IV SA/Wa 3390/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Tomasz Wykowski, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2016 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. umarza postępowanie Ministra Infrastruktury i Budownictwa; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącej J. S.kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2013 r., znak [...] orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1978 r., Nr [...], orzekającej o ustaleniu odszkodowania na rzecz J. S., za rośliny znajdujące się na nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...], wywłaszczonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 1978 r., Nr [...]. Organ I instancji w uzasadnieniu wskazał, iż decyzja której nieważność stwierdzono wydana została z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (jedn. tekst Dz. U z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm.) z uwagi na nieprzeprowadzanie rozprawy administracyjnej przed wydaniem ww. decyzji. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Prezydent Miasta [...] wykonujący zadania starosty. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Infrastruktury i Rozwoju, decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak [...], uchylił decyzję Wojewody [...] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...], wskazując, iż decyzja ta stanowiła decyzję częściową i nie było konieczności przeprowadzenia rozprawy. Gdyby zaś przyjąć, że rozprawa była konieczna i jej nie przeprowadzono, to dla stwierdzenia nieważności, konieczne byłoby wykazanie wpływu uchybienia na treść rozstrzygnięcia zawartego w tej decyzji. Skargę na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła J. S., zarzucając jej naruszenie: - art. 127 § 1 k.p.a. w związku z art. 28 i 134 k.p.a. oraz naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 134 k.p.a., przejawiające się w rozpatrzeniu odwołania i rozpatrzeniu sprawy co do istoty, co wywołało skutek w postaci uchylenia decyzji organu I instancji, pomimo że odwołanie zostało wniesione przez podmiot, który nie posiadał legitymacji do jego wniesienia; - zasady sprawiedliwości proceduralnej poprzez przyznanie przymiotu strony organowi jednostki samorządu terytorialnego, wykonującemu zadania z zakresu administracji rządowej, który wydał władczą decyzję administracyjną, której nieważność stwierdzono; - art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 23 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 i art. 8 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, przejawiające się w uznaniu, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1978 r. nie została wydana z rażącym naruszenie prawa. Uzasadniając postawione zarzuty skarżąca wskazała, iż w przypadku gdy organ jednostki samorządu terytorialnego występuje w roli organu administracji publicznej, porusza się w sferze imperium i nie może być podmiotem uprawnionym do zaskarżenia decyzji do organu wyższej instancji. Nadto skarżąca wskazała, iż kwestionuje stanowisko co do wydania decyzji częściowej, która nie wymagała przeprowadzenia rozprawy i w tym zakresie nie godzi się ze stanowiskiem organu. Mając powyższe na uwadze, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej p.p.s.a. – jt.Dz. U. z 2012r. poz. 270 z późn.zm.). Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę tylko wówczas, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (1a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (1 b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (1c), a także wówczas, gdy stwierdza nieważność decyzji (postanowienia) z przyczyn określanych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach bądź z tych przyczyn stwierdza wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana w wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez Prezydent Miasta [...], który nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia odwołania. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju wydana na skutek rozpatrzenia odwołania Prezydenta Miasta [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2013r. stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...]. Wskazać w pierwszej kolejności należy, że stosownie do reguły wyrażonej w art. 127 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (jedn. tekst Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) - dalej "k.p.a.", postępowanie odwoławcze może być wszczęte wyłącznie wskutek wniesienia środka zaskarżenia (odwołania) przez podmiot legitymowany, nigdy zaś z urzędu. Jak wskazuje się bowiem w orzecznictwie organ odwoławczy nie może działać z urzędu. Dopiero czynność strony, którą jest wniesienie odwołania, powoduje, że organ wyższego stopnia może korzystać z uprawnień, jakie są przewidziane dla organu odwoławczego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 1984 r., II SA 2048/83, ONSA 1984, nr 1, poz. 51) Z powyższego wynika, że obowiązkiem organu odwoławczego jest zatem każdorazowo zbadanie czy odwołanie zostało złożone przez podmiot legitymowany, tj. podmiot któremu przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego. Niewątpliwie pojęcie strony postępowania administracyjnego zawarte jest w art. 28 § 1 k.p.a. Zgodnie z jego treścią stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W ocenie Sądu, mimo szeroko zakreślonej w powołanym przepisie legitymacji, Prezydent Miasta [...] w realiach rozpatrywanej sprawy nie jest uprawniony do wniesienia odwołania. Wynika to z ogólnej zasady, że nie można łączyć roli procesowej organu administracji publicznej oraz strony. Podkreślić należy, że stanowisko takie jest prezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny już od początku działalności tego Sądu. W jednym ze swych wyroków (zob. wyrok NSA z 26 maja 1982 r. sygn. akt SA/Gd 165/82, orzeczenia.nsa.gov.pl) Sąd wskazał, że zgodnie z art. 28 i art 29 k.p.a., stroną w postępowaniu administracyjnym nie może być organ, który z mocy przepisów prawa został powołany do wydawania decyzji administracyjnych, nawet wówczas, gdy tym organem nie jest organ administracji państwowej. Z kolei w postanowieniu z 15 października 1990 r. (sygn. akt SA/Wr 990/90, opublikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie CBOSA), Sąd stwierdził, że w ustawowej roli organu orzekającego nie ma miejsca na jego własny interes prawny lub obowiązek także wówczas, gdy w rzeczywistości decyzja jednak dotyka bezpośrednio lub pośrednio jego praw lub obowiązków. Taka pozycja organu wyłącza możliwość równoczesnego występowania w charakterze strony kierującej się własnym interesem i zabiegającej o uzyskanie korzystnej dla siebie decyzji. Odmienne zapatrywanie prowadziłoby do nieoczekiwanych konsekwencji również na gruncie stosowania przepisów proceduralnych, na przykład do pozbawienia znaczenia przepisów różnicujących wszczęcie postępowania z urzędu i na wniosek strony albo wywodzenia dopuszczalności wniesienia odwołania przez organ I instancji od własnej decyzji, gdyby już po jej doręczeniu adresatowi organ uznał ją za niekorzystną dla swoich interesów. Przede wszystkim zaś przyznanie organowi orzekającemu statusu strony w postępowaniu administracyjnym godziłoby w elementarne zasady i wartości obowiązujące w tym postępowaniu, bowiem organ administracji publicznej stawałby się w ten sposób "sędzią we własnej sprawie". Bez względu na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty związek z interesem prawnym gminy, nie jest ona stroną postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, dotyczącej osoby trzeciej, w której decyzję wydaje organ tej jednostki samorządu terytorialnego, niezależnie od etapu postepowania, w jakim organowi powierzono prawo do wydania decyzji. W rezultacie, ani gmina, ani żaden organ gminy nie są uprawnieni do złożenia odwołania również od decyzji wydanej w trybach nadzwyczajnych, o ile dotyczą one decyzji wydawanych przez ten organ. Podkreślić należy, że jeszcze w okresie obowiązywania ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), w orzecznictwie tego sądu, prezentowano podobny pogląd, wywodząc w zakresie postępowania sądowoadministracyjnego, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej, w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę w tej sprawie jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. Jeżeli obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania, w drodze decyzji, o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela (por. uchwałę NSA z 9 października 2000 r., OPK 14/00, ONSA 2001/1/17 oraz uchwałę z 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003/4/115). Również w orzecznictwie sądów administracyjnych wydanym już na gruncie p.p.s.a. przyjmuje się, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Pogląd taki wynika z odrzucenia możliwości łączenia przez ten sam podmiot w postępowaniu administracyjnym roli administrowanego i administrującego (por. np. postanowienie NSA 20 marca 2012 r., II OSK 652/12; postanowienie NSA z dnia 10 stycznia 2012 r., I OSK 2428/11; postanowienie NSA z 27 listopada 2008 r., II OSK 132/08; postanowienie NSA z 25 listopada 2009 r., I OSK 1551/09; postanowienie NSA z 1 lutego 2006 r., I OSK 386/05; wyroku NSA z 23 stycznia 2015 r., I OSK 1655/13; wyrok NSA z 24 marca 2015 r., I OSK 1693/13 – CBOSA). Należy wreszcie zauważyć, że pogląd o niedopuszczalności łączenia przez ten sam podmiot w postępowaniu administracyjnym roli administrowanego i administrującego został zaaprobowany i potwierdzony uchwałą składu 7 sędziów NSA z 16 lutego 2016 r. (sygn. akt I OPS 2/15). Zgodnie z tezą tej uchwały "Powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1445)". W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyraził m. in. pogląd, że samorząd terytorialny jest częścią ustroju państwowego, a więc nie ma żadnego przeciwstawienia między nim a państwem. Nie ma on własnych i suwerennych zadań i praw, lecz wykonuje zadania państwa, które nie zostały zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla innych organów administracji publicznej (art. 163 Konstytucji RP). Zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej oraz wykonuje przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych, we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. NSA podkreślił, że jakkolwiek jednostkom samorządu terytorialnego przysługują uprawnienia do ochrony ich interesów, to z pewnością nie można podzielić poglądu, że prawo do sądu powinno im przysługiwać na takich samych zasadach, na jakich to prawo przysługuje osobom fizycznym i pozostałym osobom prawnym, ponieważ to szczególna pozycja ustrojowa jednostek samorządu terytorialnego skłoniła ustawodawcę do sformułowania odrębnej i adresowanej specjalnie do tych jednostek zasady konstytucyjnej zawartej w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Wobec powyższego, zdaniem NSA, pozostaje aktualna teza, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji (zob. uzasadnienie uchwałę NSA z 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, CBOSA). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela przedstawione wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego i przedstawioną na jego poparcie argumentację jurydyczną. Należy zauważyć, że wyżej zaprezentowane stanowisko dotyczy postępowania sądowoadministracyjnego, jednak zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, znajduje analogiczne zastosowanie w postępowaniu administracyjnym, stąd wnioski wynikające z przywołanych uchwał, odnieść należy do rozpoznanej sprawy. Odnosząc zaś powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy wskazać trzeba, że Prezydent Miasta [...] wydał w dniu [...] grudnia 1978 r., działając w oparciu o przepis art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, decyzję ustalającą odszkodowanie. W tej sytuacji Prezydent Miasta [...] nie mógł być uznany za stronę postępowania administracyjnego dotyczącego stwierdzenia nieważności tej decyzji. Nie przysługiwała mu bowiem legitymacja do złożenie odwołania od decyzji Wojewody [...] stwierdzającego nieważność decyzji z dnia [...] grudnia 1978 r. Jak wskazano w uchwale powiększonego składu NSA z 16 lutego 2016 r. (sygn. akt I OPS 2/15), nie jest dopuszczalne łączenie roli strony oraz organu administracji publicznej. Samorząd pełni funkcję służebną wobec tworzących go wspólnot samorządowych. Nie może zatem mieć szerszej ochrony prawnej niż podmioty, których interesom ma służyć. Stworzenie jednostkom samorządu terytorialnego prawnej możliwości dochodzenia swego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu obywatela, który był przedmiotem decyzji organu tej jednostki wydanej w pierwszej instancji naruszałoby standardy demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), ponieważ postępowanie takie nie zapewniałoby "równości broni" jego stronom. Ponadto, podstawową zasadą konstytucyjną, która określa sposób funkcjonowania administracji publicznej jest zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Zarówno postępowanie administracyjne, jak i postępowanie sądowoadministracyjne zostały oparte na tej zasadzie. Organy administracji, w tym organy samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. Zatem w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniami, iż organ który wydał decyzję administracyjną w postepowaniu toczącym się trybie zwykłym, powinien mieć możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest kontrola decyzji wydanej przez ten organ. Przyjęcie takiego założenia podważałoby bowiem zaufanie do organów władzy publicznej. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1) sentencji wyroku. Mając na uwadze, że w razie stwierdzenia, iż postępowanie odwoławcze zostało zainicjowane przez podmiot nieposiadający przymiotu strony, organ winien jest umorzyć postępowanie odwoławcze, Sąd na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 2 sentencji wyroku o umorzeniu postępowania administracyjnego. o kosztach orzeczono w pkt 3) wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a.