IV SA/Wa 946/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Karolina Heman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2016 r. sprawy ze skargi Z. F. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. oddala skargę I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej także "Minister"), po ponownym rozpatrzeniu na wniosek Z. F. (dalej "skarżącego") sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju (dalej także "MIiR") z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] marca 1965 r., nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] grudnia 1964 r. nr [...], utrzymał decyzję MIiR w mocy. II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa zaskarżonej obecnie decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r., przedstawia się w następujący sposób: 1. Decyzją z dnia z dnia [...] grudnia 1964 r. nr [...] (dalej także "decyzja Prezydium") Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], ozn. jako działki nr [...] i [...] o pow. 0.3869 ha, stanowiącej własność K. F. 2. Decyzją z dnia [...] marca 1965 r. nr [...] (dalej także "decyzja Komisji") Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych utrzymała decyzję Prezydium z dnia [...] grudnia 1964 r. w mocy 3. Pismem z dnia 21 października 2013 r. Z. F. (dalej także "skarżący"), reprezentowany przez R. F. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności obu decyzji wywłaszczeniowych. 4. Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. MIiR odmówił stwierdzenia nieważności obu decyzji wywłaszczeniowych. 5. Pismem z dnia 3 lutego 2015 r. skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika wniósł do Ministra o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] stycznia 2015 r. III. Zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. Minister rozpatrzył ponownie, na wniosek skarżącego, sprawę zakończoną decyzją MIiR z dnia [...] stycznia 2015 r., utrzymując tę decyzję w mocy. Uzasadniając zaskarżoną decyzję, Minister wskazał w szczególności, co następuje: 1. Stosowanie instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wymaga wzięcia pod uwagę następujących uwarunkowań: Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych, wyrażona w art. 16 § 1 k.p.a. Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Jak wynika z przytoczonego przepisu jednym ze sposobów weryfikacji decyzji ostatecznych jest stwierdzenie nieważności decyzji i jedynie w przypadkach przewidzianych przepisami prawa. Przepisy dotyczące tej instytucji mają charakter szczególnej i zupełnej regulacji prawnej, która tylko w drodze wyjątku i w ściśle określonych przypadkach pozwala na wzruszenie decyzji ostatecznej i jako takie nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie obarczona jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przez rażące naruszenie prawa należy rozumieć błąd w interpretacji prawa przez organ wydający decyzję. Chodzi tutaj o sytuacje kiedy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią stosowanego w sprawie przepisu prawa, co wynika z prostego ich zestawienia i nie stanowi konsekwencji błędu w wykładni prawa, ale jego przekroczenie w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok NSA z 20 października 2011 r. sygn. akt II GSK 1056/10; wyrok NSA w Warszawie z dnia 19 marca 2014 r. II GSK 20/13). Błędne zastosowanie przepisu prawa musi mieć przy tym charakter oczywistego i nie budzącego wątpliwości. Tylko w wyjątkowych sytuacjach naruszenie prawa będzie można uznać za rażące. Będzie to miało miejsce wtedy, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1477/2013). 2. Przedmiotem postępowania nadzorczego w sprawie niniejszej są obie decyzje wywłaszczeniowe, kwestionowane wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Kontrola legalności przedmiotowych decyzji obejmuje w pierwszej kolejności ocenę ich zgodności z przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. nr 18. poz. 94), dalej także "ustawy (wywłaszczeniowej/ z dnia 12 marca 1958 r.)", tj. z przepisami, na podstawie których wywłaszczenie nieruchomości zostało dokonane. Stosownie do powyższego: 2.1. Wnioskodawcą wywłaszczenia było W. w K., a zatem podmiot, który w myśl art. 2 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej był uprawniony do wystąpienia z wnioskiem wywłaszczeniowym; 2.2. Zasadnicze znaczenie ma ocena, czy w sprawie zostały spełnione materialno - prawne przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia. Należy w tym zakresie stwierdzić, co następuje: Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli dana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cel użyteczności publicznej, na cel obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Jak wskazał Minister Infrastruktury i Rozwoju w decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. celem wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości była realizacja zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych poprzez budowę motelu dla kierowców [...] wraz z parkingiem strzeżonym, co zostało wyraźnie wskazane w uzasadnieniu orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] grudnia 1964 r. Pamiętać przy tym należy, że w dniu wywłaszczenia obowiązywał dekret z dnia 1 października 1947 r. o planowej gospodarce narodowej (Dz. U. z 1947 r. Nr 64, poz. 373). Zgodnie z art. 1 ust 1 i 2 dekretu każde zadanie gospodarcze mogło być realizowane wyłącznie w ramach ustalonego w/w dekretem planu gospodarczego na dany rok lub na dłuższy okres. Nabycie zatem nieruchomości niezbędnej dla realizacji zadania gospodarczego następowało dla potrzeb wykonywanego w ramach planu gospodarczego zadania, dla realizacji którego nastąpiło wywłaszczenie. Zwrócić też należy uwagę na fakt, że zainteresowanym w razie gdy nie zgadzali się z przyjętymi w planie zagospodarowania przestrzennego koncepcjami, przysługiwało prawo do ich kwestionowania w sposób określony odpowiednimi przepisami. Należy także podnieść, że od chwili uchwalenia i ogłoszenia plan taki obowiązywał i jego ustalenia wiązały zarówno organy administracji publicznej jak i strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1249/06). Zatem niezbędność i odpowiedniość wywłaszczanej nieruchomości ustalano nie w chwili wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego i wydawania decyzji wywłaszczeniowej, lecz wcześniej - mianowicie w chwili uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, ustalającego dla tej nieruchomości ściśle określone przeznaczenie, uwzględniające jej dotychczasowy charakter. Należy zatem przyjąć, że przepisy w/w ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. regulowały jedynie końcowy etap realizacji określonego wcześniej planu gospodarczego i nie pozwalały na podważanie ustaleń - w tym ustaleń dotyczących niezbędności i odpowiedniości - dokonanych w planie zagospodarowania przestrzennego. Biorąc pod uwagę powyższe należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie organ wywłaszczeniowy dysponując zgodną z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego m. K. decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] grudnia 1962 r., znak [...] wydaną przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K. Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury, miał podstawy do uznania niezbędności i odpowiedniości spornej nieruchomości dla realizacji celu wskazanego we wniosku o wywłaszczenie. Prawidłowo zatem ocenił Minister Infrastruktury i Rozwoju w decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r., że spełnione zostały materialno - prawne przesłanki wywłaszczenia, o których mowa w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.; 2.3. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Pismem z dnia 29 czerwca 1964 r., nr [...] W. wystąpiło do K. F. z ofertą dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. Przedmiotowa nieruchomość nie posiadała urządzonej księgi wieczystej, jednakże z załączonego do akt archiwalnych sprawy wykazu właścicieli i użytkowników działek budowlanych podległych oszacowaniu oraz pisma Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Kielcach Wydział Finansowy z dnia 2 czerwca 1964 r., nr [...] wynikało, że właścicielką przedmiotowej nieruchomości była w całości K. F. W odpowiedzi na w/w ofertę J. F. oświadczył, iż nieruchomość położona w K. przy ul. [...] stanowi współwłasność jego i jego małżonki K. F. oraz że wyrażają oni zgodę na odstąpienie nieruchomości jedynie za cenę 40 zł za 1 m2, nie zaś za zaproponowaną w wyniku wyceny przez biegłego cenę 3,60 zł za 1 m2. Powyższe wynika z wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego z dnia [...] sierpnia 1964 r., znak [...]. Prawidłowo jednakże zauważył Minister Infrastruktury i Rozwoju w decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r., że oświadczenie J. F. co do stanu własności nie zostało poparte dowodami. W aktach sprawy znajduje się jedynie zaświadczenie z dnia 2 czerwca 1964 r., z którego wynika, że w rejestrze podatników podatku gruntowego jako właścicielka figuruje K. F. Należy zatem uznać, że J. F. nie udowodnił w toku postępowania swego prawa własności do przedmiotowej nieruchomości. Zresztą nawet gdyby przyjąć, że J. F. również posiadał tytuł prawny do w/w nieruchomości, to niewątpliwie otrzymał ofertę dobrowolnego odstąpienia nieruchomości i wiedział o prowadzonym postępowaniu. Prawidłowo zatem procedował wnioskodawca postępowania wywłaszczeniowego, występując do K. F. z ofertą dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. Tym samym spełniony został wymóg art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej; 2.4. Jak wynika z treści art. 15 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następowało na wniosek podmiotu ubiegającego się o wywłaszczenie, w którym należało wskazać m.in. nieruchomość z oznaczeniem księgi wieczystej lub zbioru dokumentów, cel wywłaszczenia z uzasadnieniem konieczności nabycia, powierzchnię nieruchomości, dotychczasowy sposób zagospodarowania, osobę właściciela oraz wyniki rokowań. Ponadto, do wniosku należało dołączyć zaświadczenie o zatwierdzeniu lokalizacji szczegółowej, mapę obszaru wywłaszczanego oraz poświadczony odpis z księgi wieczystej stwierdzający prawo własności nieruchomości oraz istniejące na nieruchomości obciążenie lub odpis dokumentu ze zbioru dokumentów poświadczony przez właściwy sąd powiatowy. Pismem z dnia 15 sierpnia 1964 r., znak [...],[...] wystąpiło z wnioskiem o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości. Wniosek zawierał wszystkie wymagane prawem elementy. Do wniosku załączono m.in. odpis lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] grudnia 1962 r. wraz z planem, opinie szacunkowe, zaświadczenie Sądu Powiatowego Wydział IV Ksiąg Publicznych w K. z dnia [...] czerwca 1964 r., nr [...], plan - rejestr pomiarowy Miejskiej Pracowni Geodezyjnej z dnia [...].10.1963 r., odpis korespondencji dotyczącej dobrowolnego odstąpienia nieruchomości; 2.5. Prawidłowe są także ustalenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju, dotyczące reprezentacji wnioskodawcy wywłaszczenia. Organizację i reprezentację przedsiębiorstw państwowych regulował dekret z dnia 26 października 1950 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz. U. z 1960 r., nr 18. poz. 111), który w art. 16 ust. 1 i 2 wskazywał, iż do składania w imieniu przedsiębiorstwa państwowego oświadczeń w zakresie jego praw i obowiązków majątkowych wymagane było współdziałanie dwóch upoważnionych osób. tj. dyrektora, jego zastępcy lub pełnomocnika przedsiębiorstwa w przypadku jego ustanowienia. Ocena prawna wymogów formalnych wniosku o wywłaszczenie nie może abstrahować od ówczesnego stanu prawa i ówczesnej aksjologii. Przepis art. 16 ust. 1 w/w dekretu z dnia 26 października 1960 r. wymagał jedynie współdziałania dwóch osób upoważnionych, co nie może być interpretowane jako wymóg podpisania oświadczenia woli, w tym przypadku wniosku o wywłaszczenie nieruchomości, przez dwie upoważnione osoby, o których mowa w art. 16 ust. 2 dekretu. W dacie składania wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego obowiązywała ustawa z dnia 18 lipca 1950 r. Przepisy ogólne prawa cywilnego (Dz. U. z 1950 r. Nr 34 poz. 311). Zgodnie z art. 43 Przepisów ogólnych prawa cywilnego wola osoby, która dokonuje czynności prawnej, może być wyrażona przez jakiekolwiek zachowanie się tej osoby, ujawniające jej wolę w sposób dostateczny (oświadczenie woli). W świetle tych przepisów wymaganie współdziałania zawarte w art. 16 dekretu o przedsiębiorstwach państwowych należy uznać za spełnione, jeżeli zastępca dyrektora lub inna osoba upoważniona, składając oświadczenie woli w zakresie praw i obowiązków majątkowych przedsiębiorstwa, uzgodniła stanowisko w tym przedmiocie z drugą upoważnioną osobą. Należy zatem uznać, że oświadczenie woli było skuteczne również wtedy, gdy wola dwóch osób upoważnionych do działania w imieniu przedsiębiorstwa została ujawniona w sposób dorozumiany. Argumentację tą potwierdza orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 24 czerwca 1959 r. sygn. akt III CR 1207/58, w którym zawarto tezę, że przepisy dekretu o przedsiębiorstwach państwowych nie wymagają, by oświadczenie woli w zakresie praw i obowiązków majątkowych przedsiębiorstwa było skierowane do drugiej strony jednocześnie przez dwie upoważnione osoby. Ponadto Sąd Najwyższy stwierdził, że wymogom współdziałania czyni zadość, jeżeli dyrektor lub inna osoba upoważniona, składając oświadczenie woli w zakresie praw i obowiązków majątkowych przedsiębiorstw, stanowisko w tym przedmiocie uzgodni z drugą upoważnioną do działania osobą. Oświadczenie woli będzie również wtedy skuteczne, gdy wola dwóch osób upoważnionych do działania w imieniu przedsiębiorstwa została ujawniona w sposób dorozumiany. Powyższa linia orzecznicza została ugruntowana późniejszym orzeczeniem Sądu Najwyższego z dnia 4 listopada 1975 r., sygn. akt II CR 555/75. wydanym już na gruncie Kodeksu cywilnego z 23 kwietnia 1964 r. Według Sądu Najwyższego współdziałanie dwóch upoważnionych osób potrzebne do składania w imieniu przedsiębiorstwa państwowego oświadczeń w zakresie jego praw i obowiązków majątkowych (art. 16 dekretu z dnia 26 października 1950 r. o przedsiębiorstwach państwowych) może nastąpić w każdy sposób, z którego wynika, że współdziałanie takie miało miejsce. Żaden