IV SA/Wa 521/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w S. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] maja 2000 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za przyłącza do wodociągu wiejskiego I. stwierdza nieważność uchwały w całości; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. W dniu [...] maja 2000 r. Rada Gminy K. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie opłat za przyłącza do wodociągu wiejskiego. Uchwała ta podjęta została na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. 1997 r., Nr 9, poz. 43 ze zm.) zobowiązywała podmioty wyrażające wolę przyłączenia do wodociągów wiejskich, które nie partycypowały w kosztach bodowy wodociągu do uiszczenia na rzecz gminy opłaty w wysokości [...] zł. Z tytułu wyrażenia przez gminę zgody na przyłączenie. W § 2 powyższej uchwały przewidziano ponadto sankcję dla osób, które nie dopełniając przewidzianego w § 1 obowiązku odpłatnego uzyskania zgody gminy samodzielnie dokonają przyłączenia. Prokurator Okręgowy w S. w piśmie z dnia 7 sierpnia 2012 r. wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy K. Nr [...] z dnia [...] maja 2000 r. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej poprzez uznanie, że przepis ten stanowi podstawę prawna nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia opłat za podłączenie do urządzeń wodociągowych, kanalizacji sanitarnej i kanalizacji ogólnospławnej. W tym stanie skarżący powołując się na art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż żaden z przepisów nie stanowi podstawy do nałożenia w drodze uchwały gminnej obowiązku ponoszenia opłat za podłączenie do sieci wodociągowej. Podniesiono, iż akt ten w zakresie, w jakim nakłada na mieszkańców gminy obowiązek uiszczenia opłat za przyłączenie, wykracza poza prawotwórcze kompetencje rady, ustalone odrębnymi przepisami, bowiem w aktualnym stanie prawnym nie ma przepisów ustawowych, które upoważniałaby gminę do wprowadzenia opłat wskazanych w zaskarżonej uchwale. Na poparcie swojego stanowiska skarżący podniósł, iż orzecznictwie sądowoadministarcyjnym utrwalony jest pogląd, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy K. wskazał, że na najbliższej sesji Rady Gminy zaskarżona uchwała zostanie uchylona. Uchwałą Rady Gminy K. z dnia [...] października 2912 r. Nr [...] została uchylona uchwała Rady Gminy K. Nr [...] w sprawie opłat za przyłącza do wodociągu wiejskiego. Postanowieniem z dnia 26 listopada 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie sygn.akt IV SA/Wa 2388/12 umorzył postępowanie sądowe. Wskutek skargi kasacyjnej Prokuratora Prokuratury Okręgowej w S. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 12 lutego 2013 r., sygn.akt II OSK 228/13 uchylił zaskarżone. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W niniejszej sprawie w pierwszej kolejności należało rozstrzygnąć, czy zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z poglądem wyrażonym w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2011 roku, sygn. akt I OZ 834/11 (Lex nr 1069750) aby dana uchwała mogła być uznana za akt prawa miejscowego, musi dotyczyć spraw publicznych o znaczeniu lokalnym, musi być aktem prawnym o charakterze generalnym i abstrakcyjnym - musi zawierać przepisy powszechnie obowiązujące na danym terenie. Tym samym, stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała Rady Gminy K. stanowiła akt prawa miejscowego, była bowiem skierowana do wszystkich mieszkańców zamierzających się przyłączyć do sieci wodociągowej i nakładała na nich obowiązek ponoszenia z tego tytułu opłat na rzecz Gminy. Kompetencje gminy w zakresie stanowienia prawa miejscowego określają przepisy rozdziału 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Stosownie do treści art. 40 ust. 1 powyższej ustawy, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego jedynie na podstawie upoważnień ustawowych. Upoważnienie ustawowe określa materię, która ma być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy kompetentne do jego wydania. Stosownie do brzmienia art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747 ze zm.), rada gminy ma uchwalić regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na terenie gminy. Jednym z elementów takiego regulaminu jest określenie przez organ stanowiący gminy "warunków przyłączenia do sieci" (art. 19 ust. 2 pkt 4 cyt. ustawy). Należy podkreślić, iż przepis ten nie daje radzie gminy uprawnienia do wprowadzania odpłatności za przyłączenie poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej (por. glosa W. Chróścielewski, J.P. Tarno do wyroku NSA z 13 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA 2320/00, publ. OSP 2002/6/75). Z faktu, że sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę należą do zadań własnych gminy nie wynika jeszcze kompetencja dla organu stanowiącego gminy do wprowadzania opłat za podłączenie do sieci podmiotów chcących z niej korzystać. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 17 maja 2002 r. (sygn. I SA 2793/01, LEX nr 149541), w myśl którego przepisy art. 19 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie dają radzie gminy uprawnienia do wprowadzenia odpłatności za zamiar przyłączenia poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej (lub kanalizacyjnej). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w uzasadnieniu powyższego wyroku, iż: "wprowadzona jednorazowa opłata za zamiar podłączenia nieruchomości do wodociągu nie posiada wprawdzie cech świadczenia podatkowego, ponieważ w sensie prawnym nie jest opłatą przymusową. Jednakże towarzyszy jej w zasadzie pewnego rodzaju przymus życiowy, bowiem korzystanie przez mieszkańców z dobrodziejstwa urządzenia komunalnego jest oczywistą prawidłowością i koniecznością. Z tego też powodu opłaty tej nie można uznać za dobrowolną". Kwestionowane w skardze opłaty mają cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej, ukrytej pod postacią "udziału" we wspólnej inwestycji. Zostały wprowadzone przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy i są pobierane w związku z samym faktem przyłączenia nieruchomości do urządzenia komunalnego. Nie można ich zatem traktować jako należności o charakterze cywilnoprawnym, towarzyszących świadczeniu usług na podstawie umowy zawieranej między dwiema równorzędnymi stronami, korzystającymi z wolności kontraktowej. Nie ma przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do wprowadzenia takich opłat za przyłączenie się do sieci wodociągowej bądź kanalizacyjnej w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących (tak WSA w Krakowie w prawomocnym wyroku z dnia 27 września 2005 r., II SA/Kr 1028/04). Należy również zauważyć, iż zarówno w orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, iż jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków (dotyczy to również opłat) nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Ponadto z przepisu art. 84 Konstytucji RP, zamieszczonego w ramach regulacji dotyczących środków ochrony wolności i praw człowieka i obywatela, wynika, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. Jak już wyższej wskazano, zakwestionowane opłaty mają cechy jednostronnie nałożonej na mieszkańców daniny publicznej. Wprowadzenie ich nastąpiło przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy, a są one pobierane w związku z zamiarem właściciela nieruchomości przyłączenia do wodociągu. Powyższe rozważania pozwalają zatem stwierdzić, iż nie ma przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do wprowadzenia opłat wskazanych w zaskarżonej uchwale w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Tym samym zaskarżona uchwała, w zakresie w jakim nakłada na mieszkańców gminy obowiązek uiszczania opłat za przyłączenie, wykracza poza prawotwórcze kompetencje rady, ustalone odrębnymi przepisami, ponieważ nie została podjęta na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego, a nie należy także do kategorii aktów prawnych określających zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Stanowisko to znajduje oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego zgodnie z którym w ustalaniu zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej nie mieści się wprowadzanie opłat za korzystanie z nich (NSA w wyroku z dnia 13 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA 2320/00, Orzecznictwo w sprawach samorządowych z 2001 r., nr 4; nie publikowane wyroki NSA z 31 maja 1996 r., I SA/Łd 65/96 i z dnia 16 grudnia 1996 r., II SA/Kr 1377/96, a nadto uchwała SN z dnia 26 września 1995 r., sygn. III AZP 22/95, OSNAPiUS 1996, nr 6). W aktualnym stanie prawnym jedyną legalną drogą uzyskania środków do budżetu gminy związanych z uczestnictwem właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, m.in. urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych budowanych z udziałem Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, zwiększających wartość nieruchomości, są przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), w szczególności regulujące kwestie opłat adiacenckich (art. 143-148). W konkluzji, Sąd stwierdza, iż uchwała Rady Gminy K. nr [...] z dnia [...] maja 2000 roku została podjęta bez podstawy prawnej, a zatem z rażącym naruszeniem prawa. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. O wykonalności uchwały orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.