IV SA/Wa 1331/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant ref. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2017 r. sprawy ze skargi S. M. i U. Z. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżących S. M. i U. Z. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury i Budownictwa, po rozpatrzeniu wniosku S. M. oraz U. Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] października 2016 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2000 r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2000 r., nr [...], w części dotyczącej punktu III decyzji, tj. rozliczeń finansowych z tytułu zwrotu nieruchomości w zakresie zobowiązania H. M., U. Z. i S. M. do zwrotu na rzecz Gminy Miasta [...] wypłaconego odszkodowania w łącznej kwocie [...] zł. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Starosta [...], działając na podstawie art. 136 ust 3, art. 137, art. 139, art. 140 ust. 1 i 2, 3, 4,, art. 141, art. 142, art. 217 ust 2 art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 1997 r. Nr 115, poz. 741 ze zm.), decyzją z dnia [...] marca 2000 r., nr [...] orzekł o zwrocie na rzecz H. M., U. Z. i S. M. nieruchomości położonej w B., obręb [...], oznaczonej jako działki nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz udziału w prawie współwłasności działek nr [...] i nr [...] (pkt 1) i odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działki nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] (pkt II). W punkcie III tej decyzji Starosta [...] zobowiązał H. M., U. Z. oraz S. M. do zwrotu na rzecz Miasta [...] odszkodowania wypłaconego za nieruchomość w łącznej wysokości [...] zł. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2000 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2000 r. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w [...] prawomocnym wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2001 r., sygn. akt ll SA/Łd 1322/00 oddalił skargę Miasta B. na powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2000 r. S. M. wystąpił do Ministra Transportu. Budownictwa i Gospodarki Morskiej o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2000 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2000 r., w części dotyczącej zwrotu wypłaconego odszkodowania, z uwagi na rażące naruszanie art. 140 ust. 4 ustawy z dna 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] października 2016 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2000 r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2000 r., nr [...], w części dotyczącej punktu lll decyzji, tj. rozliczeń finansowych z tytułu zwrotu nieruchomości w zakresie zobowiązania H. M., U. Z. i S. M. do zwrotu na rzecz Gminy Miasta [...] wypłaconego odszkodowania w łącznej kwocie [...] zł. Pismem z dnia 21 października 2016 r. S. M. i U. Z. wystąpili do Ministra Infrastruktury i Budownictwa z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc że wykładnia art. 140 ust. 4 (uprzednio 140 ust. 3) ustawy o gospodarce nieruchomościami zastosowana przez Ministra narusza prawo. Regulacji tej nie można bowiem stosować w oderwaniu od art. 136 ust. 1 i 2 oraz art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. Sposób rozliczeń za zwracaną nieruchomość jest bowiem następstwem dokonywanego zwrotu unormowanego w tych przepisach. Stosowanie przepisu art. 140 ust. 4 w taki sposób do wszystkich nakładów rodziłoby sprzeczność z art. 136 i art. 137 tej ustawy, normującymi zasady zwrotu i użycia wywłaszczonych nieruchomości, a nadto dawałby przyzwolenie na dowolne używanie nieruchomości nierodzących żadnych konsekwencji, poza obciążeniem poprzedniego właściciela nakładami zrealizowanymi bez jego wiedzy i zgody, w czasie trwania postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] października 2016 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją procesową stanowiącą wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 Kpa i w związku z tym wymaga jednoznacznego ustalenia zaistnienia przesłanki nieważności, określonej w art. 156 § 1 Kpa. Kwestią sporną na gruncie niniejszej sprawy są kwestie związane z rozliczeniami z tytułu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zgodnie z art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.) – zwanej dalej "ugn", w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanych decyzji, w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. W razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, zwaloryzowane odszkodowanie podlega odpowiednio zmniejszeniu lub zwiększeniu o kwotę równą różnicy wartości ustalonej na dzień zwrotu. Przy ustalaniu różnicy wartości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu (ust. 3). Minister zauważył, że na mocy kwestionowanych decyzji H. M., U. Z. i S. M. zostali zobowiązani do zwrotu na rzecz Gminy Miasta B. wypłaconego odszkodowania, które zgodnie z opinią rzeczoznawcy majątkowego wynosi [...] zł. Kwota ta została podzielona odpowiednio w stosunku do udziałów przypadających poszczególnym współwłaścicielom. Z treści operatów szacunkowych sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego z dnia 21 grudnia 1999 r., stanowiących podstawę do określenia wartości przedmiotowych gruntów wynika, że wartość zwracanej nieruchomości, położonej w obrębie [...] m. B. przy ul. L., oznaczonej jako działki nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz udziałów w działkach nr [...] i nr [...] uległa zwiększeniu po ich wywłaszczeniu na skutek działań podjętych przez Gminę Miasto B.. Na przedmiotowych gruntach wykonano drogi, pawilon handlowy oraz parking wraz z ogrodzeniem. Obliczając wysokość odszkodowania podlegającego zwrotowi zarówno Starosta [...], jak i Wojewoda [...] wzięli pod uwagę zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane naniesieniami na gruncie, które nie zostały dokonane w związku z realizacją celu wywłaszczenia. Minister podkreślił, że zgodnie z przeważającym stanowiskiem, prezentowanym obecnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane w art. 140 ust. 4 ugn (uprzednio art. 140 ust. 3) zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane działaniami podjętymi bezpośrednio na nieruchomości, które powiększają wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego może obejmować wyłącznie te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Jeżeli wartość nieruchomości zostanie zwiększona nakładami, które nie są związane z realizacją celu wywłaszczenia, to zwiększenie tej wartości nie jest uwzględniane przy ustalaniu wysokości odszkodowania (zob. wyroki NSA z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1971/10, z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1727/12, z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1323/13, z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1323/13). W świetle powyżej przytoczonego orzecznictwa sądowego, ustalając wysokość odszkodowania podlegającego zwrotowi organy orzekające na gruncie niniejszej sprawy naruszyły przepis art. 140 ust. 3 ugn, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanych rozstrzygnięć. Jednakże w ocenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa, naruszenie to nie jest rażące. Należy bowiem zauważyć, że w dacie orzekania przez Starostę B. i Wojewodę [...] w orzecznictwie administracyjnym nie było jednolitej interpretacji powyższego przepisu. Oprócz przywołanego wyżej stanowiska w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje pogląd wyrażony m.in. w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt l OSK 303/11, zgodnie z którym interpretując ww. przepis nie można z jego treści wywieść tezy, że chodzi tylko i wyłącznie o działania stanowiące realizację celu wywłaszczenia. Należy mieć bowiem na względzie, że pojęcie to musi być interpretowane tożsamo również w odniesieniu do sytuacji, kiedy działania podjęte bezpośrednio na nieruchomości zmniejszają wartość nieruchomości. W tym zakresie należy mieć na uwadze, że w ramach postępowania o zwrot ocenie podlegają działania podejmowane nieraz na przestrzeni kilkudziesięciu lat. W wielu przypadkach po wywłaszczeniu dochodziło do modyfikacji zamierzeń inwestycyjnych i realizacji, a podlegająca zwrotowi nieruchomość - z uwagi na niezrealizowanie celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej - została ulepszona np. grunt rolny został w pełni uzbrojony i zabudowany obiektami budowlanymi. W takim stanie faktycznym, właśnie zgodnie z treścią art. 140 ust. 4 ugn, należy ocenić, czy działania te miały wpływ na wartość nieruchomości - pozytywny bądź negatywny, bez żadnego badania, czy stanowiło to realizację celu wywłaszczenia. W tym zakresie Minister przywołał wyrażony w doktrynie przez T. W. pogląd, że przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczeniu oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Należy przyjąć, że przyrost wartości nieruchomości należy uwzględnić niezależnie od tego przez kogo - podmiot, na rzecz którego zostało dokonane wywłaszczenie, czy też przez inny podmiot (np. dzierżawcę lub najemcę) zostały poczynione nakłady na nieruchomości. (zob. T. Woś. Wywłaszczenie nieruchomości i ich zwrot. Warszawa 2007). Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny również w wyroku z dnia 25 października 2011 r., sygn. akt l OSK 1836/10. Minister wskazał, że zgodnie z utrwalonym poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego, sankcji w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie można więc stosować, jeżeli decyzja została wydana na podstawie przepisów prawa, których stosowanie wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny. Od decyzji Minister Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] S. M. i U. Z. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] października 2016 r., nr [...] W skardze wnieśli o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2016 r., nr [...]; 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego; 3) rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu wskazali, że chociaż organ w uzasadnieniu decyzji przyznaje, że miało miejsce naruszenie prawa, to jednak zdaniem organu postępowanie prowadzone w trybie nadzorczym dotyczy wyłączanie naruszeń o charakterze rażącym, a w tej sprawie naruszenie prawa takiego charakteru nie ma. Na uzasadnienie organ przywołuje, że w tym przypadku istnieje jedynie spór, co do wykładni prawa materialnego, który nie stanowi podstawy do uznania naruszenia prawa za rażące. Organ jednak nie popiera niczym gołosłownych swoich wywodów na istnienie jakiegokolwiek sporu. Wprawdzie przywołuje dwa orzeczenia sądowe, ale nie dotyczą one wcale sporu interpretacyjnego, co do zastosowania art. 140 ust. 4 ugn, ale przepisów zupełnie innych ustaw. Nieuprawnionym jest zatem przenoszenie sporu, co do przepisów innych ustaw na przepisy ustawy mającej zastosowanie w tej sprawie. W decyzji odwoławczej Minister również powołuje się gołosłownie na przeważającą część orzecznictwa sądowego, nie wskazując choćby jednego, które stosowałoby przepis inaczej. Organ twierdzi, że w dacie orzekania o zwrocie nieruchomości nie było jednoznacznej interpretacji przepisu, ale nie popiera tego niczym, twierdząc tak tylko gołosłownie. Zdaniem skarżących, przywołany wyrok NSA z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 303/11 nie wskazuje na niejednoznaczność interpretacyjną w zakresie zastosowania art.140 ust. 3 (potem ust. 4) ugn. W wyroku tym rozważaniu Sądu podana została jedynie interpretacja podmiotu, którego nakładami dokonano zwiększenia wartości nieruchomości. I nie jest wreszcie do końca tak, jak to wywodzi organ, że z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1836/10 należy wywodzić odmienną interpretację przepisu art. 140 ust. 3 (później ust. 4) ugn. Jak doczyta się do końca uzasadnienie tego orzeczenia, to wcale z tego nie wynika, aby przepis był stosowany różnie, tym bardziej, że w sprawie niniejszej ma miejsce sytuacja faktyczna tożsama ze stanem objętym orzeczeniem, tj. złożenie wniosku o zwrot nieruchomości (nawet wyrażony w nim sprzeciw, co do odmiennego od celu wywłaszczenia jej zagospodarowania) miał miejsce przed poniesieniem nakładów, sprzecznych z celem wywłaszczenia i wolą poprzedniego właściciela. Skarżący zwrócili uwagę, że pogląd na treść art. 140 ust. 4 ugn wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1971/10, w którym zanegował pogląd o jednoznaczności treści tego przepisu. Zdaniem NSA, art. 140 ust. 4 ugn nie stanowi samoistnej regulacji, lecz jest konsekwencją orzeczenia zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, na art. 136 ugn. Według NSA, z przepisów art. 136 i art. 137 ugn w sposób jednoznaczny wynika, że art. 140 ugn, w tym również ustęp 4, ma zastosowanie w przypadku zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, która stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a więc jest "wpisany" w regulacje odnoszące się do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i musi być wykładany w powiązaniu z art. 136 ugn. Wobec tego wbrew skardze kasacyjnej, przytoczony przepis nie jest unormowaniem jasnym i musi podlegać wykładni i to przy zachowaniu konstytucyjnych gwarancji, w tym wynikających z art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP, tj. ochrony własności i dopuszczalności wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem. Roszczenie zwrotowe ma rangę konstytucyjną i pogląd ten był wielokrotnie podkreślany przez Trybunał Konstytucyjny, np. w wyroku z dnia 24 października 2001 r., sygn. akt SK 22/01. NSA wskazał, że dokonując wykładni systemowej i jednocześnie prokonstytucyjnej art. 140 ust. 4 ugn, brak jest podstaw do tego, aby przy obliczaniu wysokości odszkodowania uwzględniać wzrost wartości nieruchomości spowodowany innymi działaniami niż te, które zmierzały do realizacji celu publicznego. Wynika to z przepisu art. 136 ust. 1 i 2 oraz art. 137 ugn, gdzie w sposób jednoznaczny sformułowano dwie kwestie: po pierwsze, zakaz użycia nieruchomości wywłaszczonej na inny cel, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu i po drugie, obowiązek zawiadamiania byłego właściciela, w przypadku zamiaru zamiany celu wywłaszczenia, przy jednoczesnym