przepis prawny nie przepisuje dla współdziałania określonej formy, np. jednoczesnego składania oświadczeń woli. Mając na uwadze, że zastępca dyrektora w niniejszej sprawie działał z upoważnienia dyrektora, należy stwierdzić, iż był umocowany do podjęcia działań w imieniu dyrektora, gdyż z samego faktu wykonywania funkcji zastępcy można wnioskować, że miało miejsce umocowanie do podejmowania czynności w imieniu dyrektora. Powyższe kwestie uregulowane były w wewnętrznych przepisach przedsiębiorstwa. Jednocześnie samo upoważnienie do działania w imieniu dyrektora świadczy o zachowaniu wymaganego prawem współdziałania dwóch osób upoważnionych. Niezależnie od powyższych rozważań, w dacie prowadzenia postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego obowiązywał art. 16 ust. 4, zgodnie z którym jednostka nadrzędna mogła upoważnić dyrektora do samodzielnego składania oświadczeń. Osobami upoważnionymi w przedsiębiorstwie państwowym byli również zastępcy dyrektora. Należy zatem uznać, że w niniejszej sprawie wywłaszczeniowej zastępca dyrektora mógł również działać na podstawie takiego upoważnienia. W aktach sprawy nie zachował się dokument, wykazujący upoważnienie zastępców dyrektora do reprezentacji, jednakże nie można uznać, że dokument taki nie istniał. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 października 2003 r. sygn. akt I SA 3087/2001, jeżeli postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzi się po upływie ponad 50 lat od jej wydania, to nie można przyjąć założenia, iż dokument, którego nie udało się odnaleźć nie istniał. Konieczna jest wówczas kompleksowa ocena materiału dowodowego i wnioskowanie pośrednie w oparciu o te dowody w sprawie, które udało się zgromadzić. Prawidłowość reprezentacji potwierdza również sam fakt wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Organ prowadzący postępowanie zobowiązany był do zbadania spełnienia wymogów formalnych wniosku, zatem skoro wszczęte zostało postępowanie, nie ma podstaw do kwestionowania, iż wniosek ten nie spełniał wymogów formalnych czy też był podpisany przez osobę nieupoważnioną. Brak jest natomiast dowodów przeciwnych, wskazujących na nieprawidłową reprezentację wnioskodawcy. Również fakt. iż postępowanie wywłaszczeniowe zakończyło się realizacją inwestycji, świadczy o udziale w nim na wszystkich jego etapach wnioskodawcy, co wyklucza samodzielną działalność zastępcy dyrektora przedsiębiorstwa bez porozumienia z dyrektorem. Współdziałanie dwóch osób upoważnionych do reprezentacji przedsiębiorstwa potwierdza również fakt, że pisma [...] z dnia 29.06.1964 r., stanowiące oferty dobrowolnego odstąpienia nieruchomości skierowane do właścicieli wywłaszczanej nieruchomości, zostały podpisane przez dyrektora tego przedsiębiorstwa. Słusznie zatem ocenił Minister Infrastruktury i Rozwoju w zaskarżonym rozstrzygnięciu z dnia [...] stycznia 2015 r., że brak kompletności akt archiwalnych po upływie znacznego czasu od momentu wywłaszczenia nie może prowadzić do wniosku, iż w przedmiotowej sprawie miało miejsce rażące naruszenie prawa w zakresie złożonego wniosku o wywłaszczenie. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym brak kompletnych akt archiwalnych powoduje, że nie można przeprowadzić oceny postępowania i ustalić, czy było ono przeprowadzone w sposób prawidłowy, a tym samym nie można stwierdzić, czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Brak akt powoduje również, że nie można organowi przedstawić zarzutu, że nie zbadał wszechstronnie sprawy i że nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (wyrok Wojewódzkiego Sądu w Warszawie z dnia 12 lipca 2005 r., I SA/Wa 170/04). Przekładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy uznać, że wniosek o wywłaszczenie nieruchomości spełniał wszystkie wymogi art. 15 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., a organ nadzoru nie stwierdził, aby naruszone zostały reguły prawidłowej reprezentacji; 2.6. Zgodnie z treścią art.16 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o wszczęciu postępowania zawiadamiano za dowodem doręczenia właściciela (posiadacza) nieruchomości i osoby, którym służyły na nieruchomości ograniczone prawa rzeczowe. Odpis zawiadomienia wywieszano na tablicy ogłoszeń właściwej rady narodowej gromadzkiej (miejskiej, osiedla). Osoby zainteresowane, których miejsce pobytu było nieznane, zawiadamiano za pomocą obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń prezydium właściwej rady narodowej gromadzkiej. Pismem z dnia 2 września 1964 r., nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej zawiadomiło o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego oraz o terminie rozprawy wyznaczonej na dzień 2 października 1964 r. Zawiadomienie zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń w Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K. w dniu 10 września 1964 r., zaś zdjęte w dniu 1 października 1964 r.; 2.7. Zgodnie z art. 20 ustawy wywłaszczeniowej, po przeprowadzeniu rozprawy organ wywłaszczeniowy wydawał orzeczenie, w którym orzekał wywłaszczenie w zakresie podanym we wniosku lub mniejszym albo oddalał wniosek o wywłaszczenie. Rozprawa wywłaszczeniowo - odszkodowawcza odbyła się w dniu 2 października 1964 r. Na rozprawie obecny był J. F., który oświadczył w imieniu żony K. F., że nie wyraża zgody na odstąpienie nieruchomości z uwagi na fakt, iż grunt ten jest jedynym źródłem ich utrzymania. Wymóg przeprowadzenia rozprawy z art. 20 ustawy wywłaszczeniowej został zatem spełniony. Zgodnie z art. 21 ustawy, odszkodowanie ustalane było na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ wywłaszczeniowy. Ponadto, opinia biegłych powinna była zawierać szczegółowe uzasadnienie. Biegły nie brał udział w rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej przeprowadzonej w dniu 2 października 1964 r., jednakże brał udział w postępowaniu wywłaszczeniowym poprzez sporządzenie operatu szacunkowego z dnia 18 czerwca 1964 r. Należy wskazać, że art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. stanowi o obowiązku wysłuchania - nie biegłych - a opinii biegłych, co może być również rozumiane jako odczytanie opinii sporządzonej na piśmie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2012 r., I OSK 1219/11). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, brak biegłych na rozprawie stanowi wprawdzie naruszenie przepisów ustawy, ale nie może być oceniany w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2009 r., I OSK 195/09). Prezentowane stanowisko potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1459/2007, w którym sąd wskazał, iż z art. 21 ustawy wywłaszczeniowej wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy. Ustalenie odszkodowania bez przeprowadzenia rozprawy mogłoby ewentualnie podlegać ocenie pod kątem wystąpienia podstawy stwierdzenia nieważności przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Takie samo stanowisko zostało zaprezentowane w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 05.05.2011 r., I SA/Wa 1749; z dnia 20.01.2011 r., SA/Wa 1348/10; z dnia 14.01.2011 r., I SA/Wa 1347/10; z dnia 19.02.2009 r., I SA/Wa 1770/08. W niniejszej sprawie operat został sporządzony, a wycena była znana stronom, czego potwierdzeniem jest m.in. brak zgody na proponowaną cenę w trakcie przeprowadzonych rokowań. Należy wskazać, że biegły byli niezależni od wnioskodawcy wywłaszczenia, wybierano ich z listy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, a wycena, tak jak w przedmiotowej sprawie, poległa najczęściej na przemnożeniu powierzchni gruntu przez stawkę ustaloną według obowiązujących tabel w zależności od rodzaju i klasy gruntu. Należy w tym miejscu przypomnieć, że w dacie przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego szacunki opierały się na "sztywnych stawkach". Skoro odszkodowanie ustalono przez biegłych na podstawie konkretnych stawek, to należy uznać, że zostało ono ustalone w sposób prawidłowy. Z powyższego wynika, że wysokość odszkodowania byłaby taka sama. gdyby to organ wywłaszczeniowy powołał biegłego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym rażąco narusza prawo decyzja w której odszkodowanie ustalono w sposób dowolny, czyli bez jakiejkolwiek opinii szacunkowej, jakiegokolwiek biegłego i bez podstawy prawnej. Takiej sytuacji w przedmiotowej sprawie nie stwierdzono, ponieważ nieruchomość została wyceniona przez biegłego rzeczoznawcę, a operat stał się podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania w decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej (por. wyrok NSA z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1459/07; wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1520/10). Biegły inż. S. U. dokonał szacunku przedmiotowej nieruchomości w oparciu o ustawę wywłaszczeniową, w tym art. 8 ust. 6 pkt 3 oraz Zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 r. (M.P. z 1962 r. Nr 72, poz. 335). Biegły ustalił, iż dla gruntu klasy I położonego w I okręgu miejskim wartość 1 m2 wynosiła 3.60 zł, zatem odszkodowanie za grunt o łącznej powierzchni 0,3869 ha wynosiło 13.928,40 zł (3869 m2 * 3,60 zł = 13.928,40 zł). Taka też kwota została przyznana w decyzji z dnia [...] grudnia 1964 r. nr [...]. Wobec powyższego należy stwierdzić, iż odszkodowanie zostało ustalone w sposób prawidłowy; 2.8. Zgodnie z art. 22 ustawy wywłaszczeniowej, decyzja o wywłaszczeniu powinna była w szczególności zawierać ustalenie przedmiotu wywłaszczenia, wskazanie na czyj wniosek nastąpiło wywłaszczenie, ustalenie odszkodowania i terminu zapłaty, wymienienie osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania, uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o środkach odwoławczych. Z treści decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...].12.1964 r. wynika, że wszystkie określone treścią art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wymogi zostały spełnione; 2.9. Zgodnie z art. 23 ustawy wywłaszczeniowej, jako osobę uprawnioną do otrzymania odszkodowania należy w orzeczeniu wskazać właściciela nieruchomości, a w przypadku przewidzianym w art. 19 w/w ustawy, osobę uczestniczącą w postępowaniu w charakterze strony, jeżeli właściciel wyraża na to zgodę lub mimo wezwania nie bierze udziału w postępowaniu. Należy jednakże wskazać, że J. F. nie wykazał swojego prawa własności w toku postępowania wywłaszczeniowego. Co więcej, przedmiotowa nieruchomość nie miała założonej księgi wieczystej, zaś z dokumentacji podatkowej wynikało, iż podatnikiem podatku gruntowego do nieruchomości była wyłącznie K. F. Zgodnie z ówcześnie obowiązującym art. 127 § 1 pkt 5 k.p.a. postępowanie wznawiało się, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne, które istniały już przy wydaniu decyzji, lub nowe dowody, o ile te okoliczności i dowody nie były w toku postępowania znane organowi, który wydał decyzję, i nie mogły być wówczas powołane przez stronę zainteresowaną we wznowieniu bez jej winy. Zatem w razie wykazania swoich praw do nieruchomości, J. F. mógł wystąpić z wnioskiem o wznowienie postępowania. Należy zwrócić uwagę, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych wada decyzji, która wypełnia znamiona przesłanki wznowienia postępowania nie może jednocześnie zostać zakwalifikowana jako podstawa do stwierdzenia nieważności.  Przesłanki wznowieniowej nie można rozpatrywać w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przede wszystkim z tego względu, iż przesłanki wznowieniowe odnoszą się do ewentualnych kwalifikowanych uchybień o charakterze proceduralnym, a w postępowaniu nieważnościowym rozpatrywane przesłanki dotyczą materii sprawy, a zatem treści decyzji, a nie procedury, czyli form postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3.08.2011 r., VII SA/Wa 40/11; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7.02.2012 r., V SA/Wa 1988/1 1). Na podstawie powyższego należy stwierdzić, że pominięcie J. F. w rozdzielniku decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 1964 r. nie może stanowić przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2, lecz co najwyżej może być rozpatrywane w kategorii przesłanek wznowieniowych. 3. W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że Minister Infrastruktury i Rozwoju prawidłowo ocenił, iż nie ma podstaw do twierdzenia, iż decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] grudnia 1964 r., nr [...], w sposób rażący narusza prawo. W trakcie postępowania nadzorczego nie stwierdzono również, aby badana decyzja była obciążona innymi wadami, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 1, oraz pkt 3-7 k.p.a. 4. Decyzją z dnia [...] marca 1965 r., nr [...] Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych po rozpatrzeniu odwołania J. i K. F. utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] grudnia 1964 r., nr [...]. Skoro zatem decyzja organu odwoławczego utrzymywała w mocy prawidłową decyzję organu I instancji, to nie można stwierdzić, aby istniały podstawy do uznania, że w/w decyzja Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] marca 1965 r. była obarczona kwalifikowaną wadą będącą podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. IV. Pismem z dnia 18 marca 2016 r. skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł do tut. Sądu skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2015 r., zarzucając tej decyzji naruszenie art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art.16 ust. 1 i 4 dekretu z 26 października 1950 r. o przedsiębiorstwach państwowych oraz art. 23 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i art. 58 § 3 k.p.a. oraz art. 43 ustawy z 10 lipca 1950 r. Przepisy ogólne prawa cywilnego (Dz. U. nr 34, poz. 311). Uzasadniając zarzuty skargi, skarżący wskazał w szczególności, co następuje: 1. Zaskarżona decyzja została wydana przez Ministra z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 16 ust. 1 dekretu z 26 października 1950 r. o przedsiębiorstwach państwowych oraz art. 58 § 3 kpa (w brzmieniu pierwotnym). Uszło uwadze organu nadzorczego, że kodeks postępowania administracyjnego ustanawia zasadę pisemności. Oznacza to, że wniosek wywłaszczeniowy powinien był zostać podpisany zgodnie z zasadami reprezentacji wnioskodawcy, czyli przez dyrektora lub dwóch jego zastępców. Nie mają zastosowania w sprawie przywołane w zaskarżonej