IV SA/Wa 2382/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie sędzia WSA Paweł Groński (spr.), sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2015 r. sprawy ze skargi T. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania wypisów z ewidencji gruntów i budynków 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącej T. S.A. z siedzibą w W. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r., nr [...] [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: "kpa"), po rozpatrzeniu zażalenia P. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] o odmowie wydania wypisów z ewidencji gruntów i budynków, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Z akt sprawy wynika, że P. S.A. złożyła w dniu [...] sierpnia 2012 r. do Prezydenta [...] wniosek o wydanie wypisów z rejestru ewidencji gruntów i budynków dla działek ewidencyjnych nr [...],[...], [...], [...] i [...] z obrębu [...]-[...]-[...] położonych w [...]. We wniosku Spółka podała, że jest operatorem telekomunikacyjnym w rozumieniu ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 243) i planuje budowę światłowodowej infrastruktury telekomunikacyjnej na wskazanych we wniosku działkach ewidencyjnych. Przepis art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675 ze zm.) przewiduje, że właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości, niebędący przedsiębiorcą telekomunikacyjnym jest obowiązany umożliwić m. in. operatorom telekomunikacyjnym, umieszczenie na nieruchomości obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej w celu niezwiązanym z zapewnieniem telekomunikacji w budynku znajdującym się na tej nieruchomości, w szczególności instalowanie urządzeń telekomunikacyjnych, przeprowadzanie linii kablowych pod nieruchomością, na niej lub nad nią, umieszczanie tabliczek informacyjnych o urządzeniach, a także ich eksploatację i konserwację, jeżeli nie uniemożliwia to racjonalnego korzystania z nieruchomości, w szczególności nie prowadzi do istotnego zmniejszenia wartości nieruchomości. W tym celu operator telekomunikacyjny musi wystąpić do właściciela, użytkownika wieczystego nieruchomości lub zarządcy nieruchomości objętych terenem planowanej inwestycji z wnioskiem o zawarcie, na podstawie art. 33 ust. 3 tej ustawy, umowy określającej warunki korzystania z nieruchomości. Jeżeli w terminie 30 dni od dnia wystąpienia przez operatora z wnioskiem o zawarcie umowy, umowa nie zostanie zawarta, operator telekomunikacyjny powinien wszcząć rokowania z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości w sprawie uzyskania zgody na ograniczenie korzystania z nieruchomości. W razie nieosiągnięcia porozumienia operator może złożyć wniosek o udzielenie stosownego zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości m.in. urządzeń łączności publicznej (art. 124 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami; t j. Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.). Zdaniem operatora – spółki P. S.A zamierzającej budować światłowodową infrastrukturę telekomunikacyjną, operator musi mieć dostęp do informacji o właścicielach (użytkownikach) nieruchomości, zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Są one niezbędne zarówno w celu podjęcia wymaganych prawem rokowań (negocjacji) z właścicielami (użytkownikami) nieruchomości obowiązanymi, w myśl art. 33 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, do udostępnienia nieruchomości pod planowaną inwestycję, jak i w celu ewentualnego wystąpienia do starosty powiatowego o udzielenie zezwolenia na zajęcie tych nieruchomości, poprzedzonego podjęciem rokowań z ich właścicielami lub użytkownikami (art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Prezydent [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r., wydanym na podstawie art. 219 kpa w zw. z art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm., dalej jako p.g.k.) odmówił Spółce wydania żądanych wypisów z ewidencji gruntów. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w toku postępowania administracyjnego wnioskodawca nie wykazał, że posiada interes prawny do wydania wypisów. W ocenie organu, prowadzenie negocjacji w celu zawarcia umowy w sprawie korzystania z nieruchomości na podstawie art. 33 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, jak i negocjacji na podstawie art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest źródłem interesu prawnego, którego posiadanie uzasadnia pozytywne rozpatrzenie wniosku. Dopiero jeżeli te postępowania nie zakończą się zawarciem umowy o korzystanie z nieruchomości i inwestor złoży wniosek o administracyjne uregulowanie zakresu korzystania z nieruchomości, będzie posiadał interes prawny w wydaniu żądanych dokumentów. P. S.A. złożyła zażalenie na postanowienie Prezydenta [...], w którym zarzuciła organowi nieuzasadnione przyjęcie, że nie posiada interesu prawnego w niniejszej sprawie. Po rozpoznaniu sprawy organ II instancji postanowieniem z dnia [...] września 2014 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa, utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. W uzasadnieniu postanowienia organ przedstawił dotychczasowy przebieg podstępowania i