IV SA/Wa 3299/18

Dnia 15 stycznia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Wójcik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 stycznia 2019 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] lutego 2017 roku, nr [...] w przedmiocie odmowy uzupełnienia oraz wyjaśnienia wątpliwości co do treści postanowienia oddala skargę. M. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lutego 2017 r., którym uchylono postanowienie Marszałka Województwa [...] z [...] marca 2016 r. o odmowie uzupełnienia oraz wyjaśnienia wątpliwości co do treści postanowienia tego organu z [...] lutego 2016 r. uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy i przekazano sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Stan sprawy przedstawia się następująco: Marszałek Województwa [...] postanowieniem z [...] lutego 2016 r. uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy w zakresie zadań samorządu województwa dla inwestycji wnioskowanej przez J. K., a obejmującej budowę zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej ([...] segmentów) na części działki ew. nr [...] w obrębie [...], położonej u zbiegu ulic [...] i [...] w [...]. Wnioskiem z [...] lutego 2016 r. skarżący, będący stroną postępowania w sprawie warunków zabudowy, wystąpił do organu pierwszej instancji o wyjaśnienie treści i uzupełnienie postanowienia Marszałek Województwa [...] z [...] lutego 2016 r. na podstawie art. 113 § 2 i 111 § 1 K.p.a. Domagał się wyjaśnienia treści postanowienia uzgodnieniowego przez wskazania jakie zadania samorządowe, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, były brane pod uwagę jako przewidywane na terenie objętym wnioskiem inwestycyjnym i co konkretnie było przedmiotem rozważań organu; czy i jakie zadania celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym były analizowane w postępowaniu; dlaczego uzgodnienie odbywa się w trybie art. 53 ust. 4 pkt 10 i 10a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skoro inwestycja nie jest celem publicznym o znaczeniu krajowym, a uzgodnień dokonuje się dla inwestycji dla których nie ma planu zagospodarowania przestrzennego podczas, gdy na tym terenie obowiązuje Plan Zagospodarowania Przestrzennego Województwa [...] – uchwała Sejmiku Województwa [...] nr [...] z [...] lipca 2014 r (Dz.Urz. Woj. [...] z [...] lipca 2014 r, poz., [...]). Ponadto wniósł o uzupełnienie uzasadnienia postanowienia przez zawarcie wyjaśnień co do przyjętego stanu faktycznego, oceny prawnej i wniosków w zakresie uzgodnienia na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Postanowieniem z [...] marca 2016 r. Marszałek Województwa [...] odmówił uzupełnienia i wyjaśnienia wątpliwości co do treści własnego postanowienia z [...] lutego 2016 r. uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy w zakresie zadań samorządu województwa dla inwestycji wyżej opisanej. Na powyższe postanowienie skarżący złożył zażalenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] lutego 2017 r. uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy, po zacytowaniu treści art. 113 § 2 K.p.a., wskazał że z brzmienia powołanego przepisu wynika, iż strona może wystąpić do organu wydającego decyzję o wyjaśnienie wątpliwości odnoszących się do treści rozstrzygnięcia. W nauce prawa administracyjnego przyjmuje się, że wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji jest konieczne wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia. Organ nie ma prawa czynić wyjaśnień poza granicami decyzji, gdyż naruszyłby w ten sposób tożsamość sprawy w sensie przedmiotowym i podmiotowym. Nadto, rozpoznanie wniosku strony o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji, jak wynika z art. 113 § 3 K.p.a., następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Z kolei, po przytoczeniu treści art 111 § 1 K.p.a., organ wskazał, że stosownie do brzemienia powyższego przepisu, uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia decyzji następuje w formie postanowienia. Rozstrzygnięcie o uzupełnieniu decyzji lub o odmowie jej uzupełnienia nie ma bytu samodzielnego i pozostaje częścią aktu, którego uzupełnienia domaga się strona. W szczególności dzieli losy tego aktu w postępowaniu odwoławczym. Na postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji nie służy zażalenie, nie jest to postanowienie kończące postępowanie ani też rozstrzygające sprawę co do istoty. Postanowienie to, tak jak i decyzja w przedmiocie uzupełnienia, nie stanowi samoistnego aktu administracyjnego, nie rozstrzyga bowiem odrębnej sprawy (postanowienie NSA z 10 kwietnia 2008 r., I OSK 875/07, LEX nr 505244). Z zestawienia powołanych powyżej przepisów wynika, że wyjaśnienie treści decyzji, dokonywane na podstawie art. 113 § 2 K.p.a. oraz żądanie uzupełnienia decyzji co do jej rozstrzygnięcia, dokonywane na podstawie art. 111 § 1 K.p.a. - to dwie odmienne instytucje procesowe, które wymagają wydania odrębnych rozstrzygnięć. Organ pierwszej instancji rozpoznał wniosek skarżącego z [...] lutego 2016 r. i kwestionowanym w postępowaniu zażaleniowym postanowieniem odmówił uzupełnienia oraz wyjaśnienia wątpliwości co do treści postanowienia z [...] lutego 2016 r., co jest działaniem nieprawidłowym, zważywszy na odmienność instytucji procesowych określonych w art. 113 § 2 K.p.a. i art. 111 § 1 K.p.a. Okoliczność ta przesądziła o przedmiotowym rozstrzygnięciu zmierzającym do odrębnego rozpatrzenia ww. wniosku skarżącego o wyjaśnienie wątpliwości co do treści postanowienia uzgodnieniowego na podstawie art. 113 § 2 i uzupełnienie uzasadnienia na podstawie art. 111 § 1 K.p.a. Dalej organ wskazał, że rozpoznając ponownie przedmiotową sprawę organ pierwszej instancji winien mieć na względzie okoliczność, że powyższe żądanie dotyczy postanowienia uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy w zakresie zadań samorządu województwa dla opisanej wyżej inwestycji. Rozstrzygnięcie to zostało wydane na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 10 i 10a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zgodnie z brzmieniem art. 53 ust. 5 - uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Tym samym, uprawnienie do zakwestionowania postanowienia uzgadniającego przysługuje wyłącznie inwestorowi, a więc osobie która wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W konsekwencji oznacza to, iż w przypadku złożenia zażalenia przez pozostałe strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy, organ uzgadniający nie może skutecznie dokonać jego rozpoznania i ma obowiązek umorzyć, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a., postępowanie zażaleniowe. W orzecznictwie ugruntowany został też pogląd, zgodnie w którym przyjęto, iż skoro strony postępowania nie będące inwestorami, w związku z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zostały wyłączone z możliwości wniesienia zażalenia w trybie zwykłym, to nie mają one uprawnienia do wszczynania trybów nadzwyczajnych. Mając na uwadze cele przyświecające ustawodawcy we wprowadzeniu omówionych zmian legislacyjnych, mających służyć przyśpieszeniu procedury ustalania warunków zabudowy, stanowiska takiego nie można uznać za nieuprawnione, (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2699/12, wyroki WSA w Warszawie z 18 października 2013 r., sygn. IV SA/Wa 1584/13, a także z 6 czerwca 2014 r., sygn. IV SA/Wa 894/14). Wprawdzie w powyższej sprawie żądanie dotyczy wyjaśnienia treści postanowienia uzgadniającego i jego uzupełnienia, to w ocenie Kolegium, powołane powyżej orzecznictwo winno mieć zastosowanie w niniejszej sprawie. M. J. w skardze wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej uzasadnienia, a gdyby było to niedopuszczalne, o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Skarżący zarzucił błędne wskazanie w uzasadnieniu art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako nakazującego organowi pierwszej instancji odmowę rozpatrzenia wniosków skarżącego, co doprowadziło do naruszenia prawa skarżącego, jako strony postępowania o wydanie warunków zabudowy, do uzyskania uzupełnienia postanowienia z [...] lutego 2016 r. w trybie art. 111 § 1 K.p.a. lub jego wyjaśnienia w trybie art. 113 § 2 K.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił organowi błędną wykładnię przepisów prawa materialnego poprzez przyjęcie, że skoro skarżący niebędący inwestorem nie może wnieść zażalenia to nie może także złożyć wniosku o uzupełnienie lub wykładnię tego postanowienia. Skarżący nie wnosił zażalenia, ale złożył wniosek o jego uzupełnienie i wykładnię, gdyż w jego ocenie postanowienie jest niezrozumiałe i blankietowe. Według skarżącego, art. 53 ust. 5 ww. ustawy wyłącza jedynie możliwość złożenia zażalenia na wskazane tam postanowienie przez inne strony niż inwestor. Przepis ten nie modyfikuje natomiast możliwości wystąpienia z wnioskiem o uzupełnienie uzgodnienia albo jego wykładnię. Postanowienie wymienione w art. 53 ust. 5 cytowanej ustawy jest bowiem doręczane także innym stronom niż inwestor, które mogą wymagać, by rozważane rozstrzygnięcie było jasne i zrozumiałe dla nich. Wymieniony przepis ustanawia wyjątek, wobec czego nie może być interpretowany rozszerzająco. Na poparcie tego poglądu skarżący powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 2016 r. (sygn. akt II OSK 2351/14), zgodnie z którym wyłączenie możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o uzgodnieniu inwestycji przez podmioty inne niż inwestor nie wyklucza kwestionowania tego aktu administracyjnego w trybie nadzwyczajnym. Stanowisko przyjęte przez organ drugiej instancji prowadzi poza tym do trudnego do zaakceptowania wniosku, w świetle którego strona, dla której uzgodnienie jest niejasne, musiałaby za każdym razem wnosić odwołanie od decyzji o warunkach zabudowy. Co więcej, wyjaśnienie tego postanowienia należałoby do kompetencji organu administracji publicznej innego niż ten, który wydał kwestionowany akt. Wspomnianej interpretacji dokonywałby przy tym organ administracji publicznej, który nie dysponuje wiedzą specjalną niezbędną do wydania uzgodnienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze – w odpowiedzi na skargę – wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 września 2017 r. (sygn. akt IV SA/Wa 989/17) stwierdził nieważność postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lutego 2017 r. i uchylonego nim postanowienia Marszałka Województwa [...] z [...] marca 2016 r., a nadto umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie uzupełnienia i wyjaśnienia treści postanowienia Marszałka Województwa [...] w [...] z [...] lutego 2016 r. W uzasadnieniu Sąd uznał, że zaskarżone postanowienia zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, co w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. skutkowało koniecznością stwierdzenia ich nieważności. Zgodnie z art. 53 ust. 5 ww. ustawy, od postanowienia o uzgodnieniu zażalenie przysługuje tylko inwestorowi. Inny uczestnik postępowania nie ma więc legitymacji procesowej do zaskarżania tego postanowienia w trybie zażalenia. Skoro ustawodawca uznał za celowe pozbawienie strony innej niż inwestor możliwości zaskarżenia w toku instancji postanowienia uzgadniającego inwestycję, to należało przyjąć, że strony te nie mają również możliwości innej ingerencji w omawiany akt administracyjny, w tym możliwości wniosków o jego uzupełnienie lub wykładnię. Zgodnie bowiem z zasadą wnioskowania a minore ad maius jeżeli zabronione jest to co mniejsze, to tym bardziej nie wolno czynić tego co sięga dalej. Tym samym w niniejszej sprawie organy administracji publicznej nie miały możliwości merytorycznej oceny wniosków skarżącego, które zmierzały do obejścia art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący kwestionował bowiem treść postanowienia z [...] lutego 2016 r., formułując w istocie zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. przez Marszałka. Skarżący wskazywał również na brak podstawy prawnej do wydania uzgodnienia, zarzucając tym samym wspomnianemu organowi administracji publicznej naruszenie prawa materialnego. M. J. wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 13 listopada 2018 r. (sygn. akt II OSK 239/18) uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 września 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W motywach orzeczenia Sąd drugiej instancji wskazał, że skarżący zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z at. 111 § 1 i art. 113 § 2 K.p.a. przez uznanie, że strona inna niż inwestor nie może domagać się wyjaśnienia lub uzupełnienia postanowienia w przedmiocie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. Zarzut ten w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okazał się trafny. Jak wynika z art. 53 ust. 5 ww. ustawy, uzgodnienia, o których mowa w art. 53 ust. 4, dokonywane są w trybie art. 106 K.p.a., z tą jednak różnicą, że zażalenie przysługuje tylko inwestorowi. Celem przytoczonego przepisu jest ograniczenie legitymacji skargowej pozwalającej na merytoryczną weryfikację postanowienia w przedmiocie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. Należy przy tym zauważyć, że ustawodawca wymienia w art. 53 ust. 5 ww. ustawy wyłącznie zażalenie jako środek zaskarżenia, nie odnosząc się w ogóle do kwestii rektyfikacji rozważanego aktu administracyjnego. Mając na uwadze dotychczasowe rozważania, należy przyjąć w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że art. 53 ust. 5 ww. ustawy dotyczy jedynie środków zaskarżenia. Przepis ten nie dotyczy natomiast inicjowania rektyfikacji postanowienia wydanego w trybie art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Za takim wnioskiem przemawia również fakt, że ograniczenie legitymacji skargowej w art. 53 ust. 5 u.p.z.p. nie jest równoznaczne z wyłączeniem zaskarżalności postanowienia wydanego w sprawie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. Postanowienie to jest bowiem nadal zaskarżalne, choć zażalenie może wnieść tylko jedna klasa podmiotów, tj. inwestor (zob. wyrok NSA z 4 września 2014 r., sygn. akt II OSK 531/13, CBOSA; wyrok NSA z 18 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 134/13, tamże). Spostrzeżenie to ma istotne znaczenie procesowe, gdyż w konsekwencji wykluczone jest powoływanie się na art. 142 K.p.a., przewidujący, że postanowienia, od których nie przysługuje zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu. Tym samym strona, która nie jest inwestorem, nie może w ogóle podważać wspomnianego postanowienia za pomocą zwyczajnych środków zaskarżenia. Pozbawienie jej dodatkowo możliwości uruchomienia postępowania zmierzającego do rektyfikacji postanowienia z art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydaje się trudne do uzasadnienia; tym bardziej, że sprostowanie, uzupełnienie lub wykładnia tego aktu nie mogą merytorycznie zmienić wydanego aktu, a zatem nie powinny ingerować w interes inwestora. Ponadto w orzecznictwie przyjmuje się, że art. 53 ust. 5 ww. ustawy nie wyłącza możliwości kwestionowania w trybach nadzwyczajnych rozważanego postanowienia przez strony niebędące inwestorem (zob. wyrok NSA z 16 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2307/15, CBOISA). Takie ujęcie chroni interes wspomnianych podmiotów, pozwalając na inicjowanie postępowania zmierzającego do usunięcia z obrotu prawnego aktów administracyjnych obarczonych szczególnie istotnymi, kwalifikowanymi wadami. Inwestor nie jest przy tym narażony na nadmierne przedłużanie procesu realizacji przedsięwzięcia, gdyż kontrola prawidłowości postanowienia w przedmiocie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dokonywana jest z perspektywy ściśle określonych podstaw do wzruszenia aktu w trybie nadzwyczajnym. Jeżeli zatem możliwa jest merytoryczna weryfikacja postanowienia z art. 53 ust. 4 ww. ustawy w trybie nadzwyczajnym, to tym bardziej powinna być możliwa niemerytoryczna kontrola tego aktu administracyjnego w ramach jego rektyfikacji. Stanowisko Sądu pierwszej instancji, w świetle którego art. 53 ust. 5 ww. ustawy wyłącza możliwość zainicjowania przez stronę niebędącą inwestorem uzupełnienia lub wykładni postanowienia w przedmiocie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, okazało się nieprawidłowe. Konsekwentnie zatem należy przyjąć również, że nie zachodziły wskazane w zaskarżonym wyroku powody uzasadniające stwierdzenie nieważności postanowienia z [...] lutego 2017 r. i poprzedzającego je postanowienia z [...] marca 2016 r. Zarzut naruszenia art. 145 § 2 P.p.s.a. należy więc uznać za uzasadniony. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Rozpoznając ponownie sprawę, Sąd pierwszej instancji powinien zbadać legalność zaskarżonych postanowień organów administracji publicznej, mając na uwadze, że postępowanie zmierzające do uzupełnienia lub wykładni postanowienia z [...] lutego 2016 r. mogło być zainicjowane także przez stronę niebędącą inwestorem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) - dalej w skrócie: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lutego 2017 r. nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Z przedstawionego stanu sprawy wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] lutego 2017 r. uchyliło postanowienie Marszałka Województwa [...] z [...] marca 2016 r. o odmowie wyjaśnienia treści i uzupełnienia postanowienia uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Po pierwsze, organ odwoławczy stanął na stanowisku, że wyjaśnienie wątpliwości co do treści danej decyzji dokonywane na podstawie art. 113 § 2 K.p.a. (w przypadku postanowienia w zw. z art. 126 K.p.a.) i uzupełnienie danej decyzji dokonywane na podstawie art. 111 § 1 K.p.a. (w przypadku postanowienia w zw. z art. 126 K.p.a.) - to dwie różne instytucje procesowe, wymagające odrębnego rozpatrzenia. Zatem rozpoznanie wniosku skarżącego z [...] lutego 2016 r. o wyjaśnienie wątpliwości co do treści postanowienia z [...] lutego 2016 r. i jego uzupełnienie dokonane w ramach jednego rozstrzygnięcia było działaniem nieprawidłowym i musiało skutkować wydaniem postanowienia w trybie art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. celem odrębnego rozpatrzenia ww. wniosku skarżącego o wyjaśnienie treści postanowienia z [...] lutego 2016 r. i o uzupełnienie postanowienia z 1 lutego 2016 r. I takie uznanie organu odwoławczego zostało ocenione przez Sąd za prawidłowe. Celem wykazania zasadności powyższego stanowiska należy wskazać, że stosownie do art. 111 § 1 w zw. z art. 126 K.p.a. - strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia postanowienia zażądać jego uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa zażalenia, wniesienia w stosunku do aktu powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w postanowieniu pouczenia w tych kwestiach; § 1b - uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia postanowienia następuje w formie postanowienia; § 2 - w przypadku wydania postanowienia, o którym mowa w § 1b, termin dla strony do wniesienia zażalenia, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia. Przywołany przepis normuje naprawianie wad aktu administracyjnego nieistotnych, tzn. takich które nie dają podstaw do ich uchylenia. Usunięcie wad istotnych następuje w trybie środków zaskarżenia (zwyczajnych i nadzwyczajnych) oraz środków nadzoru. Uzupełnienie dotyczyć może dwóch składników aktu (art. 107 § 1 i art. 124 § 1 K.p.a.) odmiennych co do treści i znaczenia w załatwieniu sprawy (rozstrzygnięcia czy pouczenia). Akt administracyjny wymaga uzupełnienia, gdy jest niekompletny, a więc zawiera rozstrzygnięcie, które jest niepełne oraz nie zawiera pouczenia o zakresie i trybie weryfikacji aktu lub też zamieszczone w nim pouczenie nie daje pełnej informacji co do uprawnień stron (podmiotów na prawach strony). Uzupełnienie rozstrzygnięcia sprawy będzie miało miejsce wtedy, gdy z powodu błędu w ocenie stanu faktycznego i prawnego sprawy lub niedbalstwa przy sporządzaniu aktu wydano akt w samej rzeczy częściowy, chociaż w ocenie organu go wydającego miał on załatwić całą sprawę (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, 7 Wydanie, Wydawnictwo C. H. Beck, s. 528-529). Akt o uzupełnieniu decyzji (postanowienia) lub o odmowie uzupełnienia, inaczej niż w procedurze cywilnej, nie ma bytu samodzielnego i pozostaje częścią aktu, którego uzupełnienia domaga się strona, w szczególności dzieli losy tego aktu w postępowaniu odwoławczym - zażaleniowym. Postępowanie prowadzone na skutek wniesienia żądania na podstawie art. 111 § 1 K.p.a. nie ma cech samodzielnego postępowania administracyjnego, a postanowienie wydane po jego rozpatrzeniu ma charakter incydentalny. Na odmowę uzupełnienia aktu nie przysługuje zażalenie. Jego wydanie ma tylko ten skutek, iż termin dla strony do wniesienia odwołania (zażalenia), powództwa lub skargi biegnie od dnia doręczenia jej odpowiedzi (art. 111 § 2 k.p.a.) (tak wyrok WSA w Poznaniu z 14 grudnia 2017 r., sygn. akt III SA/Po 693/17, publ. LEX nr 2420602). Z kolei zgodnie z art. 113 § 2 w zw. z art. 126 K.p.a. - organ, który wydał postanowienie, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji; § 3 - na postanowienie w sprawie wyjaśnienia służy zażalenie. Wyjaśnienie wątpliwości co do treści aktu konieczne jest wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia, ani też nie może pozostawać w sprzeczności z treścią aktu. Celem postanowienia wydanego na mocy art. 113 § 2 K.p.a. jest wyjaśnienie przez organ rozstrzygnięcia sprawy, a nie jego korygowanie (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, 7 Wydanie, Wydawnictwo C. H. Beck, s. 538). Uzupełnienie i "wykładnia treści" aktu administracyjnego to dwa odrębne tryby rektyfikacji aktu, w ramach których następuje usunięcie wad nieistotnych aktu. Ich konstrukcja oparta jest na zasadnie wyłączności oraz niekonkurencyjności i ich stosowanie rządzi się odrębnymi regułami wynikającymi z treści przytoczonych przepisów, tj. art. 111 K.p.a. i art. 113 K.p.a., co uzasadnia prawidłowość uznania co ich odrębnego rozpoznania w przypadku łącznego zawnioskowania (objęcia jednym podaniem – jak w sprawie). Po drugie, organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji rozpoznając ponownie wniosek skarżącego z [...] lutego 2016 r. we wskazanych wyżej kierunkach, winien mieć na względzie okoliczność, że żądania skarżącego zawarte w ww. piśmie dotyczą postanowienia uzgadniającego wydanego na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 10 i 10a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [(obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 1945) – dalej w skrócie: "u.p.z.p.], od którego zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.), czyli osobie która wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Zaś, w przypadku złożenia zażalenia przez inną ze stron postępowania o ustalenie warunków zabudowy, organ uzgadniający nie może skutecznie dokonać jego rozpoznania i ma obowiązek - na zasadzie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. – umorzyć postępowanie zażaleniowe. Ponadto, skoro strony postępowania, poza inwestorem, zostały wyłączone z możliwości wniesienia zażalenia w trybie zwykłym, to nie mają one też uprawnienia do wszczynania trybów nadzwyczajnych (np. wyrok NSA z 8 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2699/12). I chociaż, żądania skarżącego dotyczą wyjaśnienia wątpliwości co do treści postanowienia uzgadniającego i jego uzupełnienia, to powyższe stanowisko (i orzecznictwo) winno mieć również zastosowanie w niniejszej sprawie. Niemnie stanowisko to nie zostało uznane przez Sąd za prawidłowe. I w tym aspekcie sprawy wiążąco wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 listopada 2018 r. (sygn. akt II OSK 239/18). Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. wynika, że uzgodnienia, o których mowa w art. 53 ust. 4, dokonywane są w trybie art. 106 K.p.a., z tą jednak różnicą, że zażalenie przysługuje tylko inwestorowi. Przy tym zauważył, że art. 53 ust. 5 u.p.z.p. dotyczy jedynie środka zaskarżenia jakim jest zażalenie. Przepis ten nie dotyczy natomiast inicjowania rektyfikacji postanowienia wydanego w trybie art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Ograniczenie legitymacji skargowej w art. 53 ust. 5 u.p.z.p. nie jest równoznaczne z wyłączeniem zaskarżalności postanowienia wydanego w sprawie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. Postanowienie to jest bowiem nadal zaskarżalne, choć zażalenie może wnieść tylko jedna klasa podmiotów, tj. inwestor (np. wyrok NSA z 4 września 2014r., sygn. akt II OSK 531/13, CBOSA). Spostrzeżenie to ma istotne znaczenie procesowe, gdyż w konsekwencji wykluczone jest powoływanie się na art. 142 K.p.a., przewidujący, że postanowienia, od których nie przysługuje zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu. Tym samym strona, która nie jest inwestorem, nie może w ogóle podważać wspomnianego postanowienia za pomocą zwyczajnych środków zaskarżenia. Pozbawienie jej dodatkowo możliwości uruchomienia postępowania zmierzającego do rektyfikacji postanowienia z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. wydaje się trudne do uzasadnienia, tym bardziej, że sprostowanie, uzupełnienie lub wykładnia tego aktu nie mogą merytorycznie zmienić wydanego aktu, a zatem nie powinny ingerować w interes inwestora. Ponadto, według Naczelnego Sądu Administracyjnego, w orzecznictwie przyjmuje się, że art. 53 ust. 5 u.p.z.p. nie wyłącza możliwości kwestionowania w trybach nadzwyczajnych rozważanego postanowienia przez strony niebędące inwestorem (wyrok NSA z 16 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2307/15, CBOISA). Jeżeli zatem możliwa jest merytoryczna weryfikacja postanowienia z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. w trybie nadzwyczajnym, to tym bardziej powinna być możliwa niemerytoryczna kontrola tego aktu administracyjnego w ramach jego rektyfikacji. Oznacza to, że postępowanie zmierzające do uzupełnienia lub wykładni postanowienia z [...] lutego 2016 r. mogło być zainicjowane także przez stronę niebędącą inwestorem. W świetle powyższe, organ pierwszej instancji ponownie rozpoznając wniosek skarżącego z [...] lutego 2016 r. o: 1) wyjaśnienie wątpliwości co do treści postanowienia uzgadniającego winien mieć na względzie treść art. 113 § 2 i § 3 w zw. z art. 126 K.p.a.; 2) uzupełnienie postanowienia uzgadniającego winien mieć na względzie treść art. 111 § 1, § 1b i § 2 w zw. z art. 126 K.p.a. oraz rozważania jakie poczynił wyżej Sąd celem podkreślenia specyfiki tych regulacji. Przesądzona dopuszczalność ww. wniosku skarżącego i zobowiązanie organu co do uczynienia go przedmiotem dwóch odrębnych rozstrzygnięć, tj. aktu administracyjnego w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści postanowienia uzgadniającego i aktu administracyjnego w przedmiocie uzupełnienia postanowienia uzgadniającego, przełożyły się na uznanie zaskarżonego postanowienia rozstrzygającego o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji za prawidłowe, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia. Przedmiotowe uchybienie Sąd ocenił w kategoriach naruszenia przepisów postępowania, które nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy art. 151 P.p.s.a. – oddalił skargę.