IV SA/Wa 756/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant spec. Iwona Hoga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2016 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO w [...]" lub "Kolegium") z dnia [...] stycznia 2016 r., KOC [...] (dalej: "zaskarżona decyzja"). Decyzją tą Kolegium, po rozpoznaniu odwołań wniesionych przez Wspólnotę Mieszkaniową "[...]", P. B. oraz M. K. i J. P., utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m. [...] nr [...] z [...] października 2013 r. orzekającą o ustaleniu warunków zabudowy i szczegółowych zasadach zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku usługowego z funkcją biurową i część garażową na terenie działki ew. nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...]. II. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych. II.1. W dniu [...] stycznia 2011 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] złożyła wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku usługowego z funkcją biurową o część biurową i część garażową, na terenie działki ew. nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...] m. [...]. W dniu [...] lutego 2012 r. Zarząd Dzielnicy [...] wydał decyzję nr [...], znak: [...] o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Od powyższej decyzji odwołania wnieśli A. B., P. G., Spółdzielnia [...] oraz Wspólnota Mieszkaniowa "[...]". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] września 2012 r., znak: [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, natomiast w stosunku do odwołania A. B. oraz P. G. orzekło umorzyć postępowanie odwoławcze. Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. P. B. (dalej: "skarżący") wystąpił z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Zarząd Dzielnicy [...], postanowieniem nr [...] z [...] maja 2013 r., odmówił uznania za stronę postępowania administracyjnego P. B. Wskazaną na wstępie decyzją z [...] października 2013 r. Zarząd Dzielnicy [...] m. [...] ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku usługowego z funkcją biurową o część biurową i część garażową, na terenie działki ew. nr [...] w obrębie [...] przy ui. [...] w Dzielnicy [...] m. [...]. II.2. Odwołania od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m. [...] nr [...] z [...] października 2013 r. wniesione zostały przez Wspólnotę Mieszkaniową "[...]", P. B. oraz M. K. i J. P. II.4. Decyzją z [...] stycznia 2016 r. SKO w [...] utrzymało w mocy wskazaną wyżej decyzję z [...] października 2013 r. Uzasadniając zaskarżoną decyzję Kolegium podniosło w szczególności, że istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. W toku postępowania odwoławczego Kolegium, zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a., dokonało ponownej całościowej, merytorycznej oceny całej sprawy administracyjnej zakończonej decyzją I instancji i nie stwierdziło uchybień skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Równocześnie Kolegium podniosło, że stosownie do treści art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (aktualny t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1892; dalej: "u.w.l."), sprawami wspólnoty lokalowej kieruje zarząd i reprezentuje ją na zewnątrz. Przepis art. 22 ust. 1 u.w.l. ogranicza samodzielność działania zarządu do czynności zwykłego zarządu, jako że do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali, wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności i udzielająca pełnomocnictwa do zawierania umów. W orzecznictwie sądów administracyjnych za ugruntowany uznaje się pogląd, że przepisy ustawy o własności lokali nie wykluczają działania członków wspólnoty mieszkaniowej na zewnątrz w obronie własnych uzasadnionych interesów (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 1999 r., IV SA 1997/97). Każdy właściciel lokalu, stanowiącego odrębną nieruchomość, może mieć bowiem swój własny interes prawny podlegający ochronie, w tym także w oparciu o przepisy z zakresu prawa administracyjnego. W odniesieniu do odwołania złożonego przez P. B. oraz M. K. i J. P. Kolegium przeprowadziło postępowanie wyjaśniające. Zważywszy na usytuowanie lokali mieszkalnych stron skarżących (okna mieszkań znajdują się od strony budynku biurowego, objętego planowaną rozbudową) stwierdziło, iż na etapie postępowania odwoławczego wykazali oni istnienie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. do bycia stroną