IV SA/Wa 654/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący - sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy postanawia: odrzucić skargę. Decyzją z [...] czerwca 2015 r. Burmistrz K. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji w niej wskazanej. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł inwestor H. W. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] stycznia 2016 r. uchyliło decyzję Burmistrza K. w całości i przekazało mu sprawę do ponownego rozpoznania. Gmina K., reprezentowana przez Burmistrza K., wniosła skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego - przez ustawę albo w drodze porozumienia - roli organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23) wyłącza możliwość wniesienia przez tę jednostkę nie tylko środka odwoławczego od rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu administracyjnym, a także wniesienia skargi do sądu administracyjnego od rozstrzygnięcia wydanego przez organ administracji publicznej drugiej instancji, nawet jeżeli jednostka samorządu terytorialnego ma interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy (np. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2000 r., OPK 14/00, ONSA z 2001 r., nr 1, poz. 17 oraz z 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA z 2003 r., nr 4, poz. 115; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 marca 2015 r., I OSK 1693/13, z 23 stycznia 2015 r., I OSK 1655/13, z 21 kwietnia 2006 r., II OSK 780/05 oraz z 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04; postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 kwietnia 2012 r., II FSK 527/12, z 20 stycznia 2011 r., II FSK 2515/10, z 22 stycznia 2010 r., II OSK 157/09, z 6 stycznia 2010 r., II GSK 263/09, z 28 grudnia 2010 r., II FSK 2404/10, z 25 listopada 2009 r., I OSK 1551/09, z 24 maja 2006 r., II FSK/818/05 oraz z 2 marca 2006 r., II GSK 387/05). W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego "broni" swego interesu prawnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Włączenie organu jednostki samorządu terytorialnego do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest on - ani żaden z pozostałych organów danej jednostki - uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej drugiej instancji, nawet jeżeli ma interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że jednostka samorządu terytorialnego może zajmować różną pozycję - raz organu wydającego akt administracyjny, a innym razem strony postępowania - w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. Ponadto należy zwrócić uwagę na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z 29 października 2009 r., K 32/08, w którym uznano, że interpretacja art. 50 § 1 P.p.s.a. odmawiająca jednostkom samorządu terytorialnego prawa do uczestniczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym oraz prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych w sytuacji, w której organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji jest zgodna z Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), kwestia zaś zmiany art. 50 § 1 P.p.s.a. wymaga interwencji ustawodawcy. Skarga została wniesiona przez Gminę K. reprezentowaną przez Burmistrza K., który - działając jako organ administracji publicznej pierwszej instancji na podstawie art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) - wydał decyzję z [...] czerwca 2015 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Decyzja ta została zaskarżona przez H. W. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], które wydało decyzję zaskarżoną w niniejszej sprawie. Odnośnie do formy rozstrzygnięcia Sądu podnieść należy, iż gdy ustalenie co do braku legitymacji skarżącego do wniesienia skargi jest rezultatem badania jego interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a, sąd administracyjny powinien wydać wyrok oddalający skargę, a nie postanowienie o odrzuceniu skargi. Postanowienie odrzucające skargę jest jednak dopuszczalne, gdy brak legitymacji skargowej jest ewidentny, co ma miejsce w sytuacji, gdy skarga została złożona przez organ, który wydał rozstrzygnięcie w pierwszej instancji (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 grudnia 2010 r., II FSK 2404/10). W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. odrzucił skargę jako niedopuszczalną.