IV SA/Wa 1690/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), sędzia del. SO Aleksandra Westra, Protokolant st. sekr. sąd. Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Fabryki [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G. na uchwałę Rady Miejskiej G. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność § 16 pkt 1, § 24 ust. 4 oraz § 25 ust. 3 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr 3/5 z obrębu [...] G.; 2 oddala skargę w pozostałej części; 3. zasądza od Gminy G. na rzecz skarżącej Fabryki [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G. kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej [...] (dalej: "Rada") z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu miasta [...] (dalej: "Uchwała" lub "Plan Miejscowy"). Uchwała ta została zaskarżona w części przez F. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej również: "skarżąca" lub "spółka"). Przyczyną zaskarżenia Uchwały przez Spółkę, prowadzącą od wielu lat na działce nr [...] w [...] działalność produkcyjną i usługową, jest wprowadzenie w Planie Miejscowym zakazów dotyczących lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. II. Skarga została wniesiona w następującym stanie sprawy. II.1. W dniu [...] sierpnia 2012 r. nr [...] Rady Miejska [...] podjęła uchwałę nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu miasta [...] (Dz. Urz. Województwa [...] z 2012 r., poz. [...]). Uchwałę o przystąpieniu do sporządzania planu podjęto [...] listopada 2005 r. Będąca własnością spółki działka nr [...] z obrębu [...] ([...]) o pow. 2,9262 ha w Planie Miejscowym znajduje się na dwóch terenach (wypis i wyrys z planu nadesłano przy piśmie Rady z 10 sierpnia 2017 r.). Po pierwsze, w przeważającej części na terenie oznaczonym symbolem A.9.P o przeznaczeniu podstawowym: zabudowa produkcyjna, zabudowa usługowa z zakresu usług administracji, usług gastronomii oraz usług handlu o powierzchni sprzedaży do 2.000 m² oraz składy i magazyny. Po drugie, w części na terenie oznaczonym symbolem A.8.U o przeznaczeniu podstawowym: zabudowa usługowa z zakresu usług administracji, usług gastronomii oraz usług handlu o powierzchni sprzedaży do 2.000 m² oraz zabudowa produkcyjna z zakresu przemysłu lekkiego oraz rzemiosła produkcyjnego. Równocześnie w § 16 ust. 1 Uchwały przewidziano, że na obszarze planu ustala się następujące zasady ochrony i kształtowania środowiska: 1) zakazuje się lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, za wyjątkiem: a) elementów niezbędnych dla prawidłowego funkcjonowania gminnych i ponadlokalnych systemów inżynieryjnych, których lokalizacja będzie zgodna z przepisami szczegółowymi dla terenów, b) inwestycji wskazanych w przepisach szczegółowych dla poszczególnych terenów. Z kolei w odniesieniu do terenu A.9.P., w § 25 ust. 3 Uchwały, wprowadzono następujące postanowienia: "Ustala się zasady ochrony i kształtowania środowiska: zakazuje się lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, za wyjątkiem elementów niezbędnych dla prawidłowego funkcjonowania gminnych i ponadlokalnych systemów inżynieryjnych oraz za wyjątkiem inwestycji wynikających z przeznaczenia terenu, w tym parkingów wielostanowiskowych". Jeżeli zaś chodzi o teren A.8.U, to w § 24 ust. 4 Uchwały przewidziano: "Ustala się zasady ochrony i kształtowania środowiska: zakazuje się lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, za wyjątkiem elementów niezbędnych dla prawidłowego funkcjonowania gminnych i ponadlokalnych systemów inżynieryjnych". II.2. Skarżąca reprezentowana przez radcę prawnego pismem z 5 kwietnia 2017 r. (data wpływu do Urzędu: 10 kwietnia 2017 r.) wezwała Radę do usunięcia naruszenia prawa i uchylenia lub zmiany uchwały Nr [...] Rady Miejskiej [...]. Wezwanie to odnosiło się do usunięcia w planie postanowień o zakazie lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko dla terenu A.8.U i A.9.P. W wezwaniu wskazano w szczególności na niezgodność Uchwały ze studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...], naruszenie trybu sporządzenia planu miejscowego oraz nadmierne ograniczenie prawa własności spółki. II.3. Rada w dniu [...] maja 2017 r. podjęła uchwałę, którą odmówiła uwzględnienia wskazanego wyżej wezwania do zaniechania naruszenia prawa. III.1. W skardze nadanej na poczcie w dniu 1 czerwca 2016 r. (ksero koperty w tomie 1/3 akt administracyjnych) spółka wniosła o stwierdzenie nieważności Uchwały w części graficznej i tekstowej odnoszącej się do terenu A.8.U oraz A.9.P w zakresie ustalenia