IV SA/Wa 2981/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.) sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi L. G. na postanowienie Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2016 r. nr [...], II. zasądza od Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego L. G. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. L. G. (dalej określany jako "skarżący") 16 sierpnia 2016 r. wniósł do Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej wniosek o wydanie zaświadczenia o ilości zaksięgowanych na rachunku bankowym wpłat dokonanych przez skarżącego w okresie od 1 stycznia 2006 r. do 31 grudnia 2015 r. z tytułu opłaty recyklingowej. Pismem z 18 października 2016 r. Fundusz poinformował skarżącego, że nie wystawia zaświadczeń w tym przedmiocie, ponieważ nie jest organem administracji publicznej. Następnie pismem z 31 października 2016 r. skarżący wezwał Fundusz do usunięcia naruszenia prawa. W piśmie z 15 listopada 2016 r. Fundusz podtrzymał wcześniej wyrażone stanowisko. W związku z tym skarżący wniósł skargę na czynność wyrażoną w tym piśmie. Postanowieniem z 11 maja 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 185/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę L. G. na czynność Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Fundusz nie jest organem administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym, a więc nie był zobowiązany do wydania zaświadczenia w tej sprawie. Skargę kasacyjną od tego postanowienia wniósł skarżący, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 376, w związku z art. 378 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r., poz. 519, ze zm.) przez uznanie, że Fundusz jest instytucją ochrony środowiska, a nie organem ochrony środowiska. Doprowadziło to do uznania, że Fundusz nie jest zobowiązany do wydania zaświadczenia o treści wnioskowanej przez skarżącego. Ponadto skarżący zarzucił niewłaściwe zastosowanie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 - dalej jako "P.p.s.a."), w związku z art. 217 oraz w związku z art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a., przez odrzucenie skargi i uznanie, że Fundusz nie jest podmiotem zobowiązanym do wydania zaświadczenia. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2256/17 uchylił postanowienie WSA w Warszawie z dnia 11 maja 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny wywodził, że nie podziela stanowiska Sądu I instancji, który stwierdził, że Fundusz nie może być organem w znaczeniu funkcjonalnym. Wyjaśnił, że problematyka formy, w jakiej może nastąpić zwrot tzw. opłaty recyklingowej oraz jaki jest status Funduszu w tym postępowaniu była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że Fundusz jest organem o charakterze funkcjonalnym, ponieważ powierzono mu ustawowo niektóre zadania o charakterze publicznoprawnym. Z tych też powodów, jedynie do tego podmiotu jako organu w znaczeniu funkcjonalnym mogą być adresowane wnioski o zwrot opłaty recyklingowej. Zwrot wpłaty na rachunek Funduszu, jako wynikającej ze zobowiązania o charakterze publicznoprawnym stanowi zatem sprawę z zakresu administracji publicznej, podlegającą załatwieniu w formie aktu bądź czynności z zakresu administracji publicznej, a więc na drodze administracyjnej - art. 12 ust. 2 ustawy z 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz.U. z 2013 r., poz. 1162, ze zm.). Orzekanie w przedmiocie zwrotu opłaty recyklingowej uiszczonej przez osobę fizyczną niebędącą przedsiębiorcą następuje w formie czynności materialno-technicznej o charakterze zewnętrznym jako prawnej formie działania organu, którym jest Fundusz (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 1608/09, z 6 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 766/11; z 8 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 2030/11; z 19 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 321/12 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 1833/13 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). NSA podzielił powyższą argumentację, uznającą status Funduszu jako organu w sprawach dotyczących zwrotu opłaty recyklingowej. Jednocześnie argumentował, że powołane przez Sąd I instancji postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 maja 2010 r. w sprawie II OSK 861/10, w którym Sąd ten stanął na stanowisku, że Fundusz nie jest organem w znaczeniu funkcjonalnym, zostało wydane w odmiennym stanie faktycznym i prawnym, w sprawie dotyczącej odmowy udzielenia dopłaty do demontażu pojazdów. NSA podał, że zgodnie z art. 217 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, ze zm. – dalej jako "K.p.a."), organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 K.p.a.). Z treści art. 1 K.p.a. wynika, że kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco (pkt 1) oraz postępowanie przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1 (pkt 2), a także postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń (pkt 4). Dalej NSA wskazał, że zgodnie z art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a., ilekroć w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o organach administracji publicznej - rozumie się przez to ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2. Z powyższych regulacji wynika, że skoro Fundusz jest organem w znaczeniu funkcjonalnym właściwym do orzekania w przedmiocie zwrotu opłaty recyklingowej uiszczonej przez osobę fizyczną niebędącą przedsiębiorcą, a zatem organem w rozumieniu art. 1 pkt 2 K.p.a., to jest on również zobowiązany do wydania zaświadczenia w sprawach dotyczących opłaty recyklingowej, w granicach zakreślonych przez art. 217 § 2 K.p.a. i art. 218 § 1 lub też do wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia na podstawie art. 219 K.p.a. Postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia jest zaskarżalne zażaleniem, ale ze względu na to, że jest ono wydawane poza ramami ogólnego postępowania administracyjnego, dopuszczalność wniesienia skargi do sądu administracyjnego będzie wynikała z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (por. A. Borkowski, Komentarz do art. 219, [w:] A. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 693). W niniejszej sprawie Fundusz stanął na stanowisku, że nie jest w ogóle organem administracji publicznej, nawet w znaczeniu funkcjonalnym i w związku z tym nie jest zobowiązany do wydania zaświadczenia. Konsekwencją przyjęcia, że Fundusz jest organem w znaczeniu funkcjonalnym jest konieczność uznania, że pismo Funduszu z 18 października 2016 r. było w rzeczywistości rozstrzygnięciem, o którym stanowi art. 219 K.p.a., które było zaskarżalne do wojewódzkiego sądu administracyjnego na wskazanych wyżej zasadach. Oznacza to, że na uwzględnienie zasługiwał zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., w związku z art. 217 oraz w związku z art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a. Sąd I instancji nie miał bowiem podstaw do odrzucenia skargi. Jedynie na marginesie można dodać, że uznanie, że sprawa nie mieści się w kognicji sądów administracyjnych powinno skutkować odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., a nie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 tejże ustawy. Kwestia ta ma jednak drugorzędne znaczenie, ponieważ Sąd I instancji błędnie uznał, że skarga podlegała odrzuceniu. Na uwzględnienie nie zasługiwały natomiast zarzuty naruszenia prawa materialnego dotyczące art. 376, w związku z art. 378 P.o.ś. Przepisy te stanowią katalogi odpowiednio organów ochrony środowiska oraz instytucji ochrony środowiska. Status Funduszu jako organu w znaczeniu funkcjonalnym w sprawach dotyczących zwrotu opłaty recyklingowej wywodzony jest przede wszystkim z art. 400 ust. 2, art. 401 ust. 7 pkt 11 P.o.ś. oraz art. 12 ust. 2 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, zgodnie z argumentacją powołaną w przytoczonych wyżej wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z powyższych względów i na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co nastepuje. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje regulacja art. 119 pkt 3 P.p.s.a., zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie, wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przepis ten, zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), ma zastosowanie również do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie nowelizacji P.p.s.a. Oznacza to, że w przypadku skarg na określone wyżej postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie. Przystępując do rozpoznania sprawy, w pierwszej kolejności należy wskazać, że na podstawie art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Skoro – jak przesądził w rozpatrywanej sprawie NSA w powołanym wcześniej postanowieniu z dnia 17 października 2017 r. - Fundusz jest organem w znaczeniu funkcjonalnym, właściwym do orzekania w przedmiocie zwrotu opłaty recyklingowej uiszczonej przez osobę fizyczną niebędącą przedsiębiorcą, a zatem organem w rozumieniu art. 1 pkt 2 K.p.a. W związku ze związaniem postanowieniem NSA (zasada związania wykładnią ustaloną w sprawie przez NSA zachowuje bezpośrednią moc wiążącą w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, któremu sprawa została przekazana, zgodnie z art. 190 P.p.s.a.), należy stwierdzić, że Fundusz jest zobowiązany do wydania zaświadczenia w sprawach dotyczących opłaty recyklingowej, w granicach zakreślonych przez art. 217 § 2 K.p.a. i art. 218 § 1 lub też do wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia na podstawie art. 219 K.p.a. Postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia jest zaskarżalne zażaleniem, ale ze względu na to, że jest ono wydawane poza ramami ogólnego postępowania administracyjnego, dopuszczalność wniesienia skargi do sądu administracyjnego będzie wynikała z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Organ obowiązany zatem jest w tej sprawie do procedowanie na podstawie art. 217 i nast. K.p.a. Należy przy tym zaznaczyć, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru przetwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych, a postępowanie wyjaśniające ogranicza się jedynie do takiego postępowania, które pozwoli na urzędowe potwierdzenie treści dokumentów zgromadzonych przez dany organ. Oznacza to, że strona nie może domagać się w tym trybie stwierdzenia faktów lub stanu prawnego jeżeli objęta żądaniem treść nie wynika niejako wprost z prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Mając na uwadze "naturę" zaświadczenia (która w istocie sprowadza się do przeniesienia danych ze znajdujących się w posiadaniu organu rejestrów, ewidencji i innych zbiorów danych) w judykaturze zwrócono uwagę, że jeżeli problematyka, której dotyczy zaświadczenie jest sporna, wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem strony jest niemożliwe (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 listopada 1998 r., sygn. akt III SA 1282/97, System Informacji Prawnej Lex nr 37646). Jeżeli zatem kwestia objęta żądaniem zaświadczenia budzi wątpliwości organ powinien odmówić wydania zaświadczenia. Zaświadczenia nie może rozstrzygać bowiem żadnych kwestii spornych. Skoro zaświadczenie ma być oparte na dokumentach, zatem to co ma potwierdzać musi być oczywiste, wynikające w sposób bezsporny z tych dokumentów. Co prawda przepis art. 218 § 2 K.p.a. dopuszcza do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie przed wydaniem zaświadczenia, ale pamiętać należy, że postępowanie to spełnia tylko pomocniczą rolę w ustaleniu treści zaświadczenia, bo główną rolę - art. 218 K.p.a. - przypisuje danym wynikającym z ewidencji, rejestru, wykazu, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami, a będących w posiadaniu organu. Żądanie wydania zaświadczenia nie może prowadzić do zebrania przez organ administracji nowych informacji, jakkolwiek może się wiązać z potrzebą aktualizacji lub przetworzenia posiadanych informacji. Postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 § 2 K.p.a. musi odnosić się do faktów i okoliczności, wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestru czy zbioru danych innego rodzaju, bo nie ma podstaw do wydania zaświadczenia, co do innych faktów lub okoliczności, które zostały udowodnione. Postępowanie to ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (zob. w tej materii: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2009 r., sygn. akt I OSK 104/09, CBOSA). W świetle oceny wyrażonej w ww. postanowieniu NSA, NFOŚ jest właściwy do wydawania rozstrzygnięć w przedmiocie zaświadczenia, co – wobec treści K.p.a. - powinno mieć formę stosownego postanowienia. W rozpoznawanej sprawie forma ta nie została zachowana. Nie miałoby to istotnego znaczenia, o ile sprawa zostałaby prawidłowo rozpatrzona, co do meritum, i znalazłoby to stosowne odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, mającego formę pisma, nieokreślonego mianem postanowienia. Rozpoznanie wniosku skarżącego co do meritum, nie miało jednak miejsca. NFOŚ wyraził bowiem stanowisko, że w ogóle nie jest właściwy do wydawania zaświadczeń. Poza zakresem jego rozważań pozostały więc kwestie, czy zachodzą przesłanki wydania zaświadczenia zakreślone w K.p.a. - wymienione w art. 217 § 2 i art. 218 § 1 K.p.a. W takiej sytuacji nie można uznać, aby sprawa pozostała prawidłowo wyjaśniona, zaś odmowę wydania zaświadczenia należy uznać za przedwczesną. Odmowa wydanie zaświadczenia, która przybrała w danym przypadku wadliwą formę czynności, odzwierciedlanej pismem zamiast postanowienia (będąc de facto postanowieniem - art. 219 K.p.a.), musi być więc uznana za bezskuteczną. Mając na uwadze przedstawioną wykładnię Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 217 i nast. K.p.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., co dotyczy zarówno postanowienia I instancji, jak i postanowienia organu II instancji. Z przedstawionych względów, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie NFOŚ w [...]. W myśl bowiem art. 135 P.p.s.a. sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zatem zakresem rozpoznania sądu są wszystkie rozstrzygnięcia wydane w ramach danej sprawy administracyjnej. Działania takie służyć mają zapewnieniu ostatecznego i pełnego załatwienia sprawy, czyli stworzenia takiego stanu, w którym w obrocie prawnym nie będzie funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem. W prowadzonym postępowaniu organ dokona oceny zasadności wniosku skarżącego, kierując się powyższymi wskazaniami i dochowując przewidzianej prawem formy, tj. postanowienia. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w związku z art. 135 P.p.s.a. oraz art. 119 pkt 3 P.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 P.p.s.a., orzekając o zwrocie uiszczonego przez skarżącego wpisu, w wysokości 100 zł, uiszczonej opłaty skarbowej od czynności pełnomocnictwa (17 zł), uwzględniając fakt korzystania przez skarżącego z pomocy prawnej (radcy prawnego). W odniesieniu do wysokości kosztów zastępstwa prawnego Sąd wziął pod uwagę aktualne w dacie orzekania w przedmiotowej sprawie, stawki oraz zasady ustalania opłat wynikające z rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z dnia 5 listopada 2015 r., poz. 1804), wynikające z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c tego aktu.