decyzji poglądy Sądu Najwyższego. Zostały one wyrażone na gruncie Przepisów ogólnych prawa cywilnego i kodeksu cywilnego na gruncie stanów faktycznych regulowanych przez prawo cywilne, i to gdy odnośne regulacje cywilnoprawne nie przewidywały żadnego wymogu formy dla oświadczenia woli. Tymczasem, postępowanie administracyjne rządzi się rygorami prawa publicznego, a nie prawa cywilnego. Prawo cywilne nie reguluje kwestii składania oświadczeń przed organem administracji publicznej. W postępowaniu administracyjnym z mocy art. 58 § 3 kpa (w ówczesnym brzmieniu) obowiązuje i obowiązywał wymóg formy pisemnej (kwestię złożenia oświadczenia do protokołu należy pominąć jako nie odnoszącą się do sprawy niniejszej). Oznacza to, że oświadczenia takie jak podania, wnioski czy odwołania nie mogą być składane w sposób dorozumiany. Wola osoby prawnej będącej wnioskodawcą musi zostać uzewnętrzniona przez osoby do tego uprawnione poprzez podpisania przez nie stosownego pisma w sposób zgodny ze sposobem reprezentacji. Podanie podpisane nieprawidłowo tj. niezgodnie ze sposobem reprezentacji i nieuzupełnione w zakresie tego braku, nie wywołuje skutku prawnego. Stąd domniemane i rzekome uzgodnienie stanowisk pomiędzy zastępcą dyrektora a dyrektorem wnioskodawcy nie mają żadnego znaczenia dla oceny skuteczności złożenia wniosku w postępowaniu wywłaszczeniowym. Powyższe prowadzi do uznania, że organ nadzorczy naruszył art. 58 § 3 kpa w ówczesnym brzmieniu w zw. z art. 16 ust. 1 dekretu o przedsiębiorstwach państwowych przez błędną jego wykładnię, przyjmując że podpis jednej z dwóch osób upoważnionych do łącznej reprezentacji podmiotu, wystarcza do przyjęcia, że wniosek wywłaszczeniowy został skutecznie złożony, a więc że decyzja wywłaszczeniowa nie jest dotknięta wadą polegającą na jej wydaniu bez podstawy prawnej, względnie z rażącym naruszeniem prawa polegającym na orzeczeniu o wywłaszczeniu bez wniosku pochodzącego od podmiotu uprawnionego. Chybione jest twierdzenie organu nadzorczego o uprawnieniu do samodzielnej reprezentacji przedsiębiorstwa przez zastępcę dyrektora, skoro w świetle art. 16 ust. 4 dekretu takie upoważnienie mogło zostać udzielone jedynie dyrektorowi, a nie jego zastępcy. Stąd i kolejny zarzut naruszenia przez organ nadzorczy powołanego przepisu dekretu w powiązaniu z we wskazanymi przepisami kpa. Jeżeli chodzi o twierdzenie organu nadzorczego, jakoby o prawidłowości reprezentacji wnioskodawcy miałoby świadczyć wszczęcie postępowania przez organ wywłaszczeniowy, a następnie realizacja inwestycji, to jest ono niezrozumiałe. Złożenie wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego nie mogło nastąpić w sposób dorozumiany ani w ówczesnym, ani w obecnym stanie prawnym. Postępowanie administracyjne w ogóle nie dopuszcza takiego sposobu składania oświadczeń przez stronę. Organ nadzorczy zdaje się odwoływać w tej mierze do art. 43 Przepisów ogólnych prawa cywilnego. Przypomnieć zatem należy, iż prawo cywilne reguluje stosunki prawne pomiędzy uczestnikami obrotu cywilnego, a nie pomiędzy stroną postępowania administracyjnego a organem. Ponadto prawo to ustanawia swobodę formy składania oświadczeń woli, podczas gdy kpa przewiduje formę pisemną. Z tej przyczyny po raz kolejny organ narusza art. 58 § 3 kpa poprzez błędną jego wykładnię, a ponadto także art. 43 Przepisów ogólnych prawa cywilnego poprzez przyjęcie, że przepis ten miał zastosowanie przez organem wywłaszczeniowym. 2. Organ nadzorczy naruszył przy wydaniu zaskarżonej decyzji art. 23 ustawy wywłaszczeniowej w zw. z art. 158 § 1 pkt 2 kpa. Uszło jego uwadze, że J. F. brał udział w postępowaniu na prawach strony, skoro zgłosił się do postępowania, K. F. wyraziła w odwołaniu zgodę na jego wstąpienie do sprawy, zaś organ pierwszej instancji i organ odwoławczy dopuściły go do postępowania uznając za stronę. Same organy rozpoznawcze uznały zatem, że J. F. udowodnił swoje prawo do własności nieruchomości. Inaczej wszak, nie brałby udziału w postępowaniu na prawach strony. W tej sytuacji, rolą organu odwoławczego było wyeliminowanie błędu organu pierwszej instancji i wskazanie J. F. jako współuprawnionego do otrzymania odszkodowania po myśli art. 23 ustawy wywłaszczeniowej. Skoro zatem J. F. brał udział w postępowaniu na prawach strony, to niewątpliwie nie nastąpiło żadne naruszenie procedury w tym zakresie przez organy wywłaszczeniowe. Dlatego niewymienienie go w decyzji jako uprawnionego do odszkodowania nie jest podstawą do wznowienia postępowania, ale stanowi wadę decyzji skutkującą jej nieważnością. Przepis art. 23 ustawy wywłaszczeniowej jest jednoznaczny, a jego naruszenie prowadzi do skutków, których nie da się pogodzić z zasadą praworządności, skoro pozbawia osobę uprawnioną prawa do odszkodowania. Ubocznie tylko zauważyć należy ponownie, że prawo własności J. F. zostało wykazane w dokumentacji dołączonej do wniosku, a to w stosownym wyciągu z tabeli nadawczej stanowiącym element rejestru pomiarowego. Nie dostrzegając tych okoliczności organ nadzorczy uchybił należytej ocenie zgodności decyzji z treścią art. 23 ustawy wywłaszczeniowej, przez co naruszył ten przepis w zw. z art. 158 § 1 pkt 2 k.p.a. V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia 13 kwietnia 2016 r., Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: VI. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2015 r., nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a. W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził. VII. Kontrola legalności zaskarżonego orzeczenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2015 r. prowadzi do następujących wniosków: 1. Przedmiotem kontrolowanego przez Sąd nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, prowadzonego na zasadach i w trybie uregulowanym w art.156 i nast. k.p.a., w którym zaskarżoną obecnie decyzją orzekł Minister, było rozstrzygniecie, czy decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] marca 1965 r., nr [...] oraz utrzymana nią w mocy decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] grudnia 1964 r. nr [...], którymi orzeczono o wywłaszczeniu, na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], ozn. jako działki nr [...] i [...] o pow. 0.3869 ha, są obciążone którąkolwiek z kwalifikowanych wad prawnych, przewidzianych w art.156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a. Trafnie uznał w zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa, podzielając w tym zakresie stanowisko decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2015 r., że kwestionowane przez skarżącego decyzje wywłaszczeniowe uchybień tego rodzaju nie zawierają. Trafnie zatem Minister utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2015 r., odmawiającą stwierdzenia tychże decyzji wywłaszczeniowych. 2. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyłom w zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, ustanowionej w art.16 § 1 k.p.a. Z uwagi na doniosłość tej zasady zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać (por. wyrok NSA z dnia 22 października 1999 r., I SA 8/98, publ. w LEX nr 47276). Stanowczego podkreślenia wymaga, że przedmiotem weryfikacji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie są jakiekolwiek uchybienia kontrolowanej decyzji, a tylko uchybienia o charakterze kwalifikowanym, tj. wymienione w art.156 § 1 k.p.a. Tym samym uchybienie, nawet o istotnym znaczeniu, któremu nie można przypisać charakteru uchybienia kwalifikowanego, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Postępowanie o stwierdzenie nieważności nie ma zatem na celu ponownego całościowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej, zakończonej kontrolowaną decyzją, a jego charakter prawny nie jest tożsamy z charakterem innego rodzaju nadzwyczajnych postępowań administracyjnych, w tym w szczególności z instytucją wznowienia postępowania administracyjnego. Zakres postępowania wyjaśniającego i orzekania jest w tym przypadku węższy i ogranicza się wyłącznie do skontrolowania prawidłowości danej decyzji administracyjnej pod kątem wystąpienia ściśle określonych wad prawnych. W związku z charakterem zarzutów wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności obu decyzji wywłaszczeniowe, zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie miała konieczność rozstrzygnięcia, czy decyzje te zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa (kwalifikowana wada prawna, wymieniona w art.156 §1 pkt. 2 k.p.a.). W odniesieniu do przewidzianej w art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. wady prawnej w decyzji administracyjnej, polegającej na rażącym naruszeniu prawa (zarówno procesowego, jak i materialnego), podkreślenia wymaga utrwalone stanowiska orzecznictwa sądowego, dotyczące właściwej wykładni tego pojęcia. W myśl powyższego rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt 2998/99, publ. w LEX nr 51249). O rażącym (a nie jakimkolwiek) naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99, publ. LEX nr 47008). "Rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2012 r., sygn. II OSK 1280/11, publ. LEX). 3. Stwierdzić należy, że dokonana w obu decyzjach nadzorczych kontrola decyzji wywłaszczeniowych we wskazanym wyżej zakresie (art.156 § 1 pkt 2 k.p.a), została dokonana prawidłowo, wykazując w efekcie dokonanie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości w pełnej zgodności z przepisami ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Oceny dokonane w decyzjach nadzorczych Sąd w całości podziela, traktując je jako własne. Dotyczy to w szczególności zgodności decyzji wywłaszczeniowych z wymogami prawnymi, wynikającymi z art: 2, 3, 6, 15, 16, 19, 20, 21, 22, 23 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. 4. Skargę oparto wyłącznie na dwóch zarzutach, podnoszących nieuwzględnienie przez organ nadzorczy przy orzekaniu w sprawie dwojakiego rodzaju uchybień decyzji wywłaszczeniowych, mających charakter rażącego naruszenia przepisów prawa, tj.: 1) na zarzucie naruszenia przez Ministra art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 dekretu z 26 października 1950 r. o przedsiębiorstwach państwowych oraz art. 58 § 3 k.p.a., 2) na zarzucie naruszenia przez organ nadzorczy art. 23 ustawy wywłaszczeniowej w zw. z art. 158 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem Sądu podniesione w skardze kwestie zostały wnikliwie i prawidłowo ocenione w zaskarżonej decyzji Ministra. Sąd podziela w całości sformułowane na podstawie tej oceny wnioski organu nadzorczego, stosownie do których: po pierwsze, kontrolowanych przez organ decyzji wywłaszczeniowych nie można uznać za wydane w sytuacji niezłożenia przez uprawniony podmiot skutecznego prawnie wniosku wywłaszczeniowego, a zatem w sytuacji braku skutecznego wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego (które to uchybienie miałoby być konsekwencją złożenia wniosku wywłaszczeniowego z naruszeniem obowiązujących w dacie jego składania zasad reprezentacji przedsiębiorstw państwowych), po drugie, kontrolowanych przez organ decyzji wywłaszczeniowych nie można uznać za wydane z naruszeniem obowiązku wskazania J. F. jako osoby uprawnionej do odszkodowania w sytuacji, w której zainteresowany miłaby spełniać warunki wskazane w art.19 ustawy wywłaszczeniowej. 5. Odnosząc się do kwestii skuteczności wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, organ nadzorczy stwierdził brak wystarczających przesłanek do przyjęcia, że wniosek wywłaszczeniowy został złożony niezgodnie właściwymi zasadmi regulującymi reprezentację przedsiębiorstw państwowych. Organ przedstawił w tym zakresie następującą argumentację: (1). Właściwe dla oceny skuteczności reprezentacji przedsiębiorstwa państwowego regulacje prawne istotnie ustanawiały wymóg współdziałania dwóch upoważnionych osób do składania w imieniu przedsiębiorstwa państwowego oświadczeń w zakresie jego praw i obowiązków majątkowych, tj. dyrektora, jego zastępcy lub pełnomocnika przedsiębiorstwa w przypadku jego ustanowienia (art.16 ust.2 dekretu z dnia 26 października 1950 r. o przedsiębiorstwach państwowych). W świetle orzecznictwa Sądu Najwyższego (wyroki z dnia 24 czerwca 1959 r. sygn. akt III CR 1207/58 oraz z dnia 4 listopada 1975 r., sygn. akt II CR 555/75), oceniającego kwestię skuteczności czynności prawnych dokonanych w imieniu przedsiębiorstwa państwowego w świetle przepisów prawa cywilnego, regulujących kwestię skuteczności oświadczeń woli (tj. odpowiednio w świetle art.43 ustawy z dnia 18 lipca 1950 r. Przepisy ogólne prawa cywilnego oraz w świetle przepisów kodeksu cywilnego) ustanowienie w przepisach dekretu dwuosobowej reprezentacji przedsiębiorstwa nie powinno być interpretowane jako bezwzględny nakaz jednoczesnego, łącznego podpisywania dokumentów, obejmujących oświadczenie woli przedsiębiorstwa w sytuacji, w której fakt zgodnego, wspólnego działania dwóch osób uprawnionych do reprezentowania przedsiębiorstwa (niekoniecznie w tym samym momencie) w zakresie dokonania danej czynności prawnej da się wywieść z całokształtu materiału dowodowego sprawy. Współdziałanie dwóch upoważnionych osób potrzebne do składania w imieniu przedsiębiorstwa państwowego oświadczeń w zakresie jego praw i obowiązków majątkowych może nastąpić w każdy sposób, z którego wynika, że współdziałanie takie miało miejsce. Wola osoby dokonującej czynności prawnej może być w takim wypadku wyrażona przez każde zachowanie się tej osoby, które ujawnia jej wolę w sposób dostateczny. Wymaganie współdziałanie zawarte w art. 16 dekretu o przedsiębiorstwach państwowych należy uznać za spełnione, jeżeli zastępca dyrektora lub inna osoba upoważniona, składając oświadczenie woli w zakresie praw i obowiązków majątkowych przedsiębiorstwa, uzgodniła stanowisko w tym przedmiocie z drugą upoważnioną osobą nawet w sposób dorozumiany; (2). Dokonywanie przez organ nadzorczy, po upływie wielu lat od wydania decyzji wywłaszczeniowej, ustaleń na okoliczność tego, czy poszczególne czynności, podejęte w toku postępowania wywłaszczeniowego w imieniu wnioskującego o to wywłaszczenie przedsiębiorstwa państwowego, których to czynności dokonywała bezpośrednio tylko jedna z osób uprawnionych do reprezentowania przedsiębiorstwo, były czynnościami uzgodnionymi, chociażby w dorozumiany sposób, z drugim z reprezentanów (tak iż można byłoby mówić o dopełenieniu wymogu łącznej