zasad ochrony i kształtowania środowiska poprzez zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko dla terenu A.8.U oraz A.9.P, a w szczególności: a) w zakresie ustalenia zasad ochrony i kształtowania środowiska poprzez zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko dla terenu A.8.U oraz załącznika graficznego nr 1, w zakresie, w jakim obejmuje on ustalenia dla nieruchomości składającej się z działki ewidencyjnej nr [...], obręb [...], położonej przy ul. [...] w [...] dla której Sąd Rejonowy w [...] IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi Księgę wieczystą nr [...], a w planie miejscowym oznaczonej jako teren A.8.U i w zakresie w jakim nie dopuszcza lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko dla terenu A.8.U tj. w zakresie § 24 ust. 4, b) w zakresie ustalenia zasad ochrony i kształtowania środowiska poprzez zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko dla terenu A.9.P oraz załącznika graficznego nr 1, w zakresie, w jakim obejmuje on ustalenia dla nieruchomości składającej się z działki ewidencyjnej nr [...], obręb [...], położonej przy ul. [...] dla której Sąd Rejonowy w [...] " IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi Księgę wieczystą nr [...], a w planie miejscowym oznaczonej jako teren A.9.P i w zakresie w jakim nie dopuszcza lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko dla terenu A.8.U. tj. w zakresie § 25 ust. 3, c) w zakresie ustalenia zasad ochrony i kształtowania środowiska poprzez zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko dla terenu A.8.U i A.9.P oraz załącznika graficznego nr 1, w zakresie, w jakim obejmuje on ustalenia dla nieruchomości składającej się z działki ewidencyjnej nr [...], obręb [...], położonej przy ul. [...] dla której Sąd Rejonowy w [...] IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi Księgę wieczystą nr [...], a w planie miejscowym oznaczonej jako teren A.8.U oraz A.9.P i w zakresie w jakim nie dopuszcza lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko dla terenu A.8.U. oraz A.9.P tj. w zakresie § 16. Zaskarżonej Uchwale spółka zarzuciła naruszenie: (i) art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073; dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 59 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r., poz. 1405; dalej: "ustawa ocenowa") w zw. z § 1 pkt. 1 i 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71; dalej: "Rozporządzenie z 2010 r.") poprzez jego niezgodność ze studium a to w ten sposób, że w studium nie ustalano zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (w rozumieniu rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko) natomiast w § 16 pkt. 1, § 24 ust. 4 i § 25 ust. 3 kwestionowanej uchwały zakazano lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisu § 2 Rozporządzenia 2010 r. r., w tym zatem lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, co stanowi o sprzeczności planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...] wprowadzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2006 r. zmienioną uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] listopada 2011 r. (dalej: "Studium"). Skoro w studium nie określono zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko to nie było ani uzasadnienia ani podstawy prawnej do ustanawiania zakazu w planie dla przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko a zatem zarówno mogących zawsze oddziaływać na środowisko jak i mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko; (ii) art. 17 pkt. 6 lit.a u.p.z.p. przez zaniechanie zwrócenia się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, właściwego organu Państwowej Straży Pożarnej i Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w zakresie odpowiednio możliwości lokalizacji inwestycji znacząco lub potencjalnie znacząco oddziałujących na środowisko w zakresie terenów A.8.U i A.9.P; 3) art. 1 ust. 3 u.p.z.p. gdyż uchwała narusza istotnie interes prywatny skarżącej, a zatem doszło do niezasadnego pogwałcenia interesu prywatnego kosztem rzekomego interesu publicznego; 4) art. 15 ust. 2 pkt 11 w zw. z art. 35 u.p.z.p. w zw. z art. 10 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie w planie dotychczasowego przeznaczenia terenu objętego zmian, który nie zawierał zakazów określonych obecnie w § 24 ust. 4 i § 25 ust. 3 dotyczących terenów A.8.U i A.9.P, 5) art. 21 w zw. z art. 64 Konstytucji RP i art. 140 w zw. z art. 233 k.c. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie przysługującego jej prawa użytkowania wieczystego nieruchomości (aktualnie prawa własności), uniemożliwiające korzystanie z niego, a przejawiające się w zbyt daleko posuniętym ograniczeniu jej uprawnienia nie wynikającym z obowiązujących przepisów prawa. W uzasadnieniu skargi wskazano w szczególności, że interes prawny do zaskarżenia Uchwały skarżąca wywodzi z tego, iż jest obecnie właścicielem działki ewidencyjnej nr [...], obręb [...] (w momencie wejścia w życie planu był użytkownikiem wieczystym, które to prawo zostało przekształcone w prawo własności decyzją starosty [...] nr [...]), położonej przy ul. [...]. W Planie Miejscowym nieruchomość ta położona jest na terenach oznaczonych jako A.8.U oraz A.9.P. Na skutek wprowadzenia Planu Miejscowego dla przedmiotowej nieruchomości doszło do uniemożliwienia właścicielowi realizacji dotychczasowego profilu działalności, polegającej na produkcji sprzętu sportowego, w tym rozbudowy i modernizacji lakierni, śrutowni czy zakładu zajmującego się galwanizacją. Uchwała zmienia i istotnie ogranicza w stosunku do Studium, dotychczasowe przeznaczenie i możliwość zabudowy opisanej nieruchomości, a obowiązujące obecnie przeznaczenie nie ma uzasadnienia z architektonicznego i planistycznego punktu widzenia oraz zostało wprowadzone niezgodnie z prawem. Poprzez uchwalenie nowego planu nastąpiło naruszenie zasady proporcjonalności, odnoszącej się do wyważenia interesu publicznego i interesu prywatnego skarżącej, bowiem skutkuje istotnym ograniczeniem jego prawa do zabudowy nieruchomości oraz realizacji planów inwestycyjnych, jak również potencjału wynikającego z zagospodarowania nieruchomości. Skoro w Studium nie określono zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, to nie było ani uzasadnienia ani podstawy prawnej do ustanawiania zakazu w Uchwale dla przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Dotyczy to zarówno przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, jak i mogących potencjalni oddziaływać na środowisko. Powyższe postanowienia istotnie naruszają m. in. art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 59 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy ocenowej. Spółka podkreśliła, że w Studium dla terenów Mn1, Mn2, Mn3, Mn4, M, MW, Mr1 i Mr2 wyraźnie wskazano, iż dopuszczone są (na prawach równych z zabudową mieszkaniową) usługi podstawowe, związane z zabudową mieszkaniową, nie należące do usług mogących znacząco wpływać na środowisko. A contrario zatem brak określenia dla innych terenów a w szczególności A.8.U i A.9.P takich wymogów, oznacza, że w Studium nie zostały one wprowadzone, a co dalej oznacza, że wprowadzenie takich zakazów w Planie Miejscowym stanowi o sprzeczności Uchwały ze Studium. Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia procedury planistycznej, to zdaniem spółki Uchwała narusza art. 17 pkt. 6 lit. a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm.) przez zaniechanie zwrócenia się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, właściwego organu Państwowej Straży Pożarnej i Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w zakresie odpowiednio możliwości lokalizacji inwestycji znacząco lub potencjalnie znacząco oddziałujących na środowisko. Jeżeli chodzi o nadmierne ograniczenie prawa własności, to skarżąca wskazała w szczególności, że Rozporządzenie z 2010 r. wyraźnie rozróżnia pojęcie przedsięwzięć zawsze mogących oddziaływać na środowisko i przedsięwzięć potencjalnie mogących oddziaływać na środowisko i nie są to pojęcia tożsame. Skoro w Planie Miejscowym określono zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko to ograniczenie to istnieje nie tylko dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko ale również dla przedsięwzięć mogących tylko potencjalnie oddziaływać na środowisko. Taki zakaz nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia w przypadku nieruchomości skarżącego, który od wielu lat prowadził i prowadzi działalność na tym obszarze. Zgodnie bowiem z § 3 ww. rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się następujące rodzaje przedsięwzięć: 11) instalacje do obróbki metali żelaznych: kuźnie, odlewnie, walcownie, ciągarnie i instalacje do nakładania powłok metalicznych, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 13; 12) instalacje do wtórnego wytopu metali nieżelaznych lub ich stopów, w tym oczyszczania, odlewania lub przetwarzania metali z odzysku, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 14; 13) instalacje do powierzchniowej obróbki metali lub tworzyw sztucznych z zastosowaniem procesów chemicznych lub elektrolitycznych, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 15. A te właśnie między innymi przedsięwzięcia jako potencjalnie mogące oddziaływać na środowisko nie mogą być realizowane przez skarżącą. III.2. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu tego stanowiska Rada wskazał w szczególności, że przeznaczeniem podstawowym terenu o symbolu A.8.U są zabudowa usługowa oraz zabudowa produkcyjna z zakresu przemysłu lekkiego oraz rzemiosła produkcyjnego. Przeznaczeniem uzupełniającym są składy i magazyny towarzyszące obiektom o funkcji usługowej i produkcyjnej. Teren A.8.U znajduje się w obszarze określonym w Studium jako teren P1 - teren istniejącej produkcji, usług i składów. Zatem w ustaleniach miejscowego planu zachowano zgodność przeznaczenia terenu z ustaleniami zawartymi w Studium. Zgodnie z art. 9 ust. 2 i 3 u.p.z.p., studium zawiera jedynie koncepcję przestrzennego zagospodarowania gminy i jest sporządzane dla całej gminy. Studium dla miasta i gminy [...] jest sporządzone w skali 1:10 000. Zgodnie z art. 14 ust. 1 ww ustawy, w celu ustalenia przeznaczenia terenów rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia mpzp, w którym określa się szczegółowe zasady zagospodarowania terenów, a plany te sporządza się dla określonych obszarów gminy, w skali 1:1000. Wobec powyższego, uszczegóławiając i konkretyzując ustalenia w ww planie dla terenu A.8.U, wprowadzono zakazy i nakazy zgodnie z § 24 ust. 4 Uchwały. Tym samym uszczegółowiono ustalenia w miejscowym planie dla tego terenu w stosunku do ustaleń Studium, w którym nie odniesiono się do rodzaju dopuszczonych lub nie przedsięwzięć oddziałujących na środowisko. Zdaniem Rady, usunięcie z Planu Miejscowego ustalenia § 25 ust. 3 "zakazuje się lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko..." jest bezprzedmiotowe. Z dalszej treści tego ustępu wynika, iż zakaz ten obowiązuje "...za wyjątkiem inwestycji wynikających z przeznaczenia terenu, w tym parkingów wielostanowiskowych." Przeznaczeniem podstawowym tego terenu, zgodnie z ust. 1, jest zabudowa: produkcyjna, usługowa, handlowa oraz składy i magazyny. Wobec powyższego zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na lodowisko nie dotyczy zabudowy o takim przeznaczeniu. Zdaniem rady, nie doszło również do naruszenia naruszenie art. 17 pkt 6 lit.a u.p.z.p. Zgodnie z wymaganiami art. 17 dokonano w toku procedury planistycznej uzgodnień projektu m. in. Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska, Państwowej Straży Pożarnej i Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska - dokumentacja w aktach procedury planistycznej. W aspekcie naruszenia prawa własności skarżącej Rada podkreśliła, że spółka aktywnie uczestniczyła w procedurze planistycznej składając wnioski i liczne uwagi do poszczególnych wyłożeń planu, które były rozpatrywane i w większości uwzględnione przez Burmistrza. Wśród tych wniosków i uwag (m. in. dotyczących linii zabudowy, obsługi komunikacyjnej), łącznie z propozycjami redakcji fragmentów tekstu planu, nic zgłaszano uwag odnośnie zakazu dla przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (dokumentacja w aktach archiwalnych), Uwzględnienie zatem zgłoszonych uwag do planu zaprzecza stwierdzeniu "o nieuzasadnionym pogwałceniu interesu prywatnego kosztem rzekomego interesu publicznego" oraz "ograniczeniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Zdaniem Rady, nie może być mowy o naruszeniu art. 15 ust. 2 pkt 11 w związku z art. 35 ustawy u.p.z.p. Prowadzenie procedury zmiany planu w tym przypadku nie miało miejsca. Od 1 stycznia 2004 r. do 15 października 2012 r. teren ten nie był objęty żadnym planem miejscowym. Zarzut nieuwzględnienie w planie dotychczasowego przeznaczenia terenu objętego zmian jest zatem bezprzedmiotowy. III.3. Podczas rozprawy 12 stycznia 2018 r. pełnomocnik spółki poprał skargę. Uzupełniając przypadki wskazane w skardze, a dotyczące przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, podał jeszcze zabudowę przemysłową lub magazynowa o parametrach z § 3 pkt 52 Rozporządzenia z 2010 r. Wyjaśnił ponadto, że spółka od 20 lat prowadzi na działce [...] również procesy galwanizacji kwalifikowane jako zawsze znacząco oddziałujące na środowisko z uwagi na pojemność użytych wanien (§ 2 pkt 15 Rozporządzenia z 2010 r.). Pełnomocnik wyjaśnił także, że domaga się stwierdzenia nieważności Uchwały również w części graficznej z ostrożności procesowej. W imieniu organu nikt się nie stawił, pomimo zobowiązania ze strony Sądu do osobistego stawiennictwa. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne. IV.2. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że skarga spółki jest dopuszczalna. Po pierwsze, na mocy art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.; dalej: "u.s.g.") w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją dokonaną na mocy art. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935; dalej: "nowela kwietniowa"), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu, wykładnia art. 17 ust. 2 in medio noweli kwietniowej zdaje się prowadzić do wniosku, że zniesienie wymogu uprzedniego wezwania rady gminy dotyczy spraw, w których takie wezwanie nie zostało złożone przed dniem wejścia w życie noweli kwietniowej (por. np. postanowienie WSA w Bydgoszczy z 17 sierpnia 2017 r., II SA/Bd 788/17, CBOSA). Skarżąca dopełniła wymogu uprzedniego wezwania Rady. Dodać należy, że istota wezwania z 5 kwietnia 2017 r. koresponduje z zakresem zaskarżenia i zarzutami koresponduje z zarzutami podniesionymi następnie w skardze. Skarżący zachowali również trzydziestodniowy termin na wniesienie skargi liczony od dnia doręczenia im odpowiedzi na wezwanie w postaci uchwały Rady z [...] maja 2017 r. (art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji kwietniowej). Po drugie, Uchwała narusza interes prawny skarżącej, ogranicza bowiem sposób wykonywania przez nią prawa własności do nieruchomości w postaci opisanej wyżej działki [...] w [...]. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że właściciel nieruchomości położonej na obszarze planu ma co do zasady interes prawny w kwestionowaniu postanowień tego planu odnoszących się do tej nieruchomości, a w szczególności postanowień ograniczających jego prawo własności (por. np. wyrok NSA z 21 czerwca 2016 r., II OSK 2593/14 oraz postanowienie NSA z 23 sierpnia 2016 r., II OSK 1719/16 – CBOSA). Reasumując, Sąd uznał skargę spółki za dopuszczalną, w tym za wniesioną przez podmiot mający legitymację do kwestionowania Uchwały. IV.3.1. Przechodząc do oceny zasadności skargi (tj. oceny zgodności Uchwały z porządkiem prawnym) należy odwołać się do art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W przepisie tym przewidziano dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Po pierwsze, przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania studium lub planu. Chodzi tu przede wszystkim o związanie rady gminy przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych, które wyznaczają granice władztwa planistycznego gminy (por. np. wyrok NSA z 11 września 2008 r., II OSK 215/08, CBOSA). Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. np. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2016, 9 wyd., teza 4 do art. 28). W kategoriach ewentualnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego mieści się również zagadnienie zgodności treści planu z postanowieniami studium (por. np. wyrok NSA z 26 kwietnia 2017 r., II OSK 2177/15. CBOSA; M. Wincenciak, Komentarz do art.28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pod red. A. Plucińskiej Filipowicz oraz M. Wierzbowskiego, II wyd., LEX 2016, teza 8). Po drugie, w art. 28 u.p.z.p. przewidziano przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Jeżeli chodzi o tryb sporządzania planu, to pojęcie to odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 2009 r. II OSK 1778/08, CBOSA). Dla przyjęcia istotności naruszenia procedury planistycznej decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść studium lub planu. Przez istotne naruszenie trybu należy bowiem rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku (por. np. wyrok NSA z 15 kwietnia 2008 r., II OSK 17/08, CBOSA). Należy równocześnie zauważyć, że z uwagi na podjęcie przez radę uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego w roku 2005, oceny zgodności z prawem Uchwały należy dokonać z uwzględnieniem art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871). Zgodnie z tym przepisem, do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. NSA w wyroku z 6 czerwca 2017 r., II OSK 460/17 (CBOSA) wyjaśnił, że powołany wyżej art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. wprowadził odstępstwo od zasady bezpośredniego działania ustawy nowej. IV.3.2. Bezzasadny jest zarzut naruszenia trybu uchwalenia Planu Miejscowego ujęty w skardze jako naruszenie "art. 17 pkt. 6 lit.a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm.)". Po pierwsze, ze uwagi na powołany wyżej art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. art. 17 pkt. 6 lit.a u.p.z.p. w brzmieniu wskazanym w skardze nie miał zastosowania do Uchwały. Po drugie, Rada dopełniła obowiązku uzyskania opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (art. 17 pkt 6 lit.c u.p.z.p. w brzmieniu sprzed nowelizacji), uzgodnienia z komendantem powiatowym państwowej straży pożarnej (art. 17 pkt 7 lit.e u.p.z.p. w brzmieniu sprzed nowelizacji) oraz powiatowym inspektorem sanitarnym (art. 58 pkt 3 ustawy ocenowej w zw. z art. 17 pkt 7 lit. c u.p.z.p. w brzmieniu sprzed nowelizacji). Stosowne opinie i postanowienia znajdują się w aktach planistycznych (tom 2/3 akt administracyjnych). IV.3.3. Sąd nie podzielił również zarzutów skargi dotyczących niezgodności Uchwały ze Studium. Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W myśl zaś art. 20 ust. 1 u.p.z.p. in principio (w brzmieniu sprzed nowelizacji), plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. W orzecznictwie, na gruncie powołanych przepisów, utrwalił się pogląd, że postanowienia planu nie mogą prowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przestrzennego przewidzianego w studium lub wykluczyć wyznaczone w studium kierunki zagospodarowania. Równocześnie należy zauważyć, że studium jest aktem kierunkowym wskazującym jedynie na kierunki zagospodarowania przestrzennego o dużym stopniu ogólności i stwierdzenie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie narusza ustaleń studium nie daje podstaw do bezrefleksyjnego powielania postanowień studium w projekcie planu, gdyż studium wiąże co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennego gminy i właśnie w tym zakresie postanowienia planu nie mogą naruszać ustaleń studium. Stopień związania ustalenia studium jest zależny od tego, w jakim zakresie studium zawiera ogólne wytyczne i założenia polityki przestrzennej gminy. Stwierdzenie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie narusza ustaleń studium jest uzależniony od szczegółowości postanowień (por. np. wyrok NSA z 10 sierpnia 2011 r., II OSK 1077/11 oraz wyrok NSA z 26 kwietnia 2017 r., II OSK 2177/15. CBOSA ). Na gruncie niniejszej sprawy nie ma sporu co do tego, że przeznaczenie terenów A.8.U oraz A.9.P jest zgodne z przeznaczeniem tych terenów w Studium, tj. przeznaczeniem obszaru P1 (Tereny istniejącej produkcji, usług i składów). Zgodnie ze Studium (punkt 2.1), w odniesieniu do tych terenów wskazuje się możliwość adaptacji, rozbudowy i modernizacji obiektów i urządzeń, szczególnie pod kątem wdrażania nowych technologii. Nie ogranicza się wielkości działek, ani wymaganej powierzchni biologicznie czynnej. Przewiduje się możliwość lokalizacji obiektów wielkokubaturowych, baz, składów, centrów logistycznych, obiektów produkcyjnych, rzemieślniczych, a także biur i obiektów administracji. Dopuszcza się zachowanie istniejących obiektów i terenów o funkcji mieszkaniowej. Równocześnie należy zauważyć, że w odniesieniu do terenów P1 w Studium nie wprowadzono regulacji dotyczących zakazu lub dopuszczenia lokalizowania przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Oznacza to, że Rada, działając w granicach prawa, mogła te kwestie uregulować w Planie Miejscowym. Sąd nie podziela poglądu spółki, że Rada nie mogła wprowadzić ograniczeń dotyczących lokalizacji nadmienionych przedsięwzięć z uwagi na wprowadzenie w Studium takich zakazów m. in. w odniesieniu do terenów zabudowy siedliskowej oraz siedliskowej i mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej w ośrodkach wiejskich (tereny Mr1 oraz Mr2). Należy mieć na uwadze, że argument a contrario jest często uznawany w orzecznictwie i doktrynie za zawodny (por. wyrok NSA z 8 marca 2016 r., II FSK 39/14, CBOSA; wyrok NSA z 8 kwietnia 2014 r., II GSK 264/13, CBOSA; uchwała SN z 13 grudnia 2013 r. III CZP 79/13, OSNC 2014/10/98; orzeczenie TK z 21 lutego 1995 r., U 2/94, OTK 1995/1/4; J. Nowacki, Z. Tobor, Wstęp do prawoznawstwa, Zakamycze 2002, s. 218; J. Stelmach, B. Brożek, Metody prawnicze, Kraków 2006, s. 212 — 213; T. Kotarbiński, Kurs logiki dla prawników, Warszawa 1974, s. 165). Zastosowanie tego rozumowania prawniczego wymaga zawsze analizy systemowej, w tym zbadania kontekstu danej regulacji, a także analizy jej celów. W realiach niniejszej sprawy z faktu, że w odniesieniu do terenów przeznaczonych jako zabudowa mieszkaniowa i siedliskowa (czyli zabudowa przeznaczona na stały pobyt ludzi) przewidziano zakazy lokalizacji określonych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie wynika jeszcze, że w odniesieniu do terenów produkcyjnych i usługowych Studiu zabrania wprowadzania ograniczeń co do lokalizowania określonych inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisk. Z zakazów wprowadzonych w odniesieniu do pewnych terenów nie można wyprowadzać wniosku, że wprowadzenie podobnych zakazów nie jest możliwe w odniesieniu do terenów o zupełnie innym przeznaczeniu. IV.3.3. Za zasadne uznał natomiast Sąd zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez Radę zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Naruszenie to przejawia się w nadmiernym, zdaniem Sądu, ograniczeniu prawa własności skarżącej (art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 6 u.p.z.p.). W ramach realizacji władztwa planistycznego gmina zobowiązana jest do kierowania się interesem publicznym oraz odpowiednim jego wyważeniem w odniesieniu do interesu prywatnego, przy jednoczesnym uwzględnieniu zasady proporcjonalności i racjonalnego postępowania w perspektywie oddziaływania na prawo własności (por. np. wyroki NSA z 11 lipca 2017 r., II OSK 2812/15, oraz z 6 września 2017 r., II OSK 950/17 – CBOSA). W realiach niniejszej przyjąć przy tym należy, że brzmienie § 25 ust. 3 Uchwały nie prowadzi do wniosku, że zakazy tam zawarte nie dotyczą działki [...] położonej na terenie A.9.P. Zgodnie z tym postanowieniem Uchwały, ustala się zasady ochrony i kształtowania środowiska: zakazuje się lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, za wyjątkiem elementów niezbędnych dla prawidłowego funkcjonowania gminnych i ponadlokalnych systemów inżynieryjnych oraz za wyjątkiem inwestycji wynikających z przeznaczenia terenu, w tym parkingów wielostanowiskowych. Otóż podstawowym i koniecznym elementem każdego planu miejscowego jest określenie przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Wprowadzone w § 25 ust. 3 zakazy nie mogą zatem dotyczyć innych inwestycji, niż te, które korespondują z przeznaczeniem terenu A.9.P. Inwestycje sprzeczne z tym przeznaczeniem są przecież niedopuszczalne niezależnie od tego, czy i w jakim stopniu mogą znacząco oddziaływać na środowisko. W każdym razie istnieje tu co najmniej poważna wątpliwość interpretacyjna. Pamiętać przy tym należy, że w § 16 ust. 1 wprowadzono ogólny zakaz lokalizowania inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Wyjątki od tego zakazu muszą być zatem interpretowane ściśle (exceptiones non sunt extendendae). Tymczasem akt prawa miejscowego nie może zawierać tego rodzaju poważnych wątpliwości, zwłaszcza gdy chodzi o postanowienia ograniczające konstytucyjne prawo własności. Godzi to w zasadę zaufania do działań organów władzy publicznej (art. 2 Konstytucji RP). Trzeba mieć przy tym na uwadze, że plan miejscowy nie jest aktem prawnym, który jest stosowany wyłącznie przez radę danej gminy, która może dokonać jego swoistej autointerpretacji. Plan miejscowy jest podstawą wydania wielu istotnych decyzji administracyjnych (np. pozwolenia na budowę oraz decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia) i organy właściwe w tych sprawach dokonują samodzielnie wykładni poszczególnych postanowień planu. Rzeczona niejasność Planu Miejscowego czyni również bezzasadnym twierdzenia Rady, że spółka nie sprzeciwiała się takiej treści projektu planu. Ponadto, postawa skarżącego w trakcie prac planistycznych może odgrywać pewną rolę w ocenie zarzutu nadużycia władztwa planistycznego, ale bierność właściciela w procedurze planistycznej nie powoduje per se, że określone postanowienia planu miejscowego nie naruszają prawa. Wracając do zagadnienia naruszenia zasady proporcjonalności należy wskazać, że Rada wprowadzając zakazy określone w § 16 ust. 1, § 24 ust. 4 oraz § 25 ust. 3 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...] nie zachowała odpowiedniej proporcji między założonym celem (ochrona środowiska), a dobranym środkiem (zakaz lokalizacji wszelkich przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko), doprowadzając do nadmiernego ograniczenia prawa własności skarżącej. Należy mieć na uwadze, że chodzi o tereny produkcyjne i usługowe. W odniesieniu do takich terenów wprowadzenie przedmiotowych zakazów w sposób zasadniczy wpływa na uprawnienia właściciela oraz walory inwestycyjne przedmiotowych terenów. Rada nie podjęła nawet próby wykazania, że tak daleko idące zakazy są konieczne w realiach niniejszej sprawy. W szczególności Rada nie wykazała, że konieczne jest zakazanie lokalizowania wszelkich przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a tym bardziej wszelkich przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko. Rada nie zaprzeczyła przy tym twierdzeniom skarżącej, że przedmiotowe zakazy obejmują również rodzaje działalności od dawna wykonywanej przez spółkę na działce [...]