podzielił stanowisko organu I instancji, że Spółka nie posiada interesu prawnego w uzyskaniu danych z ewidencji gruntów i budynków o właścicielach nieruchomości wskazanych we wniosku. T. S.A. (następczyni prawna operatora wnioskodawcy – P. S.A.) zaskarżyła powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 7, art. 8 kpa poprzez ich niezastosowanie. Skarżąca zarzuciła również naruszenie prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 5 pkt 2 i 3 p.g.k., art. 33 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz art. 124 i art. 124 a ustawy o gospodarce nieruchomościami przez ich niezastosowanie i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że nie ma interesu prawnego w domaganiu się udostępnienia danych z ewidencji gruntów i budynków, w tym danych osobowych zawartych w wypisach dla działek o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...]-[...]-[...]. Na tej podstawie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasadzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca powtórzyła argumentację zawartą we wniosku o wydanie wypisów z ewidencji gruntów. Powołała się na przytaczane tam przepisy prawne z których wynika, że właściciele (użytkownicy wieczyści, zarządcy) określonych nieruchomości mają obowiązek umożliwić operatorowi udostępnienie swych nieruchomości w celu realizacji inwestycji telekomunikacyjnej. Przepisy te przewidują też pewien tryb dochodzenia przez operatora do uzyskania zezwolenia na wykorzystanie tych nieruchomości, który obejmuje fazę negocjacji i rokowań pomiędzy operatorem a właścicielami (użytkownikami) tych nieruchomości. Ze względu na konieczność zachowania przez operatora tych wymagań proceduralnych musi mieć on dostęp do informacji o podmiotach będących właścicielami lub użytkownikami nieruchomości. Uzyskanie tego dostępu leży niewątpliwie w interesie prawnym operatora, mającym umocowanie w przepisach art. 33 ust. 1 i 3 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych i art. 124 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami. Ponadto skarżąca zarzuciła w skardze błędne nadanie rozstrzygnięciu sprawy charakteru postanowienia, w sytuacji, gdy odmowa wydania wypisu z ewidencji powinna mieć postać decyzji administracyjnej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że wypis i wyrys z operatu ewidencyjnego nie stanowią zaświadczeń w rozumieniu art. 217 k.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 1354/10). [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w odpowiedzi na skargę wniósł jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. z 2014 r., poz. 1647). sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako ppsa), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ppsa. W rozpatrywanej sprawie wystąpiły tego rodzaju wady i uchybienia, co spowodowało, że skarga T. S.A. z siedzibą w W. jest uzasadniona. Trzeba przypomnieć, że zaskarżonym postanowieniem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podzielił stanowisko organu I instancji, że T. S.A. nie posiada interesu prawnego w wystąpieniu z wnioskiem o wydanie wypisów z ewidencji gruntów. Na wstępie należy wyjaśnić, że z uwagi na charakter danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ustawodawca przewidział różny zakres dostępu do informacji o tych danych Dane o charakterze przedmiotowym, jak informacje o gruntach, budynkach i lokalach są jawne i powszechnie dostępne (art. 24 ust. 2 p.g.k.). Jeśli zaś chodzi o dane o charakterze podmiotowym, wymienione w art. 20 ust. 2 pkt 1 p.g.k., stosownie do art. 24 ust. 3 tej ustawy, dostęp do nich jest ograniczony. Wydawane są wyłącznie na żądanie podmiotów wyszczególnionych w tym przepisie oraz podmiotów, które wykażą interes prawny związany z gruntami, budynkami lub lokalami będącymi przedmiotem wypisu (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1015/10, dostępny na stronie: www.nsa.gov.pl/orzecznictwo). Pojęcie "interesu prawnego" nie zostało zdefiniowane w ustawie – Prawo geodezyjne i kartograficzne, a także nie zostało zdefiniowane w przepisach kpa. Niemniej jednak trzeba stwierdzić, że jest to interes mający źródło w prawie. Innymi słowy, pojęcie interesu prawnego ma związek z prawem w tym sensie, że istnieje określona norma prawna, która dotyczy sfery prawnej określonego podmiotu (jego praw lub obowiązków), ze względu na którą ten podmiot w określonych okolicznościach faktycznych może domagać się ochrony prawnej w postępowaniu administracyjnym (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 3140/12 i z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 868/11 dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl.). Normami prawa materialnego, stanowiącymi podstawę uznania interesu prawnego w tej sprawie są niewątpliwie art. 33 ust. 1 ustawy o wspieraniu usług i sieci telekomunikacyjnych, który nakłada na właściciela (użytkownika wieczystego, zarządcę) nieruchomości obowiązek umożliwienia operatorowi telekomunikacyjnemu umieszczenia na jego nieruchomości takich urządzeń telekomunikacyjnych, z którego wynika po stronie operatora prawo do udostępnienia tych nieruchomości, które może być, stosownie do art. 33 ust. 3 