reprezentacji przedsiębiorstwa), musi się opierać z jednej strony na wszechstronnej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, z drugiej zaś na przyjęciu założenia, iż niemożność odnalezienia w archiwalnych aktach sprawy danego dokumentu nie jest automatyczną przesłanką do uznania, że dokument ten we właściwym czasie nie istniał. Nie tylko dopuszczalna, ale i konieczna jest w tej sytuacji kompleksowa ocena materiału dowodowego i wnioskowanie pośrednie w oparciu o te dowody w sprawie, które udało się zgromadzić; (3). Odniesienie powyższych wskazań do niniejszej sprawy pozwala na uznanie, że czynności podejmowane w imieniu przedsiębiorstwa w postępowaniu wywłaszczeniowym, w tym w szczególności złożenie wniosku o wszczęcie tego postępowania, były czynnościami podjętymi w ramach współdziałania i porozumienia dwóch osób upoważnionych do reprezentacji przedsiębiorstwa, tj. dyrektora przedsiębiorstwa i jego zastępcy. Przemawia za tym już sam fakt bezpośredniego udziału dyrektora przedsiębiorstwa w czynnościach poprzedzających wszczęcie wskazanego wyżej postępowania, wyrażający się osobistym skierowaniem do właścicielki wywłaszczanej nieruchomości oferty jej dobrowolnego odstąpienia (pismo z dnia 29 czerwca 1964 r., podpisane przez dyrektora). Przesądzające znaczenie dla wykazania wywodzonego wyżej współdziałania obu reprezentantów przedsiębiorstwa musi mieć natomiast fakt ostatecznego zrealizowania inwestycji, stanowiącej cel wywłaszczenia. Nie sposób bowiem uznać, że okoliczność tego rodzaju mogłaby wystąpić jako rezultat samodzielnych działań zastępcy dyrektora przedsiębiorstwa, podjętych bez porozumienia z dyrektorem. Wskazane wyżej oceny organu nadzorczego należy w całości podzielić, a dodatkowo należałoby podnieść, że nawet przyjęcie, że wniosek wywłaszczeniowy złożony został z naruszeniem ówczesnych przepisów o reprezentacji przedsiębiorstw państwowych (a zatem abstrahując od przyjetej przez organ nadzorczy koncepcji wniosku nie naruszającego tychże przepisów, a jedynie realizującego wymóg działania dwóch reprezentantów przedsiębiorstwa nie poprzez ich działanie jednoczesne a sukcesywne), nie mogłoby prowadzić do wniosku, że naruszenie to ma charakter rażącego naruszenia przepisów prawa (tj. w szczególności rażącego naruszenia art.15 ust.1 ustawy wywłaszczeniowej). W ocenie Sądu wniosek tego rodzaju wynika w sposób nieuchronny z odniesienia faktu ewentualnego naruszenia przepisów o reprezentacji przedsiębiorstw państwowych do całokształtu elementów, koniecznych do zaistnienia naruszenia prawa o charakterze rażącym, tj. nie tylko do wymogu wystąpienia oczywistego naruszenia przepisu prawa, nie budzącego uzasadnionych wątpliwości interpretacyjnych, lecz również do wymogu istotności tego naruszenia, obligującej do traktowania go jako co do zasady nieakceptowalnego w państwie praworządnym. Nie może spełniać wymogu takiej istotności sam fakt obciążenia wniosku wywłaszczeniowego uchybieniami natury formalnej, dotyczącymi reprezentacji podmiotu wnioskującego o wywłaszczenie, w sytuacji w której wystąpiły łącznie następujące okoliczności: (-) postępowanie wywłaszczeniowe co do zasady realizuje najlepszy interes wnioskodawcy, stanowiący logiczną i prawną konsekwencję wcześniejszego wydania na rzecz wnioskodawcy decyzji lokalizacyjnej (w niniejszej sprawie decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...]), (-) na żadnym etapie postępowania wywłaszczeniowego wnioskodawca nie oświadczył ani w sposób wyraźny ani dorozumiany o niezgodności faktu zawisłości postępowania z jego wolą, (-) po zakończeniu postępowania wywłaszczeniowego wnioskodawca zrealizował cel, na który wywłaszczenie nastąpiło, (-) spełnienie się materialnoprawnych przesłanek, warunkujących dopuszczalność wywłaszczenia, nie budzi zastrzeżeń. Łączne wystąpienie wskazanych wyżej przesłanek musi prowadzić do wniosku, że ewentualne uchybienia formalne wniosku wywłaszczeniowego nie doprowadziły w żadnym zakresie do nadużycia w sprawie instytucji wywłaszczenia, przewidzianej w przepisach ustawy wywłaszczeniowej. Formułowanie innych ocen w tym kontekście byłoby równoznaczne z przypisaniem zasadzie formalizmu bezwzględnego, abstrahującego od wagi prawnej danego uchybienia natury stricte formalnej, pierwszeństwa przed zasadą trwałości decyzji administracyjnych. Stanowiska takiego zaakceptować nie można. 6. Sąd nie podziela również zarzutu skarżącego co do naruszenia przez organ nadzorczy art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art.23 ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowych z racji niewskazania w tej decyzji J. F. jako osoby uprawnionej do odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości w sytuacji, w której zainteresowany brał udział w postępowaniu wywłaszczeniowym jako jego strona i jednocześnie wykazał w ocnie skargi własny tytuł prawny do wywłaszczanej nieruchomości. Przepis art.19 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego stannowił, że jeżeli w toku postępowania zgłosi i udowodni swoje prawo własności do nieruchomości osoba nie ujawniona jako właściciel w księdze wieczystej lub w zbiorze dokumentów organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej dopuści ją do uczestniczenia w postępowaniu w charakterze strony niezależnie od uczestnictwa właściciela, którego należy w sposób przewidziany w art. 16 ust. 1 i 2 wezwać do złożenia oświadczenia w terminie 14 dni od zawiadomienia. Z kolei art.23 ustawy stanowił, że jako osobę uprawnioną do otrzymania odszkodowania należy w orzeczeniu wskazać właściciela nieruchomości, a w przypadku przewidzianym w art. 19 - osobę uczestniczącą w postępowaniu w charakterze strony, jeżeli właściciel wyraża na to zgodę lub mimo wezwania nie bierze udziału w postępowaniu. Odnosząc wskazane wyżej regulacje prawne do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, Sąd całkowicie podziela stanowisko organu nadzorczego, że przesłanką obligującą organ wywłaszczeniowy do stosowania art.23 ustawy wywłaszczeniowej nie był sam fakt zgłoszenia się do postępowania danej osoby, powołującej się na przysługujące jej prawo współwłasności do wywłaszczanej nieruchomości, podobnie jak i okolicznośc wyrażenia na powyższe zgody przez współwłaściciela biorącego udział w tym postępowaniu od początku, ale przede wszystkim rzeczywiste wykazanie przez zainteresowany podmiot i to w trakcie trwania postępowania wywłaszczeniowego, zadeklarowanego tytułu prawnego do nieruchomości. Stanowczego podkreślenia wymaga, że obowiązek wykazania tego tytułu już w toku postępowania wywłaszczeniowego obciążał bezpośrednio i wyłącznie osobę mającą zamiar skorzystania z dobrodziejstw art.23 ustawy wywłaszczeniowej ("jeżeli w toku postępowania zgłosi i udowodni swoje prawo własności do nieruchomości"). Nałożenie tego obowiązku na osobę zainteresowaną było jak najbardziej uzasadnione, albowiem powoływała się ona na tego rodzaju tytuł prawny, który nie został ujawniony w księdze wieczystej nieruchomości lub w zbiorze dokumentów. O ile bezspornie ustalanie zapisów w księdze wieczystej ewentulanie zawartości zbioru dokumentów (na potrzeby ustalania stanu parwnego nieruchomości) należało do obowiązków organu wywłaszczeniowego, o tyle wykazanie tytułu prawnego nie wynikającego z rejestrów publicznych (w tym w szczególności w braku takowych rejestrów, jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie) słusznie obciążało samych zainteresowanych, albowiem uprawnionym jest przyjęcie, że nieujawnienie ich praw w stosownych rejestrach było skutkiem zaniechania przez te osoby podjęcia w stosownym czasie działań, prowadzących do ujawnienia tychże. W konsekwencji powyższego wykazanie przez osobę zainteresowaną tytułu prawnego do wywłaszczonej nieruchomości nie w toku postępowania wywłaszczeniowego, a dopiero po jego zakończeniu, nie świadczyło w żadnym wypadku o wadliwości działania organu, w tym w szczególności nie mogło stanowić podstawy do powoływania się na rażące naruszenie przez organ wywłaszczeniowy art.23. Mogło natomiast stanowić podstawę do żądania wznowienia postępowania wywłaszczeniowego w związku z ujawnieniem się nowej okoliczności faktycznej, nieznanej organowi wywłaszczeniowemu w dacie orzekania o wywłaszczeniu, niemniej w dacie tej istniejącej. Sąd przychyla się w pełni do oceny organu nadzorczego, że w toku postępowania wywłaszczeniowego J. F. nie wykazał swoich praw do wywłaszczanej nieruchomości. Analiza akt postępowania wywłaszczeniowego prowadzi w tym kontekście do następujących wniosków: - w dacie wywłaszczenia przedmiotowa nieruchomość nie posiadała urządzonej księgi wieczystej (pismo Sądu Powiatowego Wydz. VI Ksiąg Publicznych w K. z dnia [...] czerwca 1964 r. nr dz. [...] powołane we wniosku wywłaszczeniowym z dnia [...] sierpnia 1964 r.), - z pisma Wydziału Finansowego Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K. z dnia 2 czerwca 1964 r. znak [...], że w rejestrze podatników podatku gruntowego jako właścicielka przedmiotowej nieruchomości figurowała wyłącznie K. F., - w pkt III wniosku wywłaszczeniowego z dnia [...] sierpnia 1964 r. zaznaczono, że w toku prowadzonych przez Przedsiębiorstwo negocjacji przedwywłaszczeniowych z właścicielami szeregu nieruchomości, pozostających w kręgu zainteresowania tego podmiotu, J. F. złożył oświadczenie, że przedmiotowa nieruchomość stanowi własność jego i jego małżonki K. F. na podstawie aktu notarialnego; dalej zaznaczono jednakże, że oświadczenie to nie zostało poparte żadanymi dowodami, - pismem z dnia 2 września 1964 r. oragn wywłaszczeniowy I instnacji, tj. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. - Urząd Spraw Wewnetrznych zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego m.in. w odniesieniu do nieruchomości wykazanej na planie sytuacyjnym dołączonym do wniosku wywłaszczeniowego pod nr [...] i [...], wskazując że właścicielką tej nieruchomości jest K. F.; zawiadomienie to doręczono K. F.; - w dniu 2 października 1964 r. odbyła się rozprawa wywłaszczeniowo – odszkodowawcza, na którą stawił się J. F. s. F. i M.; w protokole tym stwierdzono co następuje: "Ob. K. F. c. J. i J. jest posiadaczem gruntu budowlanego o pow.3869 m2, wykazanego w planie pod nr [...] i [...]. Na rozprawę stawił się osobiście mąż K. F. c. J. i J., ob. J. F. s.F. i M. i oświadczył w imieniu żony K., że nie wyraża zgody na odstąpenie wyżej wymienionej działki z uwagi [na to] że grunt ten jest jedynym źródłem utrzymania.". Przywołany wyżej zapis protokołu został podpisany przez J. F.; - w decyzji wywłaszczniowej organu I instancji, tj. w decyzji Prezydium Wojwódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] grudnia 1964 r. wskazano, że wywłaszczana nieruchomość stanowi własność K. c.J. i J. F.; decyzja ta została doręczona wyłącznie K. F., nie zaś J. F.; - pismem z dnia 26 grudnia 1964 r. K. i J. F. wnieśli do organu odwoławczego odwołanie od decyzji Prezydium z dnia [...] grudnia 1964 r., zaznaczając w nim m.in., że wywłaszczona nieruchomość stanowiła ich wspólną własność; w treści odwołania nie powołano żadnych dowodów, mających potwierdzać udział w prawie własności nieruchomości, przysługujący J. F.; - decyzją z dnia [...] marca 1965 r. Komisja Odowławcza do spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych rozpatrzyła odwołanie obojga małżonków od decyzji oragnu I instancji (na niekorzyść odwołujących się), doręczając decyzję odwoławczą obu tym osobom. Przytoczony powyżej przebieg postępowania wywłaszczeniowego nie daje podstaw do przyjęcia, że w toku tego postępowania J. F. wykazał swój tytuł prawny do nieruchomości, w szczególności poprzez powołanie się na konkretny akt notarialny, mając ku temu bezpośrednią sposobność co najmniej w toku rozprawy wywłaszczeniowo – odszkodowawczej z dnia 2 października 1964 r. (z protokołu której to rozprawy, podpisanego przez zainteresowanego wynika, że działał on wyłącznie w imieniu żony) czy to w odwołaniu od decyzji organu I instancji (ograniczającym się w tym zakresie konsekwentnie jedynie do ogólnej deklaracji posiadania prawa). Wykazania tego tytułu nie można w żadnym wypadku wywodzić z samego faktu skierowania również do J. F. decyzji odwoławczej, albowiem w sytuacji, w której ani z treści odwołania, ani z treści samej decyzji nie wynika, aby niezbędnych informacji zainteresowany ostatecznie oragnowi udzielił, wskazane wyżej skierowanie do niego decyzji wynikało wyłącznie z przyczyn natury formalnej (tj. konieczności rozpatrzenia odwołania obojga małżonków). Stwierdzić należy, że dopiero we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowych z dnia [...] października 2013 r. obecny skarżący wskazał, że tytuł prawny obojga małżonków K. i J. F. do wywłaszczonej nieruchomości wynikał z aktu notarialnego umowy darowizny z dnia [...] maja 1934 r. (akt notarialny Rep. [...]). Powyższe świadczy o tym, że wymagane dla zaistnienia skutku z art.23 ustawy wywłaszczeniowej wykazanie tytułu prawnego nastąpiło dopiero w wiele lat po zakończeniu postępowania wywłaszczeniowego, co jak wskazano już wcześniej, nie daje najmniejszych podstaw do powoływania się przez obecnego skarżącego na naruszenie przez organ wywłaszczeniowy wskazanego wyżej przepisu. Podniesiona przez skarżącego okoliczność, że w roku poprzedzającym wydanie decyzji wywłaszczeniowej organu I instancji ([...]grudnia 1964 r.), tj. w dniu [...] września 1963 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K. nabyło aktem notarialnym inną nieruchomość od obojga małżonków (którą skarżący określa jako zachodnią część nieruchomości nabytej przez nich aktem notarialnym z dnia [...] maja 1934 r.) nie upoważnia do przyjęcia, że całkowicie odrębny organ tj. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. dysponował z urzędu wiedzą na temat stanu własności nieruchomości, będącej przedmiotem postępowania wywłaszczeniowego wszczętego na wniosek Przedsiębiorstwa z dnia 15 sierpnia 1964 r. Ponownie podkreślić należy, że w świetle art.19 i 23 ustawy wywłaszczeniowej tytuł własności do nieruchomości, nieujawniony w księdze wieczystej, czy też w zbiorze dokumentów winien był być "udowodniony", czyli wykazany ponad wszelką wątpliwość, w oparciu o stosownie dokumenty, bezpośrednio przez osobę zainteresowaną uzyskaniem odszkodowania za wywłaszczenie tej nieruchomości. Od powinności tego rodzaju zainteresowany nie mógł zwolnić się poprzez