IV SA/Wa 1311/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: asesor WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Zarządu Z. [...] z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] lipca 2021 r, [...] w przedmiocie umorzenia postępowania postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz Zarządu Z. [...] z siedzibą w W. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego. Pismem z 30 kwietnia 2021 r. Zarząd Z [...] z siedzibą w W. (dalej: "skarżący") zwrócił się do Zarządu [...] [...] W. (dalej: "Zarząd [...]" lub "organ I instancji") o wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa gatunku kasztanowiec biały o obwodzie pnia 165 cm rosnącego w pasie drogowym ul. [...] (dz. ew. nr [...] obręb [...]). Zarząd decyzją z [...] maja 2021 r., nr [...], znak: [...]) orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie usunięcia jednego drzewa z gatunku kasztanowiec biały o obwodzie pnia 165 cm rosnącego w pasie drogowym ul. [...] (dz. ew. nr [...] obręb [...]). W uzasadnieniu decyzji, organ I instancji wskazał, że Zarząd [...] jedynie administruje nieruchomością wobec czego nie miał uprawnień do złożenia wniosku o wydanie zezwolenia. Tym samym, w ocenie organu I instancji postępowanie, jako bezprzedmiotowe winno zostać umorzone. Na skutek wniesionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: "SKO" lub "Kolegium" lub "organ II instancji") decyzją z [...] lipca 2021r., [...] utrzymało w mocy decyzję Zarządu [...] z [...] maja 2021 r. Argumentując swoje rozstrzygnięcie organ II instancji podniósł, że Zarząd [...] jest jednostką organizacją [...]. Jednostka ta działa w imieniu [...] i reprezentuje Prezydenta [...] jako jej organ wykonawczy, zaś sam Zarząd Z. [...] nie posiada osobowości prawnej. Jednocześnie Kolegium zauważyło, że w świetle ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego W. (Dz. U. z 2018 r. poz. 1817; dalej: "ustawa o ustroju") W. jest miastem na prawach powiatu, która ma utworzone jednostki pomocnicze w postaci dzielnic. Jednostki te działają na podstawie statutu i innych uchwał Rady [...]. W., w których dzielnicom są przekazywane zadania i kompetencje gminne i powiatowe, zadania zlecone gminie z zakresu administracji rządowej oraz zadania realizowane na podstawie porozumień zawartych pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego. W tym kontekście SKO podniosło, iż Rada [...] W. uchwałą Nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom [...] W. do wykonywania niektórych zadań i kompetencji [...] przekazała dzielnicom m.in. wydawanie zezwoleń na usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości oraz ustalanie wysokości, naliczanie i pobieranie opłat za usunięcie drzew lub krzewów oraz ich odprowadzanie na rachunek dochodów [...] W.. W świetle powyższego okazuje się, że zarówno organem wydającym decyzję, jak i wnioskodawcą jest ten sam podmiot – Prezydent [...] [...]. Tymczasem, w świetle art. 90 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2021 r. poz. 1098) jeżeli podmiotem wnioskującym o wycięcie przedmiotowego drzewa miałby być Prezydent [...] W. (czy działający przy pomocy Zarządu Z. czy Zarządu Dróg), wówczas podlega on wyłączeniu od rozpatrzenia tej sprawy a organem właściwym jest Marszałek Województwa [...]. Pismem z 12 sierpnia 2021 r. Zarząd Z. [...] W. wywiódł skargę na powyższą decyzję SKO z [...] lipca 2021 r., [...] utrzymującą w mocy decyzję Zarządu [...] z [...] maja 2021 r., nr [...], znak: [...]). W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") Sąd wszczyna postępowanie na podstawie skargi wniesionej przez uprawniony podmiot, którym jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawowo przyznano takie uprawnienie (art. 50 § 2 p.p.s.a.). Oznacza to, że prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego mają dwie kategorie podmiotów. Pierwszą stanowią te, którym to uprawnienie przysługuje dla ochrony ich interesu prawnego. Druga kategoria natomiast to podmioty instytucjonalne, którym zostało przyznane prawo do wniesienia skargi w cudzej sprawie, ze względu na konieczność ochrony również obiektywnego porządku prawnego (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 2004). W orzecznictwie sądów administracyjnych wydanym już na gruncie p.p.s.a. przyjmuje się, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, czy postanowienia wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Pogląd taki wynika z odrzucenia możliwości łączenia przez ten sam podmiot w postępowaniu administracyjnym roli administrowanego i administrującego (por. np. postanowienia NSA z dnia: 1 lutego 2006 r., I OSK 386/05; z 27 listopada 2008 r., II OSK 132/08; z 25 listopada 2009 r., I OSK 1551/09; z 10 stycznia 2012 r., I OSK 2428/11; z 20 marca 2012 r., II OSK 652/12; z 3 kwietnia 2019 r., II OSK 717/19; oraz np. wyroki NSA z 23 stycznia 2015 r., I OSK 1655/13; wyrok NSA z 24 marca 2015 r., I OSK 1693/13). Pogląd ten znajduje wsparcie również w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z dnia 29 października 2009 r., sygn. K 32/08 (OTK-A 2009/9/139) Trybunał uznał art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a. za zgodny z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim pozbawia prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał jako organ pierwszej instancji decyzję, a także art. 50 § 1 p.p.s.a. za zgodny z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim pozbawia gminę prawa wniesienia skargi na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta) tej gminy w sytuacji, gdy decyzja organu odwoławczego ma wpływ na prawa i obowiązki tej gminy lub jej organów. Trybunał podkreślił, że jednostki samorządu terytorialnego nie mają własnych ani prawnie chronionych interesów, których mogłoby dochodzić w relacjach z administrowanymi. W rozpoznawanej sprawie podmiotem skarżącym jest Zarząd Z. [...] reprezentowany przez Prezydenta [...]. Oceny w niniejszej sprawie wymaga kwestia, czy organ który był właściwy do orzekania w I instancji w drodze decyzji administracyjnej ma legitymację do wniesienia skargi w sprawie, w której wydał rozstrzygnięcie. Zważyć bowiem należy, że Zarząd Z. W. jest jednostką organizacyjną m.st. Warszawy, która powstała na mocy uchwały nr [...] Rady W. z dnia [...] sierpnia 2016 r. w sprawie utworzenia jednostki budżetowej [...] pod nazwą "Zarząd Z. [...] W.". Jednostka ta działa w imieniu [...] i reprezentuje Prezydenta [...], będącego jej organem wykonawczym. Z akt sprawy wynika, że w pierwszej instancji decyzję z [...] maja 2021 r., nr [...], znak: [...] wydał Prezydent [...], reprezentujący Miasto [...], w imieniu którego działał Zarząd [...] [...] Miasta [...] W., na podstawie § 9 uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom [...] do wykonywania niektórych zadań i kompetencji [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2016 r., poz. [...]) i art. 11 ust. 3 ustawy o ustroju. Wobec takich ustaleń Sąd uznał, że Miasto [...] W. nie jest podmiotem uprawnionym do zaskarżania rozstrzygnięcia organu odwoławczego w niniejszej sprawie. Takie stanowisko wynika z faktu, że art. 50 p.p.s.a. ukształtował postępowanie przed sądem administracyjnym jako spór dwóch podmiotów: skarżącego oraz organu administracji, którego działanie lub zaniechanie było przyczyną wniesienia skargi. Taka struktura postępowania determinuje krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi. Nie należy do nich organ administracji, który wydał w danej sprawie rozstrzygnięcie. Przyjęcie odmiennego stanowiska nadawałoby temu organowi dwojakie uprawnienia: władcze w zakresie rozstrzygania sprawy administracyjnej i uprawnienia strony, która kwestionuje poprzez skargę zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie. Tym samym wniesiona skarga pochodząca od podmiotu nieuprawnionego jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Ubocznie należy wskazać, że zasadnie organ odwoławczy podniósł, że Prezydent [...] (reprezentujący Zarząd Z. [...]) podlega wyłączeniu od rozpoznania niniejszej sprawy, z uwagi na treść art. 90 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O zwrocie wpisu sądowego, w punkcie drugim postanowienia, orzeczono zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w myśl którego sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego.