IV SA/Wa 3082/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2019 r. sprawy ze skargi M. K., B. K. i E. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] września 2018 r. NR [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] nr [...], z [...] lutego 2018 r., orzekającą o odmowie zwrotu części nieruchomości, wywłaszczonej decyzją Naczelnika [...], z [...] listopada 1979 r., oznaczoną [...], odejmującą własność nieruchomości położonej w [...], w Dzielnicy [...], przy ul. [...], stanowiącą projektowaną działkę nr [...] z obrębu [...] o pow. 0,4929 ha, nr [...] z obrębu [...] o pow. 0,2998 ha, nr [...] z obrębu [...] o pow. 0,1045 ha, nr [...] z obrębu [...] o pow. 0,0652 ha i nr [...] z obrębu [...] o pow. 0,2952 ha. Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z [...] listopada 1979 r. (znak: [...]) Naczelnik [...], działając na podstawie ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974, Nr 10, poz. 64, dalej: "ustawa wywłaszczeniowa", lub "ustawa z 1958 r.") orzekł o wywłaszczeniu, na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...], o powierzchni 4 ha, stanowiącej część działki nr [...] i nr [...] w obrębie [...], pochodzącej z nieruchomości "[...]". Przedmiotowa nieruchomość w dniu wywłaszczenia stanowiła własność J. K., który nabył ją na podstawie umowy działu spadku z dnia [...] maja 1936 r., nr [...], po swoim ojcu A. K. Decyzją [...] Urzędu Miasta [...] z [...] lutego 1979 r., nr [...], o lokalizacji szczegółowej inwestycji, niniejsza nieruchomość przeznaczona została pod budowę [...] w [...], a pozostała jej część została dowłaszczona na zasadzie art. 5 ustawy z 1958 r. Decyzją Naczelnika [...] z [...] kwietnia 1980 r., nr [...], cały wywłaszczony teren o łącznej pow. 6,3101 ha, w tym nieruchomość J. K. o pow. 4 ha, została przekazana Urzędowi Rady Ministrów w użytkowanie. Następnie prawo to zostało wygaszone odnośnie części nieruchomości (o pow. 2,6353 ha), ostateczną decyzją Burmistrza [...] nr [...] z [...] marca 1992 r. Wnioskiem z [...] września 1990 r. M. K., wystąpił o zwrot całej wywłaszczonej nieruchomości. W toku postępowania Starosta [...] ustalił, że osobami uprawnionymi do występowania z roszczeniem o zwrot nieruchomości wywłaszczonej są M. K., E. G. i B. K., na podstawie następujących dokumentów: postanowienia Sądu Rejonowego [...] z [...] lipca 1992 r., sygn. akt [...], postanowienia Sądu Rejonowego [...] z 13 lutego 1996 r., sygn. akt [...]. Pismem z [...] grudnia 1990 r., nr [...] Dyrekcja [...], jako inwestor zastępczy, poinformowała Urząd [...], iż na przedmiotowym terenie działalność inwestycyjna nie została podjęta, teren zaś przekazano bezpośredniemu inwestorowi – Urzędowi Rady Ministrów. Pismem z [...] lutego 1991 r., nr [...] Urząd Rady Ministrów [...] poinformowało, iż budowa zespołu [...] w [...] nie została zrealizowana, a także wobec wygaśnięcia decyzji lokalizacyjnych sprawa budowy nie jest w tej chwili rozważana. Jednocześnie z pisma [...] z [...] grudnia 1991 r., nr [...], wynika że zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego [...], zatwierdzonym Uchwałą nr [...] Rady Narodowej [...] z [...] grudnia 1982 r., działka nr [...] w części wschodniej przewidziana jest pod zieleń ogólnomiejską i śródosiedlową. W pozostałej części działka nr [...] przeznaczona jest pod układ komunikacyjny, projektowaną ul. [...] (decyzja lokalizacyjna nr [...] z [...] grudnia 1976 r.), zaś działka nr [...] przeznaczona została pod zieleń ochronną od Parku [...]. Decyzją nr [...], z [...] października 1991 r., Burmistrz [...] uznał, że nieruchomość o pow. 2,6353 ha, położona w [...] przy ul. [...], stała się zbędna na cel określony w decyzji z [...] listopada 1979 r. o jej wywłaszczeniu, tj. pod budowę [...] w [...]. Decyzją nr [...], z [...] listopada 1992 r., (utrzymaną w mocy decyzją Wojewoda [...] nr [...], z [...] grudnia 1994 r.) Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] orzekł zwrot części wywłaszczonej nieruchomości, liczącej 2,6353 ha, jako zbędnej na cel wywłaszczenia. Decyzją nr [...], z [...] września 2001 r. Starosta Powiatu [...] zwrócił dalszą część wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] w obrębie [...] o pow. 0,212 ha. Dnia [...] października 2008 r. spadkobiercy poprzedniego właściciela wystąpili z kolejnym, wnioskiem o zwrot pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości. Prezydent [...], do którego złożono ww. wniosek zwrotowy ustalił, że działki odpowiadające nieruchomości wywłaszczonej stanowią własność [...], co wynika z decyzji komunalizacyjnych nr [...] i nr [...] Wojewody [...] z [...] października 1992 r. Wobec czego Wojewoda [...] do załatwienia ww. wniosku wyznaczył Starostę [...]. [...] czerwca 2011 r. M. K. wniósł o wydanie odrębnej decyzji w przedmiocie zwrotu części aktualnej działki nr [...] z obrębu [...]. Uwzględniając wniosek, Starosta [...], decyzją częściową nr [...], z [...] lipca 2011 r. (która uzyskała walor ostatecznej), odmówił zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości w zakresie odpowiadającym części aktualnej działki nr [...] z obrębu [...]. Decyzją nr [...], z [...] lipca 2011 r. Starosta [...] orzekł zwrot części wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako projektowana działka ewidencyjna nr [...] o pow. 2,519 ha w obrębie [...] wydzieloną z działki nr [...] z obrębu [...], stanowiącej część dawnej działki nr [...] z dawnego obrębu [...]. Jednocześnie, w punkcie VI decyzji, Starosta [...] odmówił zwrotu pozostałej części nieruchomości, oznaczonej jako projektowane działki nr [...] i nr [...] o pow. 2,410 ha w obrębie [...] oraz działki nr [...] i nr [...] o pow. 4,043 ha w obrębie [...], nr [...] o pow. 0,0652 ha w obrębie [...] oraz działka nr [...] o pow. 2,952 ha w obrębie [...]. W wyniku odwołania od ww. decyzji Starosty [...], złożonego przez Prezydenta [...] i wszystkich spadkobierców poprzedniego właściciela, Wojewoda [...] decyzją nr [...], z [...] marca 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Na skutek złożonej przez spadkobierców poprzedniego właściciela skargi na decyzję Wojewody [...] nr [...], z [...] marca 2012 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1024/12, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...]. Na powyższy wyrok WSA skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Wojewoda [...] i spadkobiercy poprzedniego właściciela nieruchomości. Wyrokiem z 24 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 898/13 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok WSA do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 20 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2756/14 oddalił skargę spadkobierców poprzedniego właściciela. Starosta [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r. odmówił zwrotu, na rzecz M. K. w 1/3 części, B. K. w 1/3 części oraz E. G. w 1/3 części, wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej część dawnej działki nr [...] z dawnego obrębu [...], o łącznej pow. 1,2576 ha, aktualnie oznaczonej jako działki ewidencyjne: nr [...] z obrębu [...] o pow. 0,4929 ha, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], nr [...] z obrębu [...] o pow. 0,2998 ha, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], nr [...] z obrębu [...] o pow. 0,1045 ha, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], nr [...] z obrębu [...] o pow. 0,0652 ha, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] i nr [...] z obrębu [...] o pow. 0,2952 ha, uregulowanej w księdze wieczystej [...]. Decyzję uzasadnił tym, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami i prezentowanym stanowiskiem w orzecznictwie, niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, jeżeli nieruchomość w chwili orzekania stanowi część drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Pismem z [...] marca 2018 r. z odwołaniem od rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji wystąpili M. K., B. K. i E. G., reprezentowani przez radcę prawnego A. S., wnosząc o utrzymanie w mocy decyzji Starosty [...] nr [...], z [...] lutego 2018 r., z jednoczesnym uzupełnieniem treści uzasadnienia o nowe elementy niedostrzeżone przez organ pierwszej instancji poprzez ustalenie, kiedy doszło do uniemożliwienia zwrotu nieruchomości niewykorzystanej na cel wywłaszczenia, tj. ustalenia daty kiedy przedmiotowa nieruchomość została uznana za drogę publiczną. Wojewoda utrzymał decyzję Starosty [...] w mocy. Wyjaśnił, że przedmiotem niniejszej decyzji jest zwrot części wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...],przy ul. [...], stanowiącej aktualnie działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] o pow. 0,4929 ha, nr [...] z obrębu [...] o pow. 0,2998 ha, nr [...] z obrębu [...] o pow. 0,1045 ha, nr [...] z obrębu [...] o pow. 0,0652 ha, i nr [...] z obrębu [...] o pow. 0,2952 ha. Według informacji z ewidencji gruntów Prezydenta [...], (stan na dzień [...] czerwca 2010 r., [...] maja 2016 r. i [...] września 2018 r.) działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] o pow. 0,4929 ha, nr [...] z obrębu [...] o pow. 0,2998 ha, nr [...] z obrębu [...] o pow. 0,1045 ha, nr [...] z obrębu [...] o pow. 0,0652 ha, i nr [...] z obrębu [...] o pow. 0,2952 ha stanowią użytki "dr"-droga – ul. [...], właścicielem jest [...], a władającym Zarząd [...]. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była budowa [...] w [...]. Jak wskazują opisane w niniejszej decyzji dokumenty cel ten jednak nie został osiągnięty. Odstąpiono od jego realizacji, zmieniając w 1982 r. przeznaczenie terenu na układ komunikacyjny ulicy [...] i zieleń. Aktualnie część nieruchomości objęta wnioskiem stanowi drogę publiczną oraz wchodzi w skład urządzonej drogi publicznej, to jest ulicy [...]. Potwierdzają to dokumenty znajdujące się w aktach sprawy, tj. decyzja z [...] września 1988 r., nr [...], zatwierdzająca plan realizacji zachodniej jezdni ul. [...], decyzja z [...] lutego 1989 r. zezwalająca na budowę tego obiektu. W związku z planowaną inwestycją drogową na działce nr [...], [...] i [...], które objęte są pozwoleniem na budowę nr [...] z [...] lutego 1989 r., wybudowana została wschodnia jezdnia ul. [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą (chodniki, trawniki, parking), natomiast działki nr [...] i [...] objęte pozwoleniem na budowę nr [...], z [...] lipca 2005 r., zostały przeznaczone na inwestycję polegającą na budowie drugiej jezdni ul. [...]. Bezsporny jest więc fakt, iż wywłaszczona nieruchomość została zajęta pod drogę publiczną. Z kolei prawo do gruntu zajętego pod drogę publiczną może przysługiwać wyłącznie podmiotom publicznym, co z uwagi na szczególne unormowanie zawarte w art. 2 ustawy z 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1669 ze. zm.), uniemożliwia zwrot tak zagospodarowanych działek. Dalej organ wyjaśnił, że przepis art. 2a ww. ustawy przewiduje, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepis ten określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający wyjątków. Z art. 2 ustawy o drogach publicznych wynika zarazem zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. Z woli ustawodawcy drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie. Jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne polegać może na przeniesieniu własności między podmiotami wymienionymi w art. 2a ustawy o drogach publicznych, wyłącznie w razie zmiany przynależności drogi publicznej do określonej kategorii. Stąd organ odwoławczy uznał, że słusznie Starosta [...] w treści swej decyzji stwierdził iż, zagospodarowanie przedmiotowej nieruchomości na drogi publiczne stanowi przeszkodę do orzeczenia jej zwrotu. Odnosząc się do kwestii powołanej w odwołaniu przez skarżących, organ stwierdził, że niecelowe jest ustalanie, w obecnym stanie faktycznym, daty uznania przedmiotowych działek za drogę publiczną. Drogi publiczne są wyłączone z powszechnego obrotu, ponieważ stanowią własność podmiotu publicznoprawnego, dlatego też bez znaczenia dla niniejszej sprawy jest badanie daty określającej ten termin. Ustalenia w tym przedmiocie nie będą miały żadnego wpływu na treść merytoryczną decyzji administracyjnej. Zajęcie nieruchomości wywłaszczonej pod drogę publiczną uzasadnia odmowę jej zwrotu, bez względu na to, czy wystąpiły, czy też nie przesłanki z art. 137 u.g.n. Z akt sprawy bezspornie wynika, iż przedmiotowe działki stanowią drogę publiczną oraz wchodzą w skład urządzonej drogi publicznej, czego z resztą nie kwestionuje odwołujący. Ten fakt potwierdzają, m.in. obejmujące przedmiotową nieruchomość, mapa zasadnicza z wykreślonym pasem drogowym ul. [...], przesłana przez Zarząd [...] przy piśmie z dnia [...] grudnia 2016 r., pismo z Urzędu [...], datowane na [...] grudnia 2010 r. informujące, iż zgodnie z załącznikami do uchwały Nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. ul. [...] na odcinku [...] zaliczona została do kategorii drogi powiatowej. Fakt ten wynika również pośrednio z wypisów z rejestru gruntów, a ponadto z załączonych do akt sprawy map z zaznaczonymi granicami nieruchomości wywłaszczonej decyzją z dnia [...] listopada 1979 r., na których wyraźnie widać, że przedmiotowe działki wchodzą w pas drogi publicznej, jaką jest bez wątpienia ul. [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Wojewody [...] wnieśli M. K., B. K. oraz E. G., zastępowani przez pełnomocnika radcę prawnego A. S., zaskarżając tę decyzję w całości i zarzucam jej: 1. naruszenie art. 47 ust. 4 zw. z art. 69 ust. 1 i 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości 2. art. 137 ust. 1 i 2 w zw. z art. 229 ustawy z 21 sierpnia 1997 r., o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 1 oraz art. 2a ustawy z 21 marca 1985 r., o drogach publicznych w zw. z art. 417 k.c. przez brak prawidłowego i jednoznacznego ustalenia, kiedy doszło urządzenia na działkach Nr [...] z obrębu [...], Nr [...] z obrębu [...], Nr [...] z obrębu [...], Nr [...] z obrębu [...], Nr [...] z obrębu [...], drogi publicznej ul. [...], oddania jej do użytku oraz zaliczenia jej do dróg publicznych w trybie art. 1 oraz 2 ust. 1-4 ustawy o drogach publicznych, co uniemożliwia ustalenie czy Skarb Państwa bezprawnie zaniechał zawiadomienia dawnych właścicieli o zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia i zamiarze wykorzystania nieruchomości na cel posadowienia drogi publicznej, czym dokonał naruszania art. 136 ust. 1 u.g.n. bądź art. art. 69 u.g.g.w, z uwagi na prowadzone na podstawie wniosku z dnia 20 września 1990 r., postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a w konsekwencje ustalenia przesłanki odpowiedzialności Skarbu Państwa (wyroku SN z dnia 29 maja 2014 r. V CSK 384/13); 3. naruszanie art. 136 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i 80 k.p.a. w zw. z art. 1 i 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez brak dokonania ustaleń prawnych, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego odnośnie tego czy w dniu 20 września 1990 r. na działkach Nr [...] z obrębu [...], Nr [...] z obrębu [...], Nr [...] z obrębu [...], Nr [...] z obrębu [...], Nr [...] z obrębu [...], była urządzona droga publiczna ul. [...] zważywszy, iż dopiero na podstawie załącznika do uchwały Nr [...] Zarządu Województwa [...] z [...] czerwca 2006 r., ul. [...] na odcinku [...] została zaliczona do kategorii drogi powiatowej; 4. naruszenie art. 6 k.p.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. art. 77 § 1 k.p.a w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 136 ust. 1, 2, i 3 u.g.n. w zw. z art. 69 ust. 1 i 2 ustawy. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, poprzez brak należytego odniesienia się do zarzutu dotyczącego zasadności ustalenia w postępowaniu o zwrot nieruchomości, daty w jakiej wywłaszczone nieruchomości stały się drogą publiczną w ujęciu ustawy o drogach publicznych, co uniemożliwia kontrolę decyzji przez sąd administracyjny. Mając na uwadze powyższe na podstawie powyższe skarżący wnieśli o uchylenie w całości decyzji Wojewody [...] z [...] września 2018 r. Nr [...] r., zasądzenie na rzecz skarżących solidarnie od Wojewody [...] kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu przed sądem administracyjnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] orzekającą o odmowie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, na której została zrealizowana droga publiczna. Przy czym skarżący nie kwestionuje faktu zrealizowania drogi, lecz domaga się potwierdzenia w jakiej dacie ta droga została zrealizowana i zaliczona do kategorii drogi publicznej. Przypomnieć zatem należy, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jedn. tekst Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.), dalej "u.g.n.", poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do art. 137 ustawy, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W art. 137 ust. 1 u.g.n. ustawodawca określił warunki, jakie muszą zaistnieć, aby nieruchomość została uznana za zbędną. Według tego przepisu nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu; 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Regulacja ta oznacza, że pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu oceniana w dacie rozstrzygania przez organ w przedmiocie żądania zwrotu. Istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie był) zrealizowany. Przesłanki te podlegały badaniu w toku postępowania zwrotowego i organy ustaliły, że wywłaszczona nieruchomość, której zwrotu dochodzą skarżący nie została wykorzystana na cel, na który została wywłaszczona. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zwrot nieruchomości, nawet zbędnej w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie może nastąpić, jeśli zrealizowano na niej drogę publiczną (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 515/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA"). Niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 361/08, niepubl.). Skoro bowiem z art. 2a ustawy o drogach publicznych wynika, że drogi publiczne określonej kategorii stanowią własność Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, to znaczy, że drogi te – jako istniejące drogi publiczne – wraz z zajętymi pod te drogi gruntami nie mogą stać się własnością innego podmiotu aniżeli Skarb Państwa lub właściwa jednostka samorządu terytorialnego. Jeżeli więc grunty zajęte pod drogi publiczne stanowią już własność publiczną, to art. 2a ustawy o drogach publicznych uniemożliwia przeniesienie prawa własności tych gruntów na rzecz innego podmiotu, także więc w ramach zwrotu na rzecz byłego właściciela (zob. J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Wydawnictwa C.H.BECK, Warszawa 2011, str. 1043). Przyjmuje się również w orzecznictwie, że zrealizowanie na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot drogi publicznej, stanowi przeszkodę nie tylko realizacji roszczenia o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, lecz również czyni bezprzedmiotowym badanie, czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 1177/14 oraz oddalający skargę kasacyjną wyrok NSA sygn. akt I OSK 3200/15 z 19 września 2017 r., dostępne j.w.). Należy jednak zaznaczyć, że w niniejszej sprawie doszło do zbadania zaistnienia przesłanek zbędności nieruchomości na cel, na który została ona wywłaszczona. Organy wskazały bowiem, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Jednak realizacja drogi publicznej, niezależnie od tego czy nastąpiła po złożeniu wniosku o zwrot nieruchomości, w trakcie jego rozpatrywania, czy przed jego złożeniem, wyłącza możliwość orzeczenia o zwrocie nieruchomości, na której droga publiczna została urządzona. Stąd nie można czynić skutecznego zarzutu w zakresie nie ustalenia w jakiej dacie urządzona droga została zaliczona do róg publicznych. Kwestia ta pozostaje poza zakresem badania przez organ rozpatrujący wniosek o zwrot nieruchomości. Rolą organów w tym postępowaniu, jest bowiem ustalenie czy zaistniały przesłanki do zwrotu nieruchomości i jednocześnie czy nie istnieją okoliczność wyłączające dokonanie zwrotu. Z tych obowiązków organy się wywiązały należycie. Dodać jednocześnie należy, że ewentualne kwestie dotyczące postepowania odszkodowawczego można wywieść z treści decyzji organu I instancji, który stwierdził jednoznacznie, że organy nie dopełniły obowiązku powiadomienia właścicieli wywłaszczonej nieruchomości bądź ich spadkobierców o przeznaczeniu wywłaszczonej nieruchomości na inny cel. Sąd jednocześnie wyjaśnia, że dla oceny czy nieruchomość może podlegać zwrotowi, liczy się stan istniejący na nieruchomości w dniu wydania decyzji w zakresie zwrotu. W orzecznictwie przyjmuje się nadto, że w aspekcie przesłanek wynikających z art. 136 ust. 3 u.g.n., dla oceny czy cel wywłaszczenia w postaci budowy drogi został zrealizowany nie jest decydujący moment zaliczenia drogi do określonej kategorii dróg publicznych, lecz faktyczna realizacja takiej inwestycji, jako budowli (wyrok WSA w Kielcach z 9 czerwca 2016 r. II SA/Ke 266/16, LEX nr 2076597, wyrok NSA z 23 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2910/16, dostępny w CBOSA). Jakkolwiek w rozpoznanej sprawie celem wywłaszczenia nie była budowa drogi, to jednak realizacja tej inwestycji przesądza o braku możliwości zwrotu objętych zaskarżoną decyzją nieruchomości. Jak była o tym mowa w zaskarżonej decyzji (czego skarżący nie kwestionuje) w orzecznictwie sądowym drogi publiczne traktowane są jako rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu (reges extra commercium), skoro własność tych dróg może być przenoszona tylko pomiędzy podmiotami publicznoprawnymi (Skarbem Państwa i jednostkami samorządu terytorialnego). Nieruchomości drogowe nie mogą być więc obciążane prawami rzeczowymi na rzecz osób fizycznych, osoby te nie mogą też tymi nieruchomościami faktycznie władać w sposób prowadzący do zasiedzenia (por. uchwała SN z dnia 13 października 2006 r., sygn. akt III CZP 72/06, OSNC 2007/6/85). Na gruncie spraw o zwrot wywłaszczonych nieruchomości w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zrealizowanie na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot inwestycji celu publicznego – a taką jest niewątpliwie budowa drogi publicznej i infrastruktury towarzyszącej – stanowi przeszkodę do realizacji roszczenia o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. (por. wyrok NSA z dnia 29 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 1206/01, ONSA 2004/2/72; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 września 2004 r., sygn. akt II SA/Gd 3334/01, niepublikowany; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 13 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Bd 921/05, niepublikowany). Stanowisko to skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Mając zatem na uwadze fakt, że materiał zebrany w toku postępowania jednoznacznie wskazuje, że przedmiotowa nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot zajęta została pod drogę publiczną – ul. [...] (pismo Zarządu [...] z [...] grudnia 2016 r.), stwierdzić należy, że zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, a zajętej obecnie pod drogę publiczną na podstawie, art. 136 ust. 3 u.g.n. nie jest dopuszczalne. Bezspornie, w ocenie Sądu, z akt sprawy wynika, że na wywłaszczonej nieruchomości została zrealizowana droga, o czym świadczy dokumentacja prawna oraz istniejący stan na gruncie. Ten fakt potwierdzają, m.in. obejmujące przedmiotową nieruchomość, mapa zasadnicza z wykreślonym pasem drogowym ul. [...], przesłana przez Zarząd [...] przy piśmie z dnia [...] grudnia 2016 r., pismo z Urzędu [...], datowane na [...] grudnia 2010 r. informujące, iż zgodnie z załącznikami do uchwały Nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. ul. [...] na odcinku [...] zaliczona została do kategorii drogi powiatowej. Fakt ten wynika również pośrednio z wypisów z rejestru gruntów, a ponadto z załączonych do akt sprawy map z zaznaczonymi granicami nieruchomości wywłaszczonej decyzją z dnia [...] listopada 1979 r., na których wyraźnie widać, że przedmiotowe działki wchodzą w pas drogi publicznej, jaką jest bez wątpienia ul. [...]. Oględziny przedmiotowej nieruchomości przeprowadzone [...] października 2010r r. wykazały, że na wywłaszczonych działkach znajdują się: droga publiczna – ulica [...] i infrastruktura drogowa – chodnik, w części pas zieleni z komorą ciepłowniczą i w części parking ogólnodostępny, a także droga serwisowa, ścieżka rowerowa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że droga to nie tylko pas drogowy określony jako wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych), ale również droga jako budowla w rozumieniu art. 4 pkt 2 cyt. ustawy. Zgodnie z definicją legalną tego pojęcia droga oznacza budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Z wyżej przedstawionych względów Sąd nie podzielił zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. W ocenie Sądu organy obu instancji podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), a także w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych przez skarżących zarzutów, Sąd uznał, że nie dają one podstaw do postawienia organom orzekającym zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłych w sprawie decyzji, bowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. W konsekwencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku