – złożył pismo stanowiące stanowisko jego oraz innych uczestników postępowania sądowoadministracyjnego. W piśmie tym wskazano na .przebieg procedury wydania decyzji i wywiedziono wnioski o naruszeniu art. 32 ust. 1 Konstytucji, 31 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 13 k.p.a., art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Sąd po wysłuchaniu stron zobowiązał pełnomocnika organu do pisemnego ustosunkowania się do zarzutów zawartych w piśmie skarżącego spółki [...] S.K.A. z siedzibą w [...] i złożenia jako załącznika do protokołu. W dniu 10 grudnia 2018 r wpłynęło pismo organu (sporządzone tego samego dnia) odnoszące się do zarzutów podniesionych w piśmie [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością [...] Spółka komandytowo - akcyjna z siedzibą w [...] z 14 listopada 2018 r. oraz w piśmie uczestników postępowania sądowadministracyjnego – [...] oraz [...] z 25 listopada 2018 r. Odnosząc się do pisma uczestników przedmiotowego postępowania organ przypomniał, że zarówno uczestnicy oraz Skarżący nie posiadają interesu prawnego uprawniającego do podnoszenia zarzutów dotyczących nieruchomości innych podmiotów, gdyż interes właścicieli konkretnych nieruchomości, co do kwestionowania decyzji przesądzających o przebiegu inwestycji liniowych może dotyczyć wyłącznie tych ich odcinków, których przebieg skutkuje bezpośrednią ingerencją w ich prawa podmiotowe - prawo własności. Podnoszenie zaś zarzutów w kontekście rozstrzygnięć organu dotyczących innych nieruchomości nie może być traktowane jako obrona indywidualnego interesu prawnego (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 lipca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 752/12). Dalej odnosząc się do zarzutu braku czynnego udziału stron postępowania w trakcie prowadzonego przez Wojewodę [...] i Ministra Inwestycji i Rozwoju, organ wskazał że podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz dodał, iż we wniesionych środkach odwoławczych nie wskazano dokładnie, jakich kwestii uczestnicy nie podnieśli, z powodu naruszenia art. 10 § 1 kpa, i w jaki sposób ograniczenie ich uprawnień procesowych na etapie prowadzonego przez organy przełożyło się na jego ostateczny rezultat. Również analiza pisma procesowego z dnia 25 listopada 2018 r. wniesionego na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 29 listopada 2018 r. przez uczestników postępowania nie dostarcza jakichkolwiek informacji w tym zakresie. Dalej Minister wskazał, że nie doszło do naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ustawienie ponad prawem inwestora i ustalenie przebiegu gazociągu przez działki uczestników postępowania oraz Skarżących w sposób najbardziej uciążliwy dla właścicieli działek. Wyjaśnił, że okoliczność, iż przepisy prawa nakładają na obywateli określone obowiązki, wynikające z przepisów specusławy gazowej, nie oznacza, iż w stosunku do tych obywateli naruszona została konstytucyjna zasada równości. Sama bowiem Konstytucja RP dopuszcza w art. 31 ust. 3 możliwość ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, zastrzegając jednak, że ma być to dokonane w ustawie i tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ustawodawca występujący niewątpliwie w interesie publicznym, wprowadził w specustawie gazowej pewne ułatwienia dla inwestorów w związku z realizacją inwestycji w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego, jednakże podyktowane to było interesem społecznym, jakim jest sprawna realizacja tego rodzaju inwestycji. Specustawa gazowa, jest aktem prawnym szczególnym, przewidującym uproszczoną (przyśpieszoną) procedurę przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego. Szybka i sprawna realizacja inwestycji w zakresie ww. inwestycji i w związku z tym poprawa bezpieczeństwa energetycznego kraju, leży w interesie społecznym i gospodarczym. Tymi okolicznościami należy zdaniem organu uzasadniać z jednej strony znaczne zwiększenie uprawnień inwestora, natomiast z drugiej zdecydowane ograniczenie uprawnień właścicieli nieruchomości. Odnosząc się do niewłaściwego, w ocenie [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością [...] Spółka komandytowo - akcyjna z siedzibą w [...], zastosowania art. 24 ust. 1 specustawy gazowej, polegającej na przyjęciu, że ww. przepis dopuszcza możliwość wprowadzenia przez organ administracji ograniczenia czasowego i stałego oraz na przyjęciu, iż przepis ten dozwala na ustanowienie "strefy kontrolowanej" oraz "strefy zagrożenia wybuchem", w sytuacji gdy katalog ograniczeń z ww. przepisu był zamknięty, organ wyjaśnił, że skutkiem wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji towarzyszącej inwestycji w zakresie terminalu, w zakresie prawa własności, może być – jak w niniejszej sprawie – ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń (art. 24 ust. 1 specustawy gazowej). Powyższe oznacza, że dotychczasowi właściciele i użytkownicy wieczyści zachowują swoje prawa, jednakże muszą umożliwić inwestorowi realizację inwestycji (gazociągu), a następnie dostęp do niej w celu konserwacji i naprawy. Z analizy przepisu art. 24 ust. 1 specustawy gazowej wynika, że wyróżnia się dwa rodzaje ograniczeń w związku z prowadzeniem inwestycji w zakresie terminalu gazowego. Ustawodawca wprowadził ograniczenie wykonywania prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego i innych praw rzeczowych, polegające na znoszeniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego przedsięwzięć inwestycyjnych w zakresie terminalu gazowego podejmowanych na jego nieruchomości, a dotyczących prowadzenia na nich budowy. Jest to ograniczenie czasowe (montażowe), ustanowione na czas budowy gazociągu i obejmuje teren niezbędny do prowadzenia prac budowlanych, tzn. pas montażowy, manewrowy, pas składania rur, odłożenia ziemi z wykopu. Drugim rodzajem ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości jest ograniczenie trwałe związane z prowadzeniem prac konserwatorskich lub usuwaniem zaistniałych awarii. Ograniczenie to powstaje po zakończeniu budowy gazociągu i związane jest z ustanowieniem tzw. strefy kontrolowanej, która wyznaczana jest zgodnie z wytycznymi zawartymi w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie. Zgodnie z § 2 pkt 30 ww. rozporządzenia strefa kontrolowana to obszar wyznaczony po obu stronach osi gazociągu, którego linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu, w którym przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się transportem gazu ziemnego