zagwarantowaniu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Gwarancje te prowadzą do wniosku, że wolą ustawodawcy, kierującego się zasadami konstytucyjnymi zawartymi w art. 21 i art. 64 ustawy zasadniczej, było ograniczenie wywłaszczenia do przypadków niezbędnych i to służących realizacji celu publicznego. Dopuszczenie wykładni językowej art. 140 ust. 4 ugn stanowiłoby zaprzeczenie instytucji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i prowadziłoby do rezultatów sprzecznych z ideą sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Mając na uwadze powyższe wywody skarżący uważają, że uzasadnienia zaskarżonych decyzji wcale nie potwierdzają prawidłowości tych orzeczeń. Wręcz przeciwnie. Przepisy art. 136 ust. 1 i art. 140 ust. 3 ugn, jako dotyczące spraw tego samego zakresu, powinny być stosowane łącznie, a zakaz sformułowany w pierwszym z nich przesądza o legalności zwiększenia wartości nieruchomości. Gdyby taka była wola ustawodawcy, żeby obciążać poprzedniego właściciela nielegalnie poniesionymi nakładami w czasie, kiedy został złożony wniosek o zwrot nieruchomości, nie byłoby zakazu używania nieruchomości sprzecznie z celem wywłaszczenia. Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie stwierdził w wyroku z dnia 18 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1059/11, że przepis art. 140 ust. 4 ugn nie jest przepisem samoistnym, lecz jest powiązany z regulacją zawartą w art. 136 ust. 1 i 2 oraz art. 137 ugn, z którego wynika zakaz użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu i musi on być wykładany w przypadku wzrostu wartości nieruchomości jako wzrostu spowodowanego wyłącznie na skutek działań, które zmierzały do realizacji celu wywłaszczenia. Stosowanie wskazanych przepisów do sprawy zwrotu nieruchomości w sposób zaprezentowany przez Ministra jest sprzeczne z jednoznaczną wykładnią celowościową i funkcjonalną przepisów, które obowiązywały w dacie orzekania o zwrocie nieruchomości i powinny być stosowane zgodnie z ich brzmieniem, a nie jak to interpretuje organ za nielegalne, wbrew ustawowemu zakazowi za czyny ponoszącego nakłady ma zapłacić poprzedni właściciel, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Ze wskazanych wyżej względów, decyzje poddane ocenie w postępowaniu przez organ naruszają rażąco prawo, bo to wprost z łącznego zapisu przepisu art. 136 ust. 1 i art. 140 ust. 3 ugn wynika, że organ nie miał uprawnienia do kwalifikowania nielegalnie ponoszonych na nieruchomość nakładów jako zwiększających jej wartość. Wbrew zaprzeczeniu organu centralnego w niniejszej sprawie ma miejsce rażące naruszenie prawa - art.140 ust. 4 (dawniej ust. 3) w zw. z art. 136 ust.1 ugn. Te przepisy prawa łącznie zostały naruszone w sposób rażący, a decyzje o zwrocie nieruchomości zostały wydane w oderwaniu od ich literalnego brzmienia. Jak można naliczać odszkodowanie za zwiększenie wartości nieruchomości, skoro przepis poprzedzający takiego zwiększenia zakazuje. Skarżący zauważyli, że organ wydający decyzje o zwrocie wyraźnie stwierdził, że inwestycja parkingu była niezgodna z celem wywłaszczenia, dlatego orzekł o zwrocie nieruchomości. Umieszczenie przed przepisem art. 140 ust. 3 ugn zakazu, że na nieruchomości wywłaszczonej nie można inwestować w sposób sprzeczny z celem wywłaszczenia, przesądza wprost o tym, że uwzględnienie zwiększenia wartości nieruchomości obejmuje tylko działania legalne, nie podejmowane wbrew ustawowemu zakazowi wyrażonym w art.136 ust. 1 ugn. Jakie więc mogło być bardziej rażące naruszenie prawa, jak niestosowanie przepisów ugn zgodne z ich brzmieniem i zgodnie z przepisami Konstytucji, czemu dał wyraz Trybunał Konstytucyjny w przywołanym wyżej orzeczeniu (wyrok TK z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt K 6/05). Z tych względów rozumowanie przyjęte przez organ naczelny byłoby równoznaczne z przyzwoleniem niestosowania się do zakazu zawartego w art. 136 ust. 1 ugn i przepis ten byłby przepisem martwym, natomiast za niestosowanie się do jego rygorów konsekwencje ekonomiczne ponosiłaby wyłącznie osoba ubiegająca się o zwrot nieruchomości wbrew zakazowi i woli poprzedniego właściciela zainwestowanej tuż przed wydaniem decyzji o zwrocie. Skarżący uważają, że nie jest zasadne stanowisko organu naczelnego, który stwierdza, że rażące naruszenie prawa, to naruszenie jednego z przepisów prawa. W tej sprawie naruszone zostały przepisy zredagowane w ciągu ustawy, których interpretowanie nie stanowi żadnej trudności -poza oczywiście organami administracji, wytwarzającymi w decyzjach różne rozstrzygnięcia. A ponieważ rozstrzygnięcia we wszystkich sprawach opartych na wskazanych przepisach powinny być jednolite, to niedopuszczalnym jest, aby w niniejszej sprawie w obrocie prawnym pozostawić rozstrzygnięcie odmienne od wydanego tak, jak to potwierdza orzecznictwo sądowe oraz Trybunału Konstytucyjnego. Zdaniem skarżących, całkowite pominięcie przez organ orzekający o zwrocie nieruchomości art. 136 ust. 1 ugn stanowiło rażące naruszenie art. 6 Kpa. Skoro organ orzekał w przedmiocie zwrotu nieruchomości obowiązany był działać na podstawie wszystkich przepisów prawa znajdujących się w dziale "zwrot nieruchomości" obowiązującej wówczas ugn, a nie stosować je w sposób wybiórczy, całkowicie odstępując od zastosowania do rozstrzygnięcia art. 136 ust. 1 ugn. Rażącym naruszeniem prawa jest nie tylko zastosowanie przepisu w sposób sprzeczny z jego zapisem, ale i również całkowite pominięcie przepisu obowiązującego prawa, który organ miał obowiązek, na podstawie art.8 Kpa zastosować, a nie zastosował, doprowadzając do wydania rozstrzygnięcia o innej treści, aniżeli w sytuacji, gdy przepis art. 136 ust. 1 ugn zostałby zastosowany. Nie jest więc tak, jak przyjmuje organ naczelny, że wniosek oparty jest na naruszeniu prawa, posiadającego różną wykładnię. Dodatkowo skarżący wskazali, że uszło uwadze Ministra, że przepis art. 140 ust. 3 ugn został rażąco naruszony poprzez jednoznaczny zapis w ustawie, że zwiększenie odszkodowania powinno obejmować działania podjęte na nieruchomości. Tymczasem sporządzona opinia biegłego jednoznacznie potwierdza, że do określenia wartości nieruchomości zwracanej biegły brał pod uwagę takie atrybuty jak położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego, sąsiedztwo i otoczenie, a także dojazd, parkingi. Jest to rażąco sprzeczne z zapisem ustawy bowiem uwzględnienie tych atrybutów powoduje zawyżenie odszkodowania, bo one jako takie pozostają bez wpływu na "działania podjęte na nieruchomości" tak, jak to zapisał w ustawie jej autor. Zgodnie z wolą ustawodawcy zwiększenie wartości nieruchomości mające podlegać rozliczeniu miało dotyczyć wyłącznie działań na nieruchomości, a nie takich kwestii jak: lokalizacja, kształt, powierzchni działki, a także sąsiedztwo i otoczenie działki (sposób zagospodarowania poza granicami nieruchomości), a także dojazd, czy parkingi. Skarżący zaznaczyli, że na str. 14 opinii biegły, a za nim przyjął to organ w decyzji o zwrocie, że wartość zwiększenia się wartości nieruchomości, z uwagi na poniesione nakłady jest różnicą wartości całej nieruchomości i gruntu. Takie przyjęcie jest rażącym naruszeniem art. 140 ust. 3 ugn, który każe określić jednoznacznie wartości nieruchomości wg stanu sprzed wywłaszczenia i stanu zwracanego. Opinia rzeczoznawcy nie spełnia tych ustawowych wymogów, co więcej jest z nimi rażąco sprzeczna. Nie zawiera bowiem podstawowego ustalenia wartości nieruchomości na dzień wywłaszczenia. Aby zaś ustalić zwiększenie/zmniejszenie wartości nieruchomości - jej wartość wg stanu z dnia wywłaszczenia także powinna zostać ustalona. Zwiększenie/zmniejszenie wartości nieruchomości, to różnica wartości nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz wartości z dnia zwrotu, a nie jak to przyjął na podstawie opinii organ orzekający o zwrocie różnica pomiędzy wartością nieruchomości, a gruntem wg stanu na dzień zwrotu. Biegły wyliczył to jako różnicę pomiędzy wartością nieruchomości a wartością gruntów wg stanu tylko na dzień zwrotu (str.14 opinii). To rażące naruszenie prawa - literalnego zapisu art.140 ust.3 ugn. Tego organ naczelny nie zauważył, a jest to okoliczność mająca istotny wpływ na wydane przez ten organ zaskarżone decyzje. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał prezentowane w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona, choć nie wszystkie jej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie. Sąd podziela stanowisko Ministra Infrastruktury i Budownictwa, co do tego, że w niniejszej sprawie nie można zarzucić Wojewodzie [...] wydania decyzji z dnia [...] lipca 2000 r. oraz Staroście [...] wydania decyzji z dnia [...] marca 2000 r., obu w części dotyczącej rozliczeń finansowych z tytułu zwrotu nieruchomości, z określonym w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa rażącym naruszeniem prawa - art. 140 ust. 3 ugn poprzez to, że organy te uznały, iż działania podjęte na wykupionej na warunkach wywłaszczenia części tej nieruchomości, po jej nabyciu przez Skarb Państwa, niezwiązane z celem wywłaszczenia, winny być rozliczone w trybie tego przepisu. Trafnie wskazał Minister Infrastruktury i Budownictwa, że przepis art. 140 ust. 4 ugn (odpowiednik przepisu art. 140 ust. 3, według stanu prawnego z daty wydania kwestionowanych decyzji z 2000 r.) jest tak sformułowany, że nie określa, że zwracane przez domagającego się zwrotu nieruchomości zwaloryzowane odszkodowanie jest ustalane, z uwzględnieniem działań na nieruchomości podjętych po jej wywłaszczeniu, tylko i wyłącznie w ramach realizacji celu nabycia (wywłaszczenia). Treść tego przepisu w jego literalnym (językowym) brzmieniu nie pozwala na odkodowanie tego rodzaju normy prawnej, którą dostrzegają skarżący. Z treści art. 140 ust. 3 ugn nie wynika kogo działania i jakiego rodzaju działania na wywłaszczonej nieruchomości należy uwzględnić stosując ten przepis. W konsekwencji pojawiły się w orzecznictwie sądowym dwa rozbieżne poglądy. W niektórych orzeczeniach NSA wskazał, że dokonując wykładni systemowej i jednocześnie prokonstytucyjnej art. 140 ust. 4 ugn, brak jest podstaw do tego, aby przy obliczaniu wysokości odszkodowania uwzględniać wzrost wartości nieruchomości spowodowany innymi działaniami niż te, które zmierzały do realizacji celu publicznego. Dopuszczenie prezentowanej w skardze kasacyjnej wykładni przepisu art. 140 ugn, stanowiłoby zaprzeczenie instytucji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i prowadziłoby do rezultatów sprzecznych z ideą sprawiedliwości społecznej wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. Wynika to z przepisu art. 136 ust. 1 i 2 oraz art. 137 ugn, gdzie w sposób jednoznaczny sformułowano dwie kwestie: po pierwsze, zakaz użycia nieruchomości wywłaszczonej na inny cel, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu i po drugie, obowiązek zawiadamiania byłego właściciela, w przypadku zamiaru zmiany celu wywłaszczenia, przy jednoczesnym zagwarantowaniu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Gwarancje te prowadzą do wniosku, że wolą ustawodawcy, kierującego się zasadami konstytucyjnymi zawartymi w art. 21 i art. 64 ustawy zasadniczej, było ograniczenie wywłaszczenia do przypadków niezbędnych i to służących realizacji celu publicznego (por. np. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1971/10; z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt I OSK 3079/14). Sąd zauważa, że taki pogląd jest obecnie dominujący. Nie można jednak pominąć tego, że w orzecznictwie sądowym wyrażony został pogląd odmienny od wyżej zaprezentowanego. W wyroku z dnia 3 lutego 2012 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 303/11 Naczelny Sąd Administracyjny dokonał wykładni art. 140 ust. 4 ugn stwierdzając, że pojęcie "działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości" ma odmienną treść od pojęcia "nakładów" w rozumieniu przepisów Kc. Ustawodawca zdecydował się w art. 140 ust. 4 ugn odstąpić od przyjętej w trakcie obowiązywania ustawy z dnia 23 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości zasady rozliczania nakładów zwiększających wartość nieruchomości. Przy czym, interpretując omawiane pojęcie, nie można z treści przepisu wywieść tezy, że chodzi tylko i wyłącznie o działania stanowiące realizację celu wywłaszczenia. Zgodnie z treścią art. 140 ust. 4 ugn należy ocenić, czy działania te miały wpływ na wartość nieruchomości - pozytywny bądź negatywny, bez żadnego badania, czy stanowiło to realizację celu wywłaszczenia. Interpretując omawiane pojęcie nie można z treści przepisu wywieść tezy, że chodzi tylko i wyłącznie o działania stanowiące realizację celu wywłaszczenia. Zdaniem NSA, pojęcie to musi być interpretowane tożsamo również w odniesieniu do sytuacji, kiedy działania podjęte bezpośrednio na nieruchomości zmniejszają wartość nieruchomości. W tej kwestii należy mieć na uwadze, że w ramach postępowania o zwrot, ocenie podlegają działania podejmowane nieraz na przestrzeni kilkudziesięciu lat. W wielu przypadkach po wywłaszczeniu dochodziło do modyfikacji zamierzeń inwestycyjnych i realizacji, a podlegająca zwrotowi nieruchomość - z uwagi na niezrealizowanie celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej - została ulepszona np. grunt rolny został w pełni uzbrojony i zabudowany obiektami budowlanymi. W tym zakresie NSA przywołał wyrażony w doktrynie pogląd, że przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Należy przyjąć, że przyrost wartości nieruchomości należy uwzględnić niezależnie od tego, przez kogo - podmiot, na rzecz którego zostało dokonane wywłaszczenie, czy też przez inny podmiot (np. dzierżawcę lub najemcę) zostały poczynione nakłady na nieruchomości (T. Woś. "Wywłaszczenie nieruchomości i ich zwrot" Warszawa 2007, s. 3). Poglądy te zostały podzielone w innych sprawach (por. wyrok NSA z dnia 25 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1836/10; wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 października 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1063/12). Zaprezentowaną wyżej wykładnię art. 140 ust. 4 ugn podzielił też NSA w wyroku z dnia 14 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 318/11, choć przedstawił inną argumentację. NSA wskazał, że ugn przewiduje zasadę, że nieruchomość podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu zwrotu. Regulacja zawarta w art. 139 i art. 140 ust. 4 ugn mają charakter szczególny w stosunku do unormowania obowiązującego na gruncie Kodeksu cywilnego. Zgodnie z tymi przepisami w ramach roszczenia o zwrot nieruchomości nie może nastąpić restytucja stanu faktycznego sprzed dokonania wywłaszczenia, dlatego też ustawodawca wyłączył dokonywanie takiej restytucji, co powoduje, że osoby żądające zwrotu nieruchomości nie mogą żądać, by nieruchomość została im zwrócona w stanie sprzed wywłaszczenia, ani nie mogą żądać przywrócenia stanu sprzed wywłaszczenia. Stan faktyczny nieruchomości zwracanej może być wynikiem różnych działań, nie tylko realizowania celu wywłaszczenia, ale także innych, w tym związanych z realizacją innego celu niż cel wywłaszczenia. Niezależnie jednak od przyczyn powodujących powstanie tego stanu osoby uprawnione do zwrotu nieruchomości nie mogą tego stanu kwestionować, lecz obowiązane są do związanych z tym stanem rozliczeń. Zakres tych rozliczeń wynika właśnie z art. 140 ust. 4 ugn i sprowadza się do pomniejszenia albo powiększenia zwracanego zrewaloryzowanego odszkodowania uzyskanego wcześniej za wywłaszczoną nieruchomość o kwotę równą różnicy pomiędzy wartością nieruchomości określoną według jej stanu na dzień zwrotu i na dzień wywłaszczenia. NSA uznał, że jeżeli składający wniosek o zwrot uważa, że zwracana nieruchomość nie przedstawia dla niego żadnej wartości lub też, że w wyniku dokonania jej zwrotu poniesie jedynie szkodę majątkową to może zrezygnować z żądania zwrotu. Uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która nie została użyta na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej jest bowiem prawem, a nie obowiązkiem uprawnionego. Dodatkowo Sąd zauważa, że powyższych wątpliwości nie usuwa treść przepisu § 30 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lipca 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 98, poz. 612), który stanowi, że przy ustalaniu stopnia zmniejszenia albo zwiększenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 140 ust. 4 ugn, uwzględnia się wyłącznie te skutki zmian wartości nieruchomości, które zostały spowodowane działaniami dokonanymi bezpośrednio na tej nieruchomości. Skoro także przepis rozporządzenia wykonawczego nie precyzuje opisanego wyżej zagadnienia na potrzeby sporządzenia operatu szacunkowego (a taki w założeniu był cel rozporządzenia wykonawczego), świadczy to o tym, że sam autor tego rozporządzenia nie miał sprecyzowanego stanowiska jak rozumieć pojęcie "działań podjętych na nieruchomości po jej wywłaszczeniu". Skoro zatem stosowanie przepisu art. 140 ust. 4 ugn (odpowiednika wcześniejszego art. 140 ust. 3 ugn), w opisanym wyżej zakresie, nastręcza trudności interpretacyjne, to nie jest spełniony podstawowy warunek wydania decyzji z 2000 r. z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa), polegającym na ewidentnym pominięciu przez organy jasnego w swej treści przepisu prawa. Sąd zwraca uwagę, że w tamtym czasie w orzecznictwie sądowym nie kwestionowano możliwości rozliczenia, w trybie art. 140 ust. 3 ugn, działań podjętych na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, niezwiązanych z celem wywłaszczenia (zob. wyrok NSA oz. w Poznaniu z dnia 17 lutego 2001 r., sygn. akt II SA/Po 874/00; wyrok NSA oz. w Białymstoku z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt SA/Bk 895/01). Sąd podziela stanowisko skarżących, że orzeczenie o obowiązku zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, z uwzględnieniem działań podjętych na części wywłaszczonej nieruchomości po jej wywłaszczeniu, a niezwiązanych z realizacją celu wywłaszczenia może być zakwalifikowane jako naruszenie prawa. Jednak wbrew temu, co twierdzą skarżący nie można tego naruszenia rozpatrywać jako naruszenia o charakterze kwalifikowanym, "rażącym". Błąd w wykładni przepisu prawa materialnego (a takim jest przepis art. 140 ust. 3 ugn) jest kwalifikowany jako błąd o charakterze "istotnym", ale nie "rażącym". Tego typu błąd organu (istotny) można wyeliminować w postępowaniu zwyczajnym poprzez wniesienie zwykłych środków zaskarżenia (odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej, skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego). Tak też ten błąd kwalifikowany jest przez Naczelny Sąd Administracyjny, tzn. jako wynikające z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, nawet w sprawie na którą powołali się skarżący w skardze (I OSK 1971/10). Uszło uwadze skarżących, że eliminacji decyzji z powodu naruszenia przepisu prawa materialnego w sposób "istotny" poprzez błąd w wykładni nie można osiągnąć na skutek złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. W tym trybie weryfikacji decyzji ustala się, czy w kontrolowanej decyzji tkwią wady o największym ciężarze gatunkowym. Jeżeli chodzi o podstawę do stwierdzenia nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa) trzeba wskazać, że podstawowym warunkiem uznania, że organ działał z rażącym naruszeniem prawa jest to, czy organ ten naruszył jasny w swej treści przepis prawa (np. nakaz lub zakaz ustanowiony w przepisie). O rażącym naruszeniu prawa nie można zatem mówić wówczas, gdy chodzi o błąd w wykładni przepisu prawa, jeżeli dany przepis może być różnie rozumiany. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie służy do ponownej merytorycznej oceny sprawy, co do jej istoty. Nie jest to kontynuacja postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, ponieważ organ wyższego stopnia nie jest kolejnym organem odwoławczym, orzekającym jako organ III instancji. Istotą tego postępowania – jeżeli chodzi o ocenę decyzji pod kątem przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa (rażącego naruszenia prawa) - jest to, aby w oparciu o przepisy prawa stanowiące podstawę prawną kwestionowanej decyzji dokonać jej weryfikacji i w ramach nadzorczego postępowania dowodowego potwierdzić, czy organ kontrolowany orzekając w określony sposób działał z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie. Rację mają natomiast skarżący twierdząc, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy zupełnie pominął ocenę innych aspektów legalności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2000 r. oraz decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2000 r. Kwestia wykładni art. 140 ust. 3 ugn w zakresie rozumienia zwrotu "działań podjętych na nieruchomości po jej wywłaszczeniu" nie wyczerpuje bowiem całej problematyki oceny przez organ odwoławczy zgodności z prawem kwestionowanych decyzji z 2000 r., w części dotyczącej orzeczenia o rozliczeniach finansowych z tytułu zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości. Organ odwoławczy zupełnie nie odniósł się do oceny legalności wskazanych wyżej decyzji z 2000 r. w zakresie weryfikacji prawidłowości ustalenia wysokości zwaloryzowanego odszkodowania w oparciu o sporządzone opinie o wartości nieruchomości, które były podstawą rozstrzygnięcia z pkt III decyzji pierwszoinstancyjnej z 2000 r., zaakceptowanego następnie przez Wojewodę [...]. Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z przepisem art. 75 § 1 Kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, w tym opinie biegłych. Takimi opiniami były opinie o wartości nieruchomości sporządzone na zlecenie organu przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 140 ust. 4 ugn w zw. z art. 84 § 1 Kpa). Wobec tego organ odwoławczy działający w sprawie nieważnościowej winien przeanalizować treść operatów szacunkowych z dnia 21 grudnia 1999 r., z uwzględnieniem przepisów prawa, które były podstawą do sporządzenia tychże opinii, czego Minister Infrastruktury i Budownictwa nie uczynił. Organ odwoławczy musi bowiem mieć na uwadze to, że wydanie przez Starostę [...] decyzji z dnia [...] marca 2000 r., w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w pkt III, w oparciu o opinie rzeczoznawcy majątkowego, które w sposób oczywisty naruszałyby prawo, gdy naruszenie to wpływałoby na wynik wyceny (wysokość zwracanego odszkodowania), świadczyłoby bowiem o tym, że także decyzja wydana na podstawie tychże opinii byłaby wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2000 r. utrzymująca w mocy rażąco wadliwą decyzję organu I instancji także byłaby obciążona wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Skoro zatem Minister Infrastruktury i Budownictwa nie wyjaśnił w sposób wszechstronny i dokładny kwestii legalności kwestionowanych w sprawie decyzji z 2000 r., w części dotyczącej zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, to Sąd uznał, że organ odwoławczy naruszył przepis art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy weźmie pod uwagę zaprezentowaną w niniejszym wyroku ocenę prawną. Minister Infrastruktury i Budownictwa dokona, na podstawie art. 156 § 1 Kpa, pełnej oceny legalności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2000 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2000 r., w części dotyczącej zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. W zależności od poczynionych ustaleń organ wyda stosowne rozstrzygnięcie, które uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 Kpa. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z lit. a oraz art. 200 i art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.