. Co więcej, tak daleko idące zakazy wyłączają możliwość zbudowania na działce [...] nowych instalacji, które co prawda mieszczą się w katalogu przedsięwzięć zawartym w Rozporządzeniu z 2010 r., ale z uwagi na zastosowanie nowoczesnych technologii są mniej szkodliwe dla środowiska, niż te obecnie wykorzystywane przez spółkę (Rada nie wprowadziła, na podstawie art. 35 u.p.z.p., innego sposobu tymczasowego zagospodarowania przedmiotowych terenów). Reasumując, konieczne było wyeliminowanie przez Sąd postanowień Planu Miejscowego wprowadzających w odniesieniu do działki nr [...] zakazy lokalizowania inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko (na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a.). Należy dodać, że w realiach niniejszej sprawy zakazy te nie stanowią obligatoryjnego elementu Planu Miejscowego, a pozostałe postanowienia Planu Miejscowego mogą funkcjonować w obrocie bez tych zakazów. Ograniczenie rozstrzygnięcia do działki skarżącej uzasadnione jest tym, że w ramach orzekania na podstawie art. 101 u.s.g. sąd rozstrzyga w granicach interesu prawnego skarżącego (por. np. wyrok NSA z 16 maja 2017 r., II OSK 2303/15, CBIOSA). Dlatego też Sąd oddalił skargę w części, w jakiej spółka domagała się stwierdzenia nieważności całego terenu A.8.U, skoro z akt sprawy wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że działka [...] zajmuje tylko część tego terenu. Podobnie Sąd oddalił skargę w części, w jakiej spółka domagał się stwierdzenia nieważności Uchwały również w jej części graficznej. Analiza załącznika nr 1 do Uchwały nie wskazuje bowiem, aby w jego treści znajdowały się postanowienia dotyczące spornych zakazów. IV.4. Jeżeli chodzi o skutki niniejszego wyroku, to należy zwrócić uwagę na dwie kwestie. Po pierwsze, po zmianie art. 152 p.p.s.a. dokonanej ustawą z 9 kwietnia 2015 r. nie budzi już wątpliwości, że dla wyeliminowania z obrotu prawnego aktu prawa miejscowego konieczne jest uprawomocnienie się wyroku sądu administracyjnego (art. 152 § 2 p.p.s.a.). W odniesieniu do aktów prawa miejscowego będącymi źródłami prawa i to powszechnie obowiązującego nie ma bowiem zastosowania instytucja wstrzymania wykonania aktu. Akty prawa miejscowego, jako akty stanowienia, a nie stosowania prawa, nie podlegają bowiem wykonaniu, lecz obowiązują (por. np. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 4 wyd., Legalis 2017, Nb 10 do art. 152). Po drugie, stwierdzenie nieważności wskazanych w sentencji jednostek redakcyjnych Uchwały powoduje, że z chwilą uprawomocnienia się niniejszego wyroku zawarte tam zakazy przestaną obowiązywać w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...]. Równocześnie należy zaznaczyć, że rola sądu administracyjnego w procedurze kontroli legalności uchwał rady gminy ograniczona jest – stosując mutatis mutandis terminologię wypracowaną w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (zob. np. punkt III.1.5 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 września 2002 r., K 41/01, OTK ZU nr 5A/2002, poz. 61) – do roli prawodawcy negatywnego. Warto dodać, że piśmiennictwie zgłoszono również propozycję, aby omówioną wyżej rolę sądu administracyjnego w sprawowaniu kontroli legalności aktów praw miejscowego określać mianem "negatywnego legislatora administracyjnego" (por. Z. Duniewska, Legislacja administracyjna. Teoria, orzecznictwo, praktyka, Warszawa 2012, część IV.1). Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do zmiany zaskarżonej Uchwały poprzez modyfikację spornych postanowień dotyczących zakazów. Jak już wskazano wyżej, Studium, na obszarze P1, nie wyklucza wprowadzenia zakazów dotyczących określonych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Warto dodać, że wprowadzenie tego rodzaju zakazów nie narusza również art. 15 u.p.z.p. (por. np. wyrok NSA z 6 września 2017 r., II OSK 950/17, CBOSA). Rzecz jednak w tym, że ewentualna zmiana przez Radę Planu Miejscowego w tej kwestii musi być zgodna z prawem, w tym z zasadą proporcjonalności. IV.5. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 200 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi (300 zł), wynagrodzenie radcy prawnego (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł). IV.6. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.