IV SA/Wa 283/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prezydenta [...] wykonującego zadania starosty na postanowienie Wojewody[...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania postanawia: 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz skarżącego Prezydenta [...] kwotę 100 (sto) zł uiszczoną tytułem wpisu od skargi. Prezydent [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. nr [...], powołując się na art. 61a Kpa, art. 4 pkt 9b1 w związku z art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 z późn. zm.) oraz art. 1 ust. 1 i art. 26 ust. 2 ustawy z dnia [...] marca 2002 r. o ustroju [...] (Dz. U. Nr [...], poz. [...] z późn. zm.), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną przy ul. [...], oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], nabytą na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Naczelnika Wydziału Terenów Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] października 1975 r. znak [...]. W uzasadnieniu stwierdzono, że obowiązek waloryzacji ustalonego odszkodowania wynika z art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem organu pierwszej instancji, skoro w ostatecznej decyzji Naczelnika Wydziału Terenów Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] października 1975 r., ustalającej odszkodowanie na rzecz I. L., jako podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania wskazano Przedsiębiorstwo [...], to zatem waloryzacji powinien dokonać podmiot zobowiązany do wypłaty tego odszkodowania. J. P., spadkobierczyni po I. D., z domu L., wniosła zażalenie na powyższe postanowienie. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie. Uzasadniając swoje rozstrzygniecie Wojewoda stwierdził, że sama waloryzacja przeprowadzana jest w trybie administracyjnym i zakończona wydaniem rozstrzygnięcia jakim jest decyzja administracyjna, choć niewykluczone jest stosowanie przepisów kodeksu cywilnego zgodnie z normą odsyłającą zawartą w art. 132 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, choćby w sposób pomocniczy. Wobec tego Wojewoda uznał, że starosta lub prezydent na prawach powiatu musi przeprowadzić postępowanie wyjaśniające z zakresu wypłaty odszkodowania i wydać w tym zakresie decyzję administracyjną. Organ odwoławczy stwierdził, że w tych warunkach odmowa wszczęcia postępowania nie ma podstaw w przepisach art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i nie wypełnia norm zawartych w art. 61a Kpa, dlatego też zaskarżone postanowienie należało uchylić. Skargę na powyższe postanowienie Wojewody [...] wniósł Prezydent [...] wskazując, że reprezentuje Skarb Państwa, Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: - art. 61a Kpa w związku z art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie waloryzacji odszkodowania powinien dokonać Prezydent [...]; - art.124 § 2 Kpa poprzez niezawarcie w treści postanowienia uzasadnienia faktycznego oraz prawnego swego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi Prezydent [...] stwierdził, że Wojewoda [...] wskazał starostę lub prezydenta miasta na prawach powiatu jako organ właściwy do przeprowadzenia postepowania wyjaśniającego z zakresu wypłaty przedmiotowego odszkodowania i wydania w tym zakresie rozstrzygnięcia administracyjnego, nie uzasadniając takiego rozstrzygnięcia. Podniósł także, że Skarb Państwa swój interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowego postanowienia uzasadnia tym, że zgodnie z art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania. Stosownie zaś do art. 132 ust. 5 omawianej ustawy do zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości (...) jest zobowiązany, z zastrzeżeniem ust. 6 i 8, starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu państwa, albo organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz tej jednostki. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 50 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływana dalej jako "ppsa", uprawnionym do wniesienia skargi do Sądu jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym, oraz inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, Prezydent [...] nie jest uprawniony do wniesienia skargi, w sytuacji gdy w postępowaniu administracyjnym wydał postanowienie w pierwszej instancji. Wynika to z ogólnej zasady, że nie można łączyć roli procesowej organu administracji publicznej oraz strony. Należy wskazać, że stanowisko takie jest prezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny już od początku działalności tego Sądu. W jednym ze swych wyroków (zob. wyrok NSA z 26 maja 1982 r. sygn. akt SA/Gd 165/82, orzeczenia.nsa.gov.pl) Sąd wskazał, że zgodnie z art. 28 i art 29 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 z późn. zm.), zwanej dalej "k.p.a.". stroną w postępowaniu administracyjnym nie może być organ, który z mocy przepisów prawa został powołany do wydawania decyzji administracyjnych, nawet wówczas, gdy tym organem nie jest organ administracji państwowej. Z kolei w postanowieniu z 15 października 1990 r. (sygn. akt SA/Wr 990/90, orzeczenia.nsa.gov.pl), Sąd stwierdził natomiast, że w ustawowej roli organu orzekającego nie ma miejsca na jego własny interes prawny lub obowiązek także wówczas, gdy w rzeczywistości decyzja jednak dotyka bezpośrednio lub pośrednio jego praw lub obowiązków. Taka pozycja organu wyłącza możliwość równoczesnego występowania w charakterze strony kierującej się własnym interesem i zabiegającej o uzyskanie korzystnej dla siebie decyzji. Odmienne zapatrywanie prowadziłoby do nieoczekiwanych konsekwencji również na gruncie stosowania przepisów proceduralnych, na przykład do pozbawienia znaczenia przepisów różnicujących wszczęcie postępowania z urzędu i na wniosek strony albo wywodzenia dopuszczalności wniesienia odwołania przez organ I instancji od własnej decyzji, gdyby już po jej doręczeniu adresatowi organ uznał ją za niekorzystną dla swoich interesów. Przede wszystkim zaś przyznanie organowi orzekającemu statusu strony w postępowaniu administracyjnym godziłoby w elementarne zasady i wartości obowiązujące w tym postępowaniu, skoro organ administracji publicznej stawałby się w ten sposób "sędzią we własnej sprawie". Bez względu na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty związek z interesem prawnym gminy, nie jest ona stroną postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, dotyczącej osoby trzeciej, w której decyzję wydaje organ tej jednostki samorządu terytorialnego. W rezultacie ani gmina, ani żaden organ gminy nie są uprawnieni do zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji organu odwoławczego. Podobny pogląd wyrażano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okresie obowiązywania ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). W szczególności wywodzono, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej, w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę w tej sprawie jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. Jeżeli obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania, w drodze decyzji, o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela (por. uchwałę NSA z 9 października 2000 r., OPK 14/00, ONSA 2001/1/17 oraz uchwałę z 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003/4/115). Takie stanowisko należy, zdaniem Sądu, przyjąć również na gruncie obecnie obowiązujących przepisów procesowych. W orzecznictwie sądów administracyjnych wydanym już na gruncie p.p.s.a. przyjmuje się, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Pogląd taki wynika z odrzucenia możliwości łączenia przez ten sam podmiot w postępowaniu administracyjnym roli administrowanego i administrującego (por. np. postanowienie NSA 20 marca 2012 r., II OSK 652/12; postanowienie NSA z dnia 10 stycznia 2012 r., I OSK 2428/11; postanowienie NSA z 27 listopada 2008 r., II OSK 132/08; postanowienie NSA z 25 listopada 2009 r., I OSK 1551/09; postanowienie NSA z 1 lutego 2006 r., I OSK 386/05; wyroku NSA z 23 stycznia 2015 r., I OSK 1655/13; wyrok NSA z 24 marca 2015 r., I OSK 1693/13 – CBOSA). Należy wreszcie zauważyć, że pogląd o niedopuszczalności łączenia przez ten sam podmiot w postępowaniu administracyjnym roli administrowanego i administrującego został wyrażony również w uchwale składu 7 sędziów NSA z 16 lutego 2016 r. (sygn. akt I OPS 2/15). Zgodnie z tezą tej uchwały "Powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1445)". W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyraził m. in. pogląd, że samorząd terytorialny jest częścią ustroju państwowego, a więc nie ma żadnego przeciwstawienia między nim a państwem. Nie ma on własnych i suwerennych zadań i praw, lecz wykonuje zadania państwa, które nie zostały zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla innych organów administracji publicznej (art. 163 Konstytucji RP). Zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej oraz wykonuje przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych, we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. NSA podkreślił, że jakkolwiek jednostkom samorządu terytorialnego przysługują uprawnienia do ochrony ich interesów, to z pewnością nie można podzielić poglądu, że prawo do sądu powinno im przysługiwać na takich samych zasadach, na jakich to prawo przysługuje osobom fizycznym i pozostałym osobom prawnym, ponieważ to szczególna pozycja ustrojowa jednostek samorządu terytorialnego skłoniła ustawodawcę do sformułowania odrębnej i adresowanej specjalnie do tych jednostek zasady konstytucyjnej zawartej w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Wobec powyższego, zdaniem NSA, pozostaje aktualna teza, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji (zob. uzasadnienie uchwałę NSA z 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, CBOSA). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela przedstawione wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego i przedstawioną na jego poparcie argumentację jurydyczną. Warto dodać, że pogląd ten pozostaje w zgodności z przepisami Konstytucji RP (zob. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 29 października 2009 r., K 32/08, OTK-A 2009/9/139. W rozpoznawanej sprawie Prezydent [...] rozpoznał wniosek J. P. o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną przy ul. [...] , oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] , nabytą na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Naczelnika Wydziału Terenów Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] października 1975 r. Odmawiając wszczęcia postępowania powołał się na art. art. 61a Kpa, art. 4 pkt 9b1 w związku z art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 1 ust. 1 i art. 26 ust. 2 ustawy o ustroju [...]. Należy podkreślić, że Prezydent [...] orzekał w niniejszej sprawie wykonując zadania starosty. Wojewoda [...] uchylił decyzję organu pierwszej instancji a następnie Prezydent [...] wskazując, że reprezentuje w niniejszej sprawie Skarb Państwa, wywiódł skargę na rozstrzygnięcie organu odwoławczego. W skardze tej potrzymał stanowisko wyrażone w postanowieniu z dnia 6 maja 2015 r. Jako podstawę swej legitymacji skargowej wskazał art. 132 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości (...) jest zobowiązany starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa, albo organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz tej jednostki. Rozpoznając skargę wniesioną w niniejszej sprawie sąd uznał, że jest ona niedopuszczalna, gdyż Prezydent [...] wykonujący zadania starosty nie jest uprawniony do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. Przedmiotowa skarga jest bowiem skargą organu, który wydał rozstrzygniecie w pierwszej instancji i stanowi polemikę z rozstrzygnięciem organu odwoławczego, uchylającym postanowienie organu pierwszej instancji. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podziela pogląd Sądu Najwyższego wyrażony w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 listopada 2001 r., sygn. akt III RN 189/01 (OSNIAPiUS nr 8 z 2002 r., poz. 177), że "(...) organ administracji publicznej, który wydał w pierwszej instancji decyzję administracyjną w sprawie, nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi w tej sprawie na decyzję administracyjną wydaną w wyniku odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej (...). Powyższy pogląd jest uzasadniony tym, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, nie ma interesu prawnego we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na decyzję wydaną w tej sprawie przez organ drugiej instancji, bowiem wydając decyzję administracyjną nie czyni tego celem ochrony lub urzeczywistnienia własnego interesu prawnego, lecz celem realizacji ustawowych kompetencji, których wykonywanie podlega ocenie między innymi w ramach kontroli instancyjnej." Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa, postanowił jak w pkt. 1 sentencji. O zwrocie wpisu Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ppsa (pkt 2 sentencji).