powołanej ustawy zrealizowane w drodze umowy z właścicielem (użytkownikiem, zarządcą) nieruchomości i art. 124 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami, który przewiduje, w razie niezawarcia umowy, wydanie w tej sprawie rozstrzygnięcia administracyjnego – decyzji starosty powiatowego, poprzedzonej rokowaniami przeprowadzonymi przez operatora z właścicielem (użytkownikiem wieczystym, zarządcą) nieruchomości o zawarcie takiej umowy. W świetle tych przepisów bezzasadne jest stanowisko organów, że skarżąca posiada, na etapie poprzedzającym wystąpienie o administracyjne uregulowanie dostępu do nieruchomości przeznaczonych pod inwestycję telekomunikacyjną jedynie interes faktyczny, a nie prawny w domaganiu się wypisów z ewidencji gruntów w zakresie obejmującym dane o właścicielach tych gruntów. Stanowisko to nie ma również racjonalnego uzasadnienia. Jeżeli bowiem przepisy prawa wymagają poprzedzenie wystąpienia z wnioskiem do starosty powiatowego o wydanie decyzji w sprawie udostępnienia nieruchomości próbą zawarcia umowy w tej sprawie (art. 33 ust. 3 ustawy o wspieraniu usług i sieci telekomunikacyjnych), a następnie przeprowadzeniem przez operatora rokowań z właścicielem (użytkownikiem) nieruchomości w sprawie zawarcia takiej umowy, to jest nadto oczywiste, że warunkiem wykonania przez operatora tych powinności jest posiadanie przez niego informacji o podmiotach występujących w ewidencji jako właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości. Już więc na tych wstępnych etapach postępowania zmierzających do uzyskania przez operatora dostępu do nieruchomości objętych planowaną przez niego inwestycją telekomunikacyjną operator jest prawnie zainteresowany uzyskaniem wspomnianych danych z ewidencji gruntu. Z tych wszystkich względów zarzuty naruszenia przez organy art. 33 ust.1 i 3 ustawy o wspieraniu usług i sieci telekomunikacyjnych i art. 124 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami są uzasadnione. Jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy p.g.k. Według tego przepisu starosta udostępnia dane z rejestru ewidencji gruntów i budynków o m.in. właścicielach nieruchomości, miejscu ich pobytu stałego (siedzibie) oraz wydaje wypisy z operatu ewidencyjnego, zawierające takie dane, na żądanie innych podmiotów niż wymienione w pkt 1 i 2 tego przepisu, które mają interes prawny w tym zakresie. W rozpatrywanej sprawie organ nie zastosował tego przepisu uznając bezpodstawnie, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego w żądaniu wypisów z ewidencji gruntów. Spór w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do kwestii materialnoprawnej – posiadania przez skarżącą interesu prawnego w żądaniu udzielenia informacji z rejestru ewidencji gruntów. Nie są natomiast sporne okoliczności faktyczne sprawy, ze względu na które skarżąca domaga się udostępnienia jej tych informacji. Z tego względu nie są uzasadnione zarzuty procesowe skargi, dotyczące naruszenia art. 6, art. 7 i art. 8 kpa, związane z ustaleniami faktycznymi sprawy, stanowiącymi podstawę wydania rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutu wydania w tej sprawie postanowienia zamiast decyzji administracyjnej Sąd uznaje ten zarzut za uzasadniony. Trzeba przypomnieć, że organ I instancji jako podstawę prawną orzeczenia podał art. 219 kpa. Przyjęta forma orzeczenia nie była prawidłowa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się bowiem, że wypis i wyrys z operatu ewidencyjnego nie stanowią zaświadczenia w rozumieniu art. 217 § 1 kpa (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2009 nr., sygn. akt I OSK 848/09, z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 189/09, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 27 września 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 457/10, z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 646/10 i II SA/Bk 648/10, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 796/10 i z dnia 30 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 803/10). Dlatego odmowa ich wydania powinna mieć formę decyzji administracyjnej, a nie postanowienia (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 647/10, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 września 2008 r., sygn. akt II SAB/Gl 19/08, wszystkie wyroki dostępne na stronie: www.nsa.gov.pl/orzecznictwo). Biorąc to wszystko pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za uzasadnioną. Zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa procesowego oraz materialnego i to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy. Dlatego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i art. 135 ppsa w związku z art. 33 ust. 1 i ust. 3 ustawy o wspieraniu usług i sieci telekomunikacyjnych i art. 124 ust. 1 i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji. O wstrzymaniu wykonywania zaskarżonego postanowienia Sąd orzekł na podstawie art. 152 ppsa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 ppsa. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ rozważy, czy skarżąca ma interes prawny w żądaniu wypisów z ewidencji gruntów i budynków, mając na uwadze wytyczne zawarte w niniejszym wyroku.