podejmuje czynności w celu zapobieżenia działalności mogącej mieć negatywny wpływ na trwałość i prawidłowe użytkowanie gazociągu. Natomiast zgodnie z § 10 ust. 1 i 6 pkt 3 lit. d) ww. rozporządzenia dla gazociągów należy wyznaczyć, na okres ich użytkowania, strefy kontrolowane. Szerokość stref kontrolowanych, o których mowa w ust. 1, powinna wynosić dla gazociągów o maksymalnym ciśnieniu roboczym (MOP) powyżej 1,6 MPa oraz o średnicy powyżej DN 500 - 12,0 m. Strefa kontrolowana jest wyznaczona na czas eksploatacji gazociągu po obu stronach jego osi i jest to strefa, w której przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się transportem gazu ziemnego, podejmuje czynności w celu zapobieżenia działalności mogącej mieć negatywny wpływ na trwałość i prawidłowe użytkowanie gazociągu. Mając na uwadze charakter obu opisanych wyżej ograniczeń należy wskazać, że obszar ograniczenia nieruchomości na czas realizacji inwestycji jest ze swej natury większy od strefy ograniczenia trwałego, gdyż obejmuje obszar niezbędny do przeprowadzenia prac budowlanych, adekwatny do uwarunkowań terenowych, potrzeb i możliwości technicznych wykonawcy. Mając na uwadze powyższe organ pierwszej instancji w tabeli umieszczonej w decyzji Wojewody [...] w pkt VIII wskazał powierzchnię stałego oraz czasowego ograniczenia. Z załącznika nr 1 do ww. decyzji Wojewody [...] wynika, że strefa zapewniająca prawo wejścia na czas konserwacji lub usuwania awarii mieści się w strefie pasa montażowego oznaczonego na załączniku nr 1 do decyzji Wojewody [...] linią ciągłą koloru niebieskiego. Dalej organ wskazał, że w załączniku graficznym do decyzji lokalizacyjnej stanowiącym rys. [...], linię ciągłą koloru niebieskiego opisano w legendzie jako: "Linie określające obszar zapewniający prawo wejścia na teren nieruchomości w celu przeprowadzenia na nim budowy inwestycji, a także prac związanych z konserwacją i usuwaniem awarii (ograniczenie nieruchomości w sposobie korzystania)". Natomiast w pkt VIII decyzji Wojewody [...] wskazano skutki ograniczeń z art. 24 specustawy gazowej (pkt. 1 określone jako czasowe: - pas montażowy na czas budowy - na mapie linia ciągła niebieska; pkt. 2 ograniczenie stałe na wykonywanie prac konserwacyjnych i usuwanie awarii, które jest tożsame ze strefą kontrolowaną - linia czerwona przerywana). W dalszej kolejności podano w tabeli metraże tychże ograniczeń dla każdej z działek (też w poz. 208 dotyczącej nieruchomości skarżącej). Metraże także zostały wpisane na załączniku graficznym, i tak w rysunku nr ŚL 18 wyszczególniono pas niezbędny na prowadzenie prac budowlanych (linia ciągła niebieska) oraz ograniczenie na prowadzenie prac konserwacyjnych i usuwanie awarii (linia czerwona przerywana). Linia niebieska definiuje zatem zamknięty i uporządkowany zbiór ograniczeń wynikających z art. 24 ust. 1 specustawy gazowej w celu zapewnienia prawa do wejścia w teren nieruchomości tj.: dla prowadzenia na nich budowy inwestycji w zakresie terminalu a także prac związanych z konserwacją i usuwaniem awarii. W zbiorze ograniczeń (wyznaczonym linią niebieską) zawierają się m.in. linie (zgodnie z legendą załącznika graficznego): linia przerywana koloru czerwonego - linia określające strefę kontrolowaną projektowanego gazociągu, zgodnie z wyjaśnieniem pkt VIII decyzji Wojewody [...] na prowadzenie prac konserwacyjnych i usuwanie awarii, a także projektowany gazociąg, projektowana droga dojazdowa do ZZU, węzła, śluzy, projektowany układ połączeń sieci gazowej, projektowane ogrodzenie. Organ odniósł się również do poruszanej w piśmie skarżącej spółki kwestii zmiany specustawy gazowej. Wskazując iż zmiana która weszła w życie w dniu 4 września 2018 r., polega na rozszerzeniu zakresu czynności w stosunku do nieruchomości oznaczonych w treści decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 8, do wykonania których uprawniony jest inwestor, na rzecz którego ograniczono sposób korzystania z nieruchomości w celu zapewnienia prawa do wejścia na jej teren. Poza prawem wejścia inwestora na nieruchomości w celu prowadzenia na nich budowy inwestycji w zakresie terminali, zakres tych czynności rozszerzono o prace związane z rozbiórką, przebudową, zmianą sposobu użytkowania, utrzymaniem, eksploatacją, użytkowaniem, remontami oraz usuwaniem awarii. Tym samym w stanie prawnym obwiązującym w dniu wydania zaskarżonych decyzji organy obu instancji były uprawnione do ograniczenia nieruchomości na czas budowy inwestycji w zakresie terminalu oraz w zakresie prac związanych z konserwacją i usuwaniem awarii. Zmiana wprowadzona na podstawie ww. ustawy zmieniającej nie zmienia dokonanej powyżej interpretacji przepisu art. 24 ust. 1 specustawy gazowej, gdyż nadal w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu organ może ograniczyć w korzystaniu nieruchomości w celu zapewnienia prawa do wejścia na teren nieruchomości dla prowadzenia na nich budowy inwestycji w zakresie terminalu (ograniczenie czasowe) oraz w celu przeprowadzenia prac związanych z rozbiórką, przebudową, zmianą sposobu użytkowania, utrzymaniem, eksploatacją, użytkowaniem, remontami oraz usuwaniem awarii (ograniczenie stałe). W związku z powyższym organ podniósł, że art. 24 specustawy gazowej w swej treści zawsze zawierał dwie płaszczyzny ograniczenia polegające na prawie do wejścia na teren nieruchomości dla prowadzenia na nich budowy inwestycji w zakresie terminalu oraz prawie prowadzenia prac związanych z konserwacją lub usuwaniem awarii. Ograniczenie z art. 24 specustawy gazowej dawało prawo wejścia na nieruchomość, celem dokonania montażu instalacji czyli prowadzenia prac budowalnych, które ze swej istoty jest ograniczeniem, które istnieje od dnia wejścia na nieruchomość i rozpoczęcia prac budowlanych do dnia zakończenia budowy oraz po wybudowaniu wprowadzało ograniczenia dla właściciela, który musi tolerować prowadzenie prac związanych już z istniejącym gazociągiem polegających na jego konserwacji i usuwaniu awarii. W ocenie organu błędnie jest założenie skarżącego, który identyfikuje ograniczenie związane z prawem wejścia na teren nieruchomości dla prowadzenia na nich budowy inwestycji w zakresie terminalu, które jest każdorazowo określone w art. 24 specustawy gazowej, z przepisem art. 24 ust. 1 b) specustawy gazowej dodanym ustawą zmieniającą, który wprowadza możliwość czasowego ograniczenia w sposobie korzystania, ale dotyczącego tylko i wyłącznie prawa prowadzenia prac związanych z konserwacją lub usuwaniem awarii. Przyjęcie