postępowania. Interes prawny wynika z art. 140 k.c. i przysługującego im prawa do ochrony własności. Stosownie do brzmienia art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualny t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji następuje w przypadku braku planu miejscowego, w oparciu o przepisy powołanej ustawy oraz wydanych na jej podstawie rozporządzeń wykonawczych. Dotyczy to w szczególności obowiązku uzyskania opinii i uzgodnień określonych powołanych powyżej ustawie. W toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy organ jest zobowiązany do przeprowadzenia analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, a także analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu co wynika z § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Jak wynika z akt sprawy organ I instancji dokonał niezbędnych uzgodnień, jak również prawidłowo wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził jego analizę. Z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika także, iż aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Zatem powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa, jak i planowany nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego, powinny odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Przenosząc to na grunt niniejszej sprawy Kolegium wskazało, iż obszar przyjęty do analizy w zakresie funkcji i zagospodarowania terenu charakteryzuje zabudowa mieszkaniowa, biurowo- usługowa, stąd też planowana inwestycja polegająca na rozbudowie budynku usługowego z funkcją biurową i część garażową na terenie działki ew. nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...] odpowiada pod względem funkcji, jak i zagospodarowaniu terenu zabudowie znajdującej się w obszarze analizowanym. Planowana zabudowa stanowi zatem kontynuację funkcji znajdującej się w obszarze. Rozpoznając ponownie sprawę w zakresie wyznaczenia podstawowych parametrów dla planowanej zabudowy organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zakwestionowania stanowiska organu I instancji. W toku postępowania organ II instancji dokonał ponownego określenia wskaźników zabudowy i uzyskane wyniki są zbieżne z ustaleniami organu I instancji. Nadto, z uwagi na charakter planowanej inwestycji (rozbudowa budynku usługowego) nie jest konieczne wyznaczenie tych parametrów, które w związku z planowana inwestycją nie ulegają zmianie. Dotyczy to szerokości elewacji frontowej oraz linii zabudowy. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu stwierdzić należy, iż decyzja o warunkach zabudowy nie jest aktem prawa lokalnego. Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie przepisów u.p.z.p. na wniosek inwestora, który określa zakres planowanej inwestycji i jest zobowiązany do podania elementów dotyczących planowanej inwestycji, jakie wynikają z przepisów prawa. Zatem wniosek inwestora, wszczynający postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy określa, w jakim zakresie będzie prowadzone postępowanie, a więc jakie przepisy prawa umożliwiają, lub też nie, realizację przedmiotowej inwestycji. Zwrócić też należy uwagę, iż decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o możliwości realizacji przedmiotowej inwestycji. Na tym etapie inwestor nie ma obowiązku przedłożenia projektu budowlanego, a jedynie koncepcję zabudowy poprzez określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, zaś obowiązek ten wynika wprost z art. 52 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Kwestie wpływu na sąsiednie nieruchomości, a więc możliwość zacienienia budynków sąsiednich, a także szczegółowe parametry planowanej inwestycji, mogą być rozważane na etapie ubiegania się inwestora o pozwolenia na budowę na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (aktualny tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), gdzie następuje konkretyzacja ustaleń wynikających z decyzji o warunkach zabudowy. Zauważyć również należy, iż zgodnie z § 12 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) usytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zatem, kwestie posadowienia budynku w tzw. ostrej granicy, co wynika wprost z cytowanego powyżej przepisu mogą wynikać z decyzji o warunkach zabudowy, co w konsekwencji oznacza możliwość dopuszczenia takiej zabudowy już na etapie postępowania prowadzonego na podstawie u.p.z.p.. Zdaniem Kolegium, z przeprowadzonej analizy obszaru wynika, iż planowana inwestycja znajduje się w obszarze centrum Warszawy o zwartej zabudowie, stąd też, zważywszy na dotychczasowy sposób zagospodarowania tego terenu oraz rozmieszczenia istniejącej zabudowy w obszarze, w ocenie Kolegium dopuszczalna możliwość rozbudowy w tzw. ostrej granicy. W zakresie dotyczący miejsc postojowych wskazać należy, iż organ I instancji w zaskarżonej decyzji określił obowiązek zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych (pkt. 1.5 decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m. [...] nr [...] z [...] października 2013 r.). W ocenie Kolegium, przyjęte przez organ wartości są w ocenie organu II instancji wystarczające. III.1. Skargę na wskazaną wyżej decyzję Kolegium z [...] stycznia 2016 r. wniósł P. B., wnoszą o stwierdzenie jej nieważności lub uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1) rażące naruszenie art. 15 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, mimo niezawinionego przez skarżącego braku udziału w postępowaniu I instancji, a więc pozbawienie Skarżącego możliwości obrony swoich praw w postępowaniu przed organem, co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w punkcie 2 art. 156 § 1 k.p.a.; 2) rażące naruszenie art. 8 i 107 § 1 i 3 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji niespójnej i wewnętrznie sprzecznej co do możliwości dokonania zabudowy w kierunku południowo - zachodnim (tj. od strony okien i balkonu należących do lokalu Skarżącego), skoro w uzasadnieniu decyzji obu instancji znajdują się zarówno zapisy wskazujące na dopuszczalność rozbudowy w tzw. ostrej granicy działki, jak i zapisy wykluczające taką rozbudowę, co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w punkcie 2 art. 156 § 1 k.p.a. 3) naruszenie przepisu postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, podczas gdy popełnione uchybienia skutkować powinny uchyleniem decyzji w całości i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji; 4) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, art. 7, 8, 11 k.p.a. przez zupełne pominięcie 2 zarzutów z punktu 3 i 4 odwołania skarżącego; 5) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez niewyłączenie ponad wszelką wątpliwość rozbudowy budynku w tzw. ostrej granicy od strony południowo - zachodniej, tj., od strony okien i balkonu skarżącego oddalonego aktualnie od budynku podlegającego rozbudowie o ok. 10 m, podczas gdy przytoczony przez SKO w uzasadnieniu decyzji §12 ust. 2 rozporządzenia stanowi, że sytuowanie budynku dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy wyłącznie w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy, a obiektywnie ściany obu sąsiadujących budynków zawierają otwory okienne; 6) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. przez niespełnienie warunku z tego przepisu. Organ wydał decyzję w oparciu o nieaktualne warunki dotyczące obsługi terenu w zakresie infrastruktury technicznej, należy zatem uznać, że warunek nie został spełniony; 7) naruszenie art. 53 ust. 3 pkt 2 z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przez błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego terenu. Organ błędnie ustalił iż teren zabudowy wielorodzinnej jest terenem komunikacji, co miało istotny wpływ na zapisy decyzji. III.2. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Skarga podlega oddaleniu. IV.2. Kwestią zasadnicza w niniejszej sprawie jest ocena, czy skarżącemu jako członkowi Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" przysługiwał status strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy na sąsiedniej działce nr [...]. W razie bowiem uznania, że skarżący błędnie został uznany za stronę przez Kolegium, skarga podlegałaby oddalaniu a limine (bez badania zasadności jej zarzutów). IV.3. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że skierowanie decyzji do jednostki w postępowaniu administracyjnym nie stwarza jej skutecznej legitymacji prawnej do wniesienia skargi na decyzję. W szczególności nie można zaakceptować stanowiska, iż wniesienie skargi do sądu przez podmiot, który organ administracji publicznej potraktował jako stronę postępowania i do którego skierował decyzję administracyjną, przesądza o istnieniu interesu prawnego skarżącego, w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., a tym samym zwalnia sąd z badania tego interesu w znaczeniu materialnym. Zatem skierowanie decyzji przez organ do danego podmiotu, który nie posiadał w postępowaniu administracyjnym interesu prawnego, jedynie formalnie czyni z tego podmiotu stronę w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W przypadku zaś stwierdzenia przez sąd wojewódzki braku u skarżącego interesu prawnego (materialnego), skutkuje to ustaleniem braku jego legitymacji w postępowaniu sądowoadministracyjnym, co w konsekwencji prowadzi do oddalenia skargi, bez możliwości ustosunkowania się do choćby słusznych zarzutów skargi. Stanowisko takie Naczelny Sąd Administracyjny wyraził m. in. w wyrokach z 29 stycznia 2015 r., II OSK 1573/13; z 3 października 2014 r., II OSK 742/13; z 21 marca 2013 r., I OSK 684/12; z 4 marca 2011 r., II OSK 406/10 oraz II OSK 419/10; z 18 września 2007 r., II OSK 1225/06. IV.4. W ocenie Sądu, Kolegium błędnie uznało, że skarżący jest stroną w przedmiotowym postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy. Bezsporne jest, że skarżący swój interes prawny wywodzi z faktu bycia właścicielem lokalu w budynku położonym przy ul. [...]. Skarżący jest tym samym członkiem Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]", która to wspólnota brała czynny udział w przedmiotowym postępowaniu, w tym wniosła odwołanie od wspomnianej wyżej Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] października 2013 r. Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.w.l., w razie wyodrębnienia własności lokali właścicielowi lokalu przysługuje udział w nieruchomości wspólnej jako prawo związane z własnością lokali. Nie można żądać zniesienia współwłasności nieruchomości wspólnej, dopóki trwa odrębna własność lokali. W myśl zaś art. 3 ust. 2 u.w.l., nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Zgodnie zaś z art. 6 u.w.l., ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana. Jeżeli zaś chodzi o reprezentację wspólnoty mieszkaniowej, to zgodnie z art. 21 ust. 1 u.w.l., zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. Na gruncie powołanych regulacji w orzecznictwie sformułowano pogląd, że stroną w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy dla nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością wspólną jest co do zasady wspólnota mieszkaniowa, którą z kolei reprezentuje na zewnątrz (czyli również wobec organów administracji publicznej) zarząd (art. 21 ust. 1 u.w.l.) lub zarządca (art. 18 ust. 1 u.w.l.). Jedynie wyjątkowo, w razie wykazania przez członka wspólnoty, że posiada on odrębny, a zwłaszcza rozbieżny ze wspólnotą interes prawny, może być on uznany za stronę (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2016 r., II OSK 1325/15; z 21 października 2015 r., II OSK 3064/14; z 4 marca 2011 r., II OSK 419/10 oraz II OSK 406/10). Przykładem takiego odrębnego i rozbieżnego ze wspólnotą mieszkaniową interesu prawnego może być sytuacja, jaka zaistniała w sprawie zakończonej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2010 r., (sygn. akt II OSK 917/09). Otóż w sprawie tej chodziło o interes prawny właściciela lokalu sąsiadującego z lokalem objętym wnioskiem o ustalenie warunków i szczegółowych zasad zagospodarowanie terenu i jego zabudowy dla inwestycji polegającej na zamianie sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na gabinet stomatologiczny. W tym stanie faktycznym istotnie głównym podmiotem zainteresowanym był właściciel lokalu sąsiedniego, a nadto planowana inwestycja mogła leżeć w interesie wspólnoty (zob. np. art. 12 ust. 3 u.w.l.). Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy, że interesy prawne skarżącego mogły być i były chronione przez podmiot reprezentujący wspólnotę mieszkaniową, której skarżący jest członkiem. Planowana inwestycja graniczy bezpośrednio z nieruchomością wspólną i brak jest w aktach sprawy jakichkolwiek dowodów na to, że interesy wspólnoty były rozbieżne z interesami skarżącego. Uzupełniająco należy wskazać, że eksponowana przez skarżącego kwestia zapewnienia odpowiedniego dopływu światła do lokalu nie jest rozstrzygana w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 października 2010 r., II OSK 1643/09). IV.5. Sąd raz jeszcze podkreśla, że wyłącznym powodem oddalenia skargi był brak interesu prawnego po stronie skarżącego. Oznacza to w szczególności, że Sąd nie formułował jakichkolwiek ocen prawnych co do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. IV.6. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.