innej wykładni przepisów, prowadziłoby do przyjęcia, że nie ma różnicy pomiędzy prowadzeniem prac budowlanych a pracami eksploatacyjnymi (konserwacyjnymi, serwisowymi) inwestycji towarzyszącej. Odnosząc się do sprzeczności treści załącznika nr 1 do decyzji Wojewody [...] z treścią samej decyzji oraz wyznaczenia, zdaniem skarżącej spółki, czterech obszarów ograniczenia nieruchomości na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu, organ wyjaśnił, że kwestionowana decyzja w celu zapewnienia prawa do wejścia na teren nieruchomości dla prowadzenia na nich budowy inwestycji w zakresie terminalu, a także prac związanych z konserwacją lub usuwaniem awarii po zakończeniu budowy, ograniczyła sposób korzystania z nieruchomości w zakresie pasa montażowego (ograniczenie czasowe) oraz pasa strefy kontrolowanej (ograniczenie stałe). Zakres strefy pasa montażowego częściowo krzyżuje się ze strefą zagrożenia wybuchem, jednakże obszar strefy zagrożenia wybuchem (nazwanej strefą od projektowanej kolumny wybuchowej, oznaczony na załączniku nr 1 przerywaną linią koloru czerwono - różowego) nie jest obszarem podlegającym ograniczeniom na podstawie art. 24 ust. 1 specustawy gazowej. Decyzję Wojewody [...] należy "odczytywać" łącznie z załącznikiem nr 1 do tej decyzji. Zarówno z załącznika graficznego, jak i części tekstowej decyzji Wojewody [...], w ocenie Ministra, nie wynika, aby ograniczenia były ustanowione na obszarze strefy zagrożenia wybuchem (poza obszarem krzyżującym się). Innymi słowy linia koloru czerwono - różowego wrysowana została informacyjnie, w związku z procedurami wewnętrznymi inwestora. Jedyna strefa wybuchu znajduje się w granicach ogrodzenia działki objętej skutkiem z art. 20 specustawy gazowej, a zatem nie wpływa w żaden sposób na działki skarżącej spółki objęte skutkiem z art. 24 specustawy gazowej. W zaskarżonej decyzji na stronie 15 w punkcie VIII wprost wskazano na dwa ograniczenia oraz objaśniono, z czego one wynikają. Na podstawie przepisów specustawy gazowej brak jest podstawy prawnej do wprowadzenia ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości w celu ustanowienia obszaru zagrożenia wybuchem. Fakt, że załącznik nr 1 do decyzji Wojewody [...] wskazuje na istnienie strefy zagrożenia wybuchem nie powoduje automatycznie, że obszar ten jest objęty skutkami z art. 24 ust. 1 specustawy gazowej. Strefa ta pokazuje przestrzeń potencjalnego oddziaływania związanego z prawdopodobnym pojawieniem się gazowej atmosfery wybuchowej, w której w warunkach normalnej pracy nie jest prawdopodobne pojawienie się gazowej atmosfery wybuchowej i jak wyjaśniono powyżej ma charakter informacyjny. Organ nadto wskazał, że decyzja Wojewody [...] stosownie do treści art. 10 ust. 1 specustawy gazowej, określiła linie rozgraniczające teren inwestycji w postaci m.in.: linii przerywanej z kropką koloru żółtego (granica terenu objętego wnioskiem), linii ciągłej koloru niebieskiego (linia określająca obszar zapewniający prawo wejścia na teren nieruchomości w celu przeprowadzenia na nim budowy inwestycji a także prac związanych z konserwacją lub usuwaniem awarii), linii przerywanej z kropką koloru czerwonego (linia określająca strefę kontrolowaną projektowanego gazociągu). W ocenie Ministra, linia obejmująca nieruchomości, względem których decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu lub inwestycji towarzyszącej, orzeka o skutku określonym w art. 24 ust. 1 specustawy gazowej, stanowi również linię rozgraniczającą, o której mowa w art. 10 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy, z tym jednak zastrzeżeniem, że nie stanowi linii podziału, co wynika z brzmienia art. 20 ust. 2 specustawy gazowej. W sytuacji, gdyby zamiarem organu orzekającego w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji towarzyszącej inwestycji w zakresie terminalu strefa zagrożenia wybuchem zostałaby uwzględniona w pkt I decyzji Wojewody [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonej w sprawie decyzji, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jedn. tekst Dz.U z 2018, poz. 1032 ze zm. - dalej "p.p.s.a."), Sąd uznał, że skargi nie zasługują na uwzględnienie. Sąd nie dopatrzył się bowiem naruszenia przepisów prawa, które uzasadniałyby konieczność jej uchylenia. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja wydana w oparciu o akt prawa mający charakter szczególny, bowiem ustawa z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w [...] (Dz. U. 2017 r. poz. 2302, ze zm.), zwanej dalej "specustawą " została uchwalona w celu realizacji konkretnego przedsięwzięcia o charakterze ogólnopaństwowym ze względu na istotny interes bezpieczeństwa RP. Stąd też unormowania w niej zawarte mają charakter zamknięty i w sposób wyczerpujący regulujący daną materię, chyba, że co innego wynika z jej zapisów. W pierwszej kolejności należy wskazać, że analiza treści zaskarżonej decyzji, jak również zgromadzonych w sprawie akt, w ocenie Sądu pozwalała na uznanie, że zasadnie organ odwoławczy orzekł w części reformatoryjnie, w pozostałym zaś zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Sąd w całej rozciągłości podziela, przyjmując za swoje ustalenie organu odwoławczego w zakresie spełnienia w sprawie wymów jakie winna spełniać w świetle specustawy kontrolowana decyzja. Organ odwoławczy w sposób klarowny wyjaśnił potrzebę dokonanej zmiany decyzji organu I instancji oraz wykazał zasadność zakresu tej zmiany. W dalszej kolejności trzeba przypomnieć, że w art. 6 specustawy wskazano wymagane obligatoryjnie elementy, które winien zawierać wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu, przy czym na równi ustawa traktuje inwestycje towarzyszące inwestycjom w zakresie terminalu i z taką mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Stosownie zaś do art. 38 pkt 2 lit. n) specustawy jako inwestycję towarzyszącą terminalowi uznano inwestycję realizowaną przez [...] spółka akcyjna z siedzibą w [...] polegająca na budowie gazociągu [...] wraz z infrastrukturą niezbędną do jego obsługi na terenie województw [...] i [...]. Jak stanowi art. 39 ust. 1 do inwestycji towarzyszących stosuje się przepisy rozdziałów 2, 3 i 6 oraz art. 43. Rozdział 2 dotyczy przygotowania inwestycji w zakresie terminalu, w tym decyzję lokalizacyjną oraz pozwolenie na budowę, natomiast rozdział 3 reguluje nabywanie tytułu prawnego do nieruchomości i kwestię realizacji inwestycji. Wobec powyższego słusznie organy przyjęły, że wydanie decyzji lokalizacyjnej będzie podlegało normie art. 10 ust. 1 specustawy. Z kolei zaś organ odwoławczy po przeprowadzeniu analizy treści decyzji organu I instancji, zdaniem Sądu zasadnie doszedł do zasadnego wniosku, że decyzja ta zawiera określone w art. 10 ust. 1 wymagania, oraz dokonał niezbędnej jej korekty. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skargach Sąd uznał je za niezasadne. W pierwszej kolejności Sąd odnosi się do zarzutów zawartych w skardze [...] sp. z o.o. Zarzuty sformułowane przez tę spółkę dotyczą naruszenia istoty prawa własności określonego w art. 64 Konstytucji, poprzez ograniczenie możliwości korzystania z nieruchomości należących do spółki w granicach których ustalono przebieg gazociągu oraz działek z nimi sąsiadujących, które zakupione zostały celem scalenia i zrealizowania inwestycji polegającej na budowie hali produkcyjno-magazynowo-logistycznej. Przebieg gazociągu uniemożliwia realizację tej inwestycji. Ingerencja we własność spółki jest więc, zdaniem spółki, znacznie szersza niż wynikająca z zaskarżonej decyzji oraz nieuwzględnienia interesu spółki. Przypomnieć zatem należy, że własność stanowi prawo chronione Konstytucją (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2). Jednocześnie własność nie stanowi prawa absolutnego. Zarówno art. 64 w ust. 3 jak i art. 21 ust. 2 Konstytucji przewidują możliwość ograniczenia prawa własności w sposób w Konstytucji przewidziany – z art. 64 ust. 3 wynika bowiem możliwość odgraniczenia prawa własności w drodze ustawy, art. 21 ust. 2 przewiduje zaś że wywłaszczenie może być dokonywane wyłącznie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. W rozpoznanej sprawie odszkodowanie dokonywane jest na cel publiczny, jakim jest budowa inwestycji towarzyszącej w zakresie terminalu regazyfikacyjnego w ramach budowy gazociągu [...] (art. 38 pkt 2 lit n specustawy gazowej). Nadto specustawa gazowa w art. 23 przewiduje wypłatę odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. Nie można zatem mówić o naruszeniu ww. przepisów Konstytucji. Kolejny zarzut postawiony przez spółkę to naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nierówne traktowanie przez organ administracji publicznej, z uwagi na ustalenie przebiegu gazociągu przez nieruchomości należące do skarżącego, w sposób znacznie bardziej uciążliwy, tj. powodujący szkodę znacznych rozmiarów, niż przez nieruchomości pozostałych uczestników postępowania. Sąd nie uznaje również za zasadne zarzutów postawionych w tym zakresie. W szczególności Sąd nie dopatrzył się, aby organy rozstrzygającej sprawę nie uczyniły zadość zasadzie proporcjonalności, którą winien kierować się organ przy ingerencji w prawo własności. Tym bardziej, że realizacji tej zasady strona upatruje w odmiennym od zawnioskowanego przez inwestora przebiegu gazociągu. Prawdą jest, że organ ograniczając prawo własności winien mieć na uwadze aby ta ingerencja pozostawała w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów. Trzeba jednak, dokonując oceny zadośćuczynienia zasadzie proporcjonalności, uwzględnić specyfikę inwestycji objętej zaskarżoną decyzją. Mając zaś na względzie powyższe, należy przypomnieć, że w wypadku inwestycji liniowych ich przebieg zawsze pozostaje kompromisem uwzględniającym szereg czynników i nie jest możliwe całkowite zrezygnowanie z ich przebiegu przez nieruchomości będące własnością prywatną. Ponadto ograniczenia techniczne związane z charakterem projektu gazociągu powodują, że niemożliwe jest dowolne kształtowanie jego przebiegu. Sąd zwraca uwagę, że w szczególności projektowanie gazociągu, z uwagi na bezpieczeństwo jego funkcjonowania, podlega ściśle określonym regułom wynikającym z bezwzględnie obowiązujących przepisów technicznych, w tym w szczególności z wyżej wspominanego rozporządzenia. Wreszcie zezwolenie na lokalizację inwestycji gazowej, zwłaszcza na obszarach zurbanizowanych, w wielu wypadkach musi uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony inwestora, a z drugiej strony osób, których prawa lub interesy mogą być zagrożone lub naruszone w związku z realizacją takiej inwestycji. Istotne jest zatem przy ocenie zadośćuczynienia zasadzie proporcjonalności, czy organy orzekającej w sprawie wyjaśniły przyczyny przyjęcia ustalenia przebiegu inwestycji, uwzględniając postawione przez strony zarzuty. W niniejszej sprawie należy udzielić odpowiedzi twierdzącej, bowiem wyjaśnienia w zakresie przyczyn, które zadecydowały o przebiegu inwestycji zaakceptowanym zaskarżoną decyzją organ zawarł na stronie 35 (ostatni akapit) i 36 zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu zaś wyjaśnienia te zasługują na uwzględnienie, bowiem wyznaczenie tras gazociągu z uwzględnieniem obowiązujących przepisów odnośnie projektowania takiej inwestycji, z uwzględnieniem już istniejącej infrastruktury podziemnej i naziemnej (linia energetyczna), z uwzględnieniem istniejącego węzła na drodze ekspresowej S1, przepisów o drogach publicznych a konkretnie konieczności zachowania wynikających z nich odległości od drogi ekspresowej, stanowi racjonalne wytłumaczenie powodów przesądzających za zaakceptowaną decyzją lokalizacją inwestycji oraz spełnia określone Konstytucją kryteria proporcjonalności we wprowadzeniu ograniczeń prawa własności. Argumentacja zaś spółki dotycząca braku potwierdzenia wskazanego uzasadnienia w rzeczywistości, nie zawiera szczegółowego uzasadnienia stanowiska spółki ani dokumentacji je potwierdzającej, co czyni ją gołosłowną. Dodatkowo, w ramach ww. zarzutu, strona skarżąca zaznaczyła, że gazociąg – przy przyjęciu przebiegu ustalonego zaskarżoną decyzję – oddziałuje również na nieruchomości należące do spółki, przez które nie przebiega gazociąg, a to z uwagi na brak możliwości poczynienia na nich planowanych przez spółkę inwestycji, wobec niemożności ich scalenia z tymi nieruchomościami, przez które gazociąg ma przebiegać. Chodzi zatem de facto o oddziaływanie inwestycji przewidzianej zaskarżoną decyzją na inne nieruchomości spółki przez które gazociąg nie przebiega, ale które – w związku z przebiegiem gazociągu – nie nadają się do realizacji zamierzeń inwestycyjnych spółki. Odnosząc się do tak sformułowanej argumentacji, Sąd wskazuje, że z uwagi na charakter decyzji ustalającej lokalizację gazociągu, musi zawierać ona te elementy, które przewidziane zostały w specustawie. W konsekwencji decyzja taka może i powinna zawierać te elementy, o których mowa w art. 10 specustawy. Zatem musi ona dotyczyć tych nieruchomości które stanowią teren inwestycji (art. 10 ust. 1 pkt 1 specustawy), nieruchomości znajdujących w liniach rozgraniczających inwestycji, które przechodzą na własność Skarbu Państwa za odszkodowaniem (art. 10 ust. 1 pkt 7 w związku z art. 20 ust. 3 specustawy) oraz nieruchomości których dotyczy ograniczenie sposobu korzystania z uwagi na potrzeby określone w art. 24 ust. 1 (art. 10 ust. 1 pkt 8 specustawy). Tym samym nie może decyzja w zakresie realizacji gazociągu dotyczyć nieruchomości innych niż wymienione w art. 10 ust. 1, tj. takich przez które inwestycja nie przebiega, ani nie znajdując się w jej liniach rozgraniczających. Nie można zatem czynić skutecznego zarzutu powołując się na naruszenie interesów wynikających z prawa własności do nieruchomości innych niż wymienione w art. 10 ust. 1 specustawy. Organy bowiem na mocy obowiązujących przepisów prawa nie posiadały kompetencji do wypowiadania się w ich przedmiocie. Niemniej wypada zauważyć, że stosownie do brzmienia art. 30 specustawy, w sprawach w niej nieuregulowanych stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Należy zatem powtórzyć za organami, że instrumentem prawnym służącym ochronie właściciela gruntu zajętego jedynie częściowo na potrzeby inwestycji, jest żądanie wykupu przez inwestora pozostałej części gruntu na zasadach przewidzianych w art. 124 ust. 5 u.g.n. Roszczenia dotyczące pozostałych nieruchomości spółki nieobjętych zaskarżoną decyzją mogą być natomiast podnoszone przed sądem cywilnym. W ocenie Sądu powyżej przedstawiona argumentacja przesądza o prawidłowości oceny, że organy nie dopuściły się naruszenia zasady proporcjonalności, ale w sposób należyty wyważyły interesy zarówno inwestora jak i wszystkich podmiotów, przez których nieruchomości przebiega inwestycja. Powyższe rozważania, prowadzą również do wniosku, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na podstawie niepełnego materiału dowodowego oraz zaniechanie wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Sąd wyjaśnił powyżej, z jakich powodów uznał, że słuszny interes strony skarżącej został rozważony, jednak w uwagi na charakter inwestycji, organ zobligowany był do rozważenia interesów również pozostałych stron postępowania, jak i technicznych względów dotyczących przebiegu i budowy gazociągu, stąd nie mógł kierować się jedynie optymalnym ustaleniem linii gazociągu z punktu widzenia zagospodarowania nieruchomości należących do spółki. Sąd nie dostrzegł również naruszenia art. 13 k.p.a. W tym zakresie Sąd w całości akceptuje argumentację organu przedstawioną w piśmie organu stanowiących załącznik do protokołu z rozprawy, zawartą na stronach 3 i 4 tego pisma, gdzie wskazano, że zastosowanie w sprawie mógł znaleźć art. 13 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r. przewidujący możliwość załatwienia sprawy w drodze ugody. Z uwagi na charakter postępowania w sprawie gazociągu, regulowanego przepisami specustawy, niniejsza sprawa nie mogła zostać załatwiona w drodze ugody. Zdaniem Sądu przesądza o tym chociażby zakres regulacji, jakie zawarte muszą być w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu. Przechodząc do rozpatrzenia zarzutów zgłoszonych przez spółkę [...] S.K.A. z siedzibą w [...], należy w pierwszym rzędzie wskazać, że spółka zarzuciła naruszenie art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, upatrując go w takim ulokowaniu gazociągu, które stanowi większe uciążliwości dla spółki niż stanowiłoby dla właścicieli innych nieruchomości. Po zrealizowaniu bowiem inwestycji spółka nie będzie mogła w zasadzie korzystać ze swojej nieruchomości, podczas gdy korzystanie z nieruchomości sąsiadujących byłoby możliwe. W zakresie tak postawionych zarzutów w zasadzie należałoby powtórzyć argumentację podniesioną odnośnie zarzutów postawionych przez spółkę [...] sp. z o. o. W ocenie Sądu ww. przepisy Konstytucji nie zostały naruszone. Organ bowiem wskazując konkretne okoliczności (str. 36 drugi akapit zaskarżonej decyzji) wykazał przyczyny dla których ustalono przebieg inwestycji zaakceptowany zaskarżoną decyzją, co czyni zarzut nierównego traktowania stron całkowicie bezzasadnym. W ocenie Sądu wyznaczenie w ramach inwestycji dotyczącej gazociągu lokalizacji obiektu gazowego (zespołu zaporowo upustowego – ZZU) z uwzględnieniem obowiązujących przepisów odnośnie projektowania takiej inwestycji, z uwzględnieniem już istniejącej infrastruktury (linia energetyczna i uzbrojenie ternu), z uwzględnieniem przepisów o drogach publicznych a konkretnie konieczności zachowania wynikających z nich odległości od drogi ekspresowej oraz znajdującego się już w tym rejonie obiektu ZZU, z którym zaprojektowane jest systemowe połączenie gazowe, spełnia określonego Konstytucją kryteria proporcjonalności we wprowadzeniu ograniczeń prawa własności. Dla wzmocnienia przytoczonej wyżej argumentacji można jedynie dodać, że kwestia ustalenia przebiegu gazociągu co do zasady pozostaje w gestii inwestora. Rolą organu ustalającego lokalizację inwestycji towarzyszącej w zakresie gazociągu jest jedynie sprawdzenie, czy planowane przedsięwzięcie jest zgodne z prawe, w szczególności zaś – jak słusznie wskazano w zaskarżonej decyzji – czy spełnia ona warunki zawarte w przepisach specustawy gazowej. Nie jest natomiast rolą ani obowiązkiem organu jakiekolwiek ingerowanie w lokalizację tej inwestycji, w tym wyznaczanie bądź korygowanie jej przebiegu, ani też dokonywanie zmian proponowanych we wniosku rozwiązań. To inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno – wykonawczych inwestycji, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości. Pogląd o kreacyjnej roli inwestora w procesie realizacji inwestycji infrastrukturalnych został zaaprobowany w szerokim orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zwłaszcza w sprawach dotyczących inwestycji drogowych, ale znajdującym zastosowanie również .w sprawach z zakresu ustalenia lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2572/15, z dnia 19 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 1373/16, z dnia 25 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 454/16, z dnia 1 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 106/15, z dnia 24 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 3221/14, z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2621/12, z dnia 28 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 93/14, z dnia 26 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 762/13, z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1968/10, z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 2416/10, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 707/10, oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 561/11, z dnia 14 maja 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1722/09). Inwestor jest zatem kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji, natomiast organ orzekający wyznacza dopuszczalne prawem granice tej kreacji, poprzez dokonywanie oceny prawnej, kończącej się aktem władztwa publicznego zakreślającego te granice. Zadaniem organu jest bowiem sprawdzenie, czy wyznaczone przez wnioskodawcę linie rozgraniczające obszar inwestycji odpowiadają woli ustawodawcy wyrażonej w innych regulacjach prawnych, mających znaczenie dla wydania decyzji ustalającej lokalizację inwestycji gazowej. Tym bardziej, że przepisy specustawy gazowej nie określają obowiązku przedstawienia przez inwestora różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji, dlatego też organ orzekający ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 432/130). W tym zakresie organ dokonał w niniejszej sprawie takowej oceny oraz przekonująco uzasadnił celowość przebiegu inwestycji w wariancie zaakceptowanym decyzją, wskazując okoliczności przemawiające za rozważeniem zarówno interesów podmiotów przez których działki inwestycja ma być przeprowadzona, jak i uwzględniając wymogi prawne projektowania i lokalizacji inwestycji oraz istniejący stan zagospodarowania gruntów, przez które inwestycja będzie poprowadzona, jak i gruntów przyległych czy też znajdujących się w sąsiedztwie, jeżeli miały wpływ na kreowanie przebiegu inwestycji. Należy zaznaczyć, iż skoro ustawodawca precyzyjnie określił zakres wniosku składanego przez inwestora przedsięwzięcia w zakresie terminalu, to porównując jego zawartość (wraz z załącznikami) z ustawowo wyznaczoną treścią orzeczniczą decyzji, określoną w art. 10 ust 1 specustawy gazowej organy orzekające nie mogą modyfikować ustaleń i parametrów zawartych we wniosku o wydanie ww. decyzji, jeżeli nie wynika to z wiążących organ przepisów prawa. W przypadku uznania, iż przedstawiony przez inwestora projekt spełnia wymogi prawa i cel danej inwestycji, zarówno wojewoda jak też Minister nie jest uprawniony do zmiany przebiegu inwestycji. Za powyższym stanowiskiem przemawia również fakt, iż w celu skutecznego zainicjowania postępowania w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji towarzyszącej inwestycji w zakresie terminalu, inwestor na podstawie przepisów specustawy gazowej obowiązany jest do przedstawienia opinii i uzgodnień oraz decyzji innych organów wyrażających stanowisko co do przebiegu przedsięwzięcia i jego lokalizacji w określonym kształcie. Ingerowanie w kształt inwestycji przez organy orzekające – przy spełnieniu przez inwestora wszystkich wymagań określonych przepisami prawa – stanowiłoby działanie niedopuszczalne. Organy wydające decyzję ustalającą lokalizację inwestycji gazowej są uprawnione i zarazem zobowiązane do oceny prawnej całości przedsięwzięcia inwestycyjnego i dokumentacji przedłożonej przez wnioskodawcę. Odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji w wersji wnioskowanej przez inwestora następuje tylko w sytuacji stwierdzenia przez organ, iż kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza normę wynikającą z określonych przepisów prawa. W tej sytuacji orzekające w niniejszej sprawie organy nie mogły dokonać zmian w przedstawionej przez wnioskodawcę koncepcji przebiegu gazociągu, skoro wniosek inwestora spełniał wszystkie wymagania formalnoprawne. Projektowana inwestycja stanowi cel publiczny, a jej lokalizacja ustalona została na podstawie stosownego w tym względzie aktu prawnego rangi ustawy. Uznać należy, że przebieg planowanej inwestycji został ustalony prawidłowo. Organ uznał racje przemawiające za ustaloną lokalizacją, które inwestor przedstawił w załączonej do wniosku dokumentacji. Wynika z niej, że przedmiotowa inwestycja ma na celu poprawę bezpieczeństwa energetycznego Polski poprzez stworzenie nowych zdolności przesyłowych i transportowych. Co się zaś tyczy podnoszonego przez spółkę braku możliwości wykorzystania przez nią tej części należącej do spółki nieruchomości, która nie zostanie wykorzystana w celu realizacji ocenianej inwestycji, przypomnieć trzeba – o czym była mowa powyżej – że instrumentem prawnym służącym ochronie właściciela gruntu zajętego jedynie częściowo na potrzeby inwestycji, jest żądanie wykupu przez inwestora pozostałej części gruntu na zasadach przewidzianych w art. 124 ust. 5 u.g.n. Sąd za nieuzasadnione uznał również zarzuty dotyczące naruszenia art. 21 ust 1, 2 i 3 specustawy gazowej, uznając tak sformułowany zarzut za pomyłkę redakcyjną, wobec faktu, że art. 21 tej ustawy w dniu wydania decyzji składał się z jednego zdania i nie posiadał żadnych ustępów. Jak wynika z uzasadnienia skargi, spółka upatruje naruszenia art. 20 ust. 3 specustawy gazowej, w omówionym wyżej uniemożliwieniu racjonalnego gospodarowania częścią nieruchomości niewykorzystanej pod realizację inwestycji. Zarzut ten jest w kontekście wyżej przedstawionych rozważań całkowicie pozbawiony podstaw prawnych. Jak bowiem wyjaśniono, przepis ten mógł zostać zastosowany, gdyż regulacje ustawy na to zezwalają, a wręcz do tego obligują, a jednocześnie Sąd wyżej wykazał bezpodstawność argumentacji spółki w zakresie naruszenia zasad konstytucyjnych wobec ustalenia przebiegu inwestycji bez uwzględnienia interesu spółki. Również wyżej (w części odnoszącej się do zarzutów spółki [...] Sp. z o. o.) Sąd wypowiedział się co do obowiązku objęcia wywłaszczeniem całości nieruchomości należącej do spółki. Powyższe zdaniem Sądu obala zarzut niewłaściwego zastosowania ww. przepisów. W tym również kontekście Sąd rozważył zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., czego spółka upatruje w wydaniu decyzji w oparciu o oczekiwania inwestora oraz względy techniczne, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji krzywdzącej dla skarżącego, uniemożliwiającą jakiekolwiek zagospodarowanie nieruchomości, bądź jej sprzedaż. Sąd zatem jeszcze raz podkreśla, że w wypadku inwestycji liniowych (jaką niewątpliwie jest inwestycja objęta zaskarżoną decyzją) ich przebieg zawsze pozostaje kompromisem uwzględniającym szereg czynników i nie jest możliwe całkowite zrezygnowanie z ich przebiegu przez nieruchomości będące własnością prywatną. Jednocześnie, inwestycja objęta zaskarżoną decyzją podlega szeregom szczegółowych unormowań prawnych związanych z jej charakterem. Z tego względu nie jest możliwe dowolne kształtowanie przebiegu inwestycji, ale wymaga uwzględnienia właśnie tych unormowań oraz względów technicznych. Projektowanie gazociągu, z uwagi na bezpieczeństwo jego funkcjonowania, podlega ściśle określonym regułom wynikającym z bezwzględnie obowiązujących przepisów technicznych, w tym w szczególności z ww. rozporządzenia. W konsekwencji ustalenie przebiegu tej inwestycji niesie pewne niedogodności, tym bardziej że ustalenie lokalizacji inwestycji gazowej, zwłaszcza na obszarach zurbanizowanych, z uwagi na jej charakter oraz rozmiar w wielu wypadkach musi uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony inwestora, a z drugiej strony osób, których prawa lub interesy mogą być zagrożone lub naruszone w związku z realizacją takiej inwestycji. Granice tych praw i interesów określają przepisy specustawy gazowej oraz innych aktów prawnych wydanych na podstawie i w wykonaniu przepisów tego prawa lub przepisów wydanych dla ochrony środowiska. Poza tymi granicami, a zatem poza ochroną prawną wynikającą z norm prawa pozytywnego, pozostają natomiast protesty bądź to osób fizycznych bądź innych podmiotów wyrażające ich zapatrywania, oczekiwania, postulaty i życzenia co do określonej polityki planowania przestrzennego, wzajemnych relacji między planowanymi lub realizowanymi inwestycjami. Nieuwzględnienie tych postulatów nie może stanowić podstawy kwestionowania legalności zezwolenia na lokalizację inwestycji gazowej użytku publicznego, ani przesądzać o naruszenia przez organ ogólnych norm postępowania administracyjnego. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia § 26 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013 r. poz. 640). Zgodnie z tym przepisem odległości między zespołami armatury zaporowej i upustowej nie powinna być większa, niż 18 kilometrów – dla gazociągów usytuowanych w pierwszej klasie lokalizacji lub nie większej, niż 36 kilometrów dla gazociągów usytuowanych w drugiej i trzeciej klasie lokalizacji. Skoro zatem, inwestycja objęta zaskarżoną decyzją wypełnia normy zawarte w tym przepisie, to nie można skutecznie zarzucać jej naruszenia tego przepisu. Również fakt, że przywołany przepis umożliwia inne usytuowanie planowanej inwestycji, nie przesądza o jego naruszeniu, skoro odległości w nim wskazane zostały w sprawie zachowane. Organ działając w ramach przewidzianych przez ww. przepis rozporządzenia, działał w granicach prawa, a korzystając z tych granic uzasadnił właściwość zastosowanego rozstrzygnięcia. Przepis ten bowiem reguluje maksymalne odległości pomiędzy zespołami armatury zaporowej i upustowej w zależności od lokalizacji gazociągu. Jego naruszenie zatem mogłoby dotyczyć przekroczenia tych odległości. Nie można jednak naruszenia tego przepisu upatrywać w usytuowaniu gazociągu w odległości przewidzianej tym przepisem, ale na działce skarżącego, zamiast na działce położonej gdzieś indziej. Jak to wyjaśniał wielokrotnie organ, a Sąd już wielokrotnie uznawał te wyjaśnienia za prawidłowe, nie jest jego rolą nie jest ingerowanie w lokalizację inwestycji. To inwestor jest kreatorem miejsca, sposobu i kształtu w jakim realizowana ma być inwestycje. Inwestor we wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu decyduje bowiem o jej przebiegu oraz o wielkości terenu niezbędnego dla realizacji inwestycji. Inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych inwestycji, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości. Zarówno wojewoda, jak i organ odwoławczy, mogą działać tylko w granicach tego wniosku i nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji. Wyżej omówione zarzuty spółki sprowadzają się w ocenie Sądu, do tezy, że możliwe byłoby odmienne usytuowanie obiektu gazowego, zaprojektowanego na działce spółki. Tymczasem spółka formułując te zarzuty oraz ich uzasadnienia, zdaje się całkowicie zapominać, jak rozległy charakter ma inwestycja objęta zaskarżoną decyzją i że zmiana jej jednego elementu może pociągać konieczność dokonywania szeregu zmian na długości całej inwestycji, co może z kolei być niewykonalne. Organ zaś miał obowiązek rozważenia wszystkich tych okoliczności, czemu w ocenie Sądu, dał przekonujący wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji. Sąd nie uwzględnił również zarzutu naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia jaki jest zakres strefy, na której podmiot eksploatujący gazociąg będzie miał prawo wejścia w teren nieruchomości w celu przeprowadzenia budowy inwestycji, a także prac związanych z konserwacją i usuwaniem awarii. Przede wszystkim, skarga wskazuje, że chodzi o zamieszczenie w załączniku graficznym nr 1 (nr rysunku [...]) dwóch linii koloru niebieskiego, co z uwagi na fakt, że wg. decyzji organu I instancji linia koloru niebieskiego oznacza teren pasa montażowego, powoduje brak możliwości ustalenia dokładnego przebiegu tej strefy. Istotnie na rysunku o nr [...] przebiegają 2 linie koloru niebieskiego. Niemniej która z nich stanowi oznaczenie przebiegu strefy montażowej wyjaśnia legenda, w sposób jednoznaczny wskazując tę strefę. Stąd wątpliwości spółki w tym zakresie, Sąd uznał za całkowicie bezpodstawne. W kwestii oznaczenia w decyzji ograniczeń czasowych i stałych, Sąd również zarzutów skargi, rozszerzonych stanowiskiem spółki przedstawionym w piśmie procesowym z 14 listopada 2018 r., nie podziela. Po pierwsze bowiem skarżąca spółka wskazuje, że decyzja określa strefę montażową, co jest pojęciem niezdefiniowanym. Sąd analizując zapisy decyzji organu I instancji nie dostrzegł jednak określenia strefa montażowa. W pkt VIII, na stronie 15 decyzji organu I instancji, wskazuje się na dwa ograniczenia: ograniczenie czasowe i ograniczenie stałe. Przy czym, zgodnie z treścią decyzji, ograniczenie czasowe ustanowione zostało dla terenu pasa montażowego oznaczonego w załączniku nr 1 linią ciągłą koloru niebieskiego. Ograniczenie stałe zaś zostało ustanowione dla terenu pasa strefy kontrolowanej określonej linią przerywaną koloru czerwonego. Wbrew zatem twierdzeniom skarżącej, organ nie posłużył się pojęciem stref montażowej, ale pojęciem ograniczenia (czasowego bądź stałego), wyjaśniając dla jakich stref zostały te ograniczenia ustanowione. Posłużenie się przez organ przy objaśnieniu tych ograniczeń nazewnictwem niezdefiniowanym w specustawie (strefa montażowa i strefa kontrolowana) nie ma w ocenie Sądu znaczenia dla oceny prawidłowości decyzji, szczególnie wobec brzmienia art. 24 ust. 1 specustawy. Przepis ten, zdaniem Sądu, nie pozostawia wątpliwości, że ograniczenie czasowe dotyczy ograniczenia na czas budowy gazociągu, zaś ograniczenie stałe dotyczy konserwacji i usuwania awarii. Odnosząc się do zarzutów zawartych w piśmie procesowym z 14 listopada 2018 r., Sąd wskazuje że skarżąca spółka nie ma racji wskazując, że przepis art. 24 ust. 1 w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji nie pozwalał na określenie zajęcia czasowego i stałego. Oczywiście redakcja zapisu odnośnie ustanowionych ograniczeń może budzić wątpliwości, jednak nie stanowią one o działaniu organu wbrew przepisom prawa. Art. 24 ust. 1 w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, stanowił w jakim celu ograniczenie ma być ustanowione i dzielił ten cel na: budowę inwestycji w zakresie terminalu oraz prace związane z konserwacją lub usuwaniem awarii. Zdaniem Sądu oczywiste jest, z natury rzeczy, że budowa jest stanem przemijającym, zatem ograniczenie niezbędne na czas budowy jest ograniczeniem czasowym. Konserwacja bądź usuwanie awarii zaś to obowiązki spoczywające na inwestorze przez cały czas funkcjonowania inwestycji. Stąd w celu ich realizacji musi zostać ustanowione ograniczenie stałe. Ustanowienie zatem ograniczenia stałego i czasowego w kontekście przepisu art. 24 ust. 1 specustawy nie stanowi o wykroczeniu poza uprawnienia wynikającego z tego przepisu. Nie ma również przeszkód, aby strefy tych ograniczeń się pokrywały, jednak każdorazowo wielkość tych stref (zapotrzebowanie) określa inwestor, który zna parametry techniczne inwestycji. W rozpoznanej sprawie z tabeli zawartej w pkt VIII decyzji organu I instancji wynika, że powierzchnie tych ograniczeń są co do zasady różne (ograniczenie czasowe obejmuje mniejszą powierzchnię), sporadycznie są to wielkości się pokrywające. Jednocześnie – wbrew twierdzeniom sformułowanym przez skarżącą – wielkość tych stref została określona precyzyjnie w tabeli oraz oznaczona została na załączniku graficznym, co przesądza o możliwości odszyfrowania przebiegu tych stref. Brak wskazania jak zostały wyznaczone strefy w tabeli, również nie stanowi naruszenia prawa. Podanie konkretnej powierzchni w części tekstowej decyzji oraz zobrazowanie przebiegu strefy w załączniku graficznym, pozwoli na odczytaniu konkretnego położenia danej strefy. Jak wskazał organ w piśmie z 10 grudnia 2018 r. obszar ograniczenia nieruchomości na czas realizacji inwestycji jest ze swej natury większy od strefy ograniczenia trwałego, gdyż obejmuje obszar niezbędny do przeprowadzenia prac budowlanych, adekwatny do uwarunkowań terenowych, potrzeb i możliwości technicznych wykonawcy. Mając na uwadze powyższe organ pierwszej instancji w tabeli umieszczonej w decyzji Wojewody [...] w pkt VIII wskazał powierzchnię stałego oraz czasowego ograniczenia. Z załącznika nr 1 do ww. decyzji Wojewody [...] wynika, że strefa zapewniająca prawo wejścia na czas konserwacji lub usuwania awarii mieści się w strefie pasa montażowego oznaczonego na załączniku nr 1 do decyzji Wojewody [...] linią ciągłą koloru niebieskiego, zaś konkretne powierzchnie ograniczeń wynikają z tabeli zawartej w pkt VIII. Z uwagi na powyższe Sąd nie dopatrzył się wskazanej przez skarżącego sprzeczności pomiędzy treścią załącznika nr 1 do decyzji oraz treścią decyzji. Jednocześnie Sąd za całkowicie bezpodstawne uznał twierdzenia skarżącej o ustanowieniu 4 stref. Treść decyzji i załącznika wyjaśnia w sposób jednoznaczny, że ustanowione zostały dwie strefy zajęcia nieruchomości (na czas budowy i czas montażu). Sąd również wyjaśnia, że kwestia zmiany brzmienia art. 24 nie wpływa na wyżej przedstawioną ocenę. W szczególności fakt wprowadzenia obowiązku wskazania okresu ograniczenia, gdy ma ono nastąpić na pewien okres, nie wyklucza możliwości określania ograniczenia czasowego w decyzjach wydawanych na podstawie przepisów obowiązujących przed 4 września 2018 r., albowiem – o czym była mowa powyżej, przepis ten w brzmieniu obowiązującym przed wskazaną datą, wyraźnie umożliwiał ustanowienie ograniczenia czasowego na czas budowy. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia zasady równego traktowania obywateli, podnoszonej zarówno przez [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością holding Spółka komandytowo-akcyjna, jak i [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością. Zasada wyrażona w art. 32 Konstytucji nakazuje, by przepisy prawa kształtowały w jednakowy (podobny) sposób sytuację prawną podmiotów jednakowych (podobnych). Dla oceny tej równości wymagane jest aby podmioty prawa posiadały wspólną cechę. W niniejszej sprawie nie można mówić o nierównym w stosunku do innych obywateli traktowaniu skarżących. Skarżący bowiem jako właściciele nieruchomości przez które inwestor chce przeprowadzić gazociąg, przy każdorazowym uwzględnieniu racjonalnego jego przebiegu, posiadają tę cechę odróżniającą ich od innych właścicieli nieruchomości, że przez nieruchomości tych innych właścicieli gazociąg nie może – z określonych i wyartykułowanych przez inwestora oraz organ względów np. bezpieczeństwa, technologicznych, uwarunkowań geologicznych czy wynikających z istniejącego zagospodarowania terenu, bądź uciążliwości przez niego powodowanych – być poprowadzony. Nie jest zatem tak, że gazociąg może być poprowadzony gdziekolwiek, ale ze względów o których mowa była powyżej, tylko wybrane nieruchomości spełniają cechy umożliwiające czy wręcz pozwalające na poprowadzenie gazociągu. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w pismach uczestników postępowania (innych niż inwestor), Sąd wskazuje, że argumentacja w nich zawarta nie zasługuje na uwzględnienie. W przeważającej mierze dotyczy kwestii własności oraz zasadności zaakceptowanego zaskarżoną decyzją przebiegu gazociągu, co już zostało omówione powyżej i brak jest potrzeby powtarzania tej argumentacji w tym miejscu. Wśród pozostałych zarzutów można wyodrębnić 2 grupy: zarzuty w zakresie procedury oraz w zakresie zasadności realizowania inwestycji. Sąd nie dopatrzył się aby naruszenia w zakresie procedur miały wpływ na wynik sprawy, a tylko takie mogłyby stanowić podstawę wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Natomiast co do zasadności realizowania inwestycji, to wskazać trzeba że nie jest to przesłanka podlegająca ocenie w ramach postępowania o lokalizacji inwestycji w zakresie gazociągu. Mając na uwadze powyższe Sąd działając w oparciu o art. 151 p.p.s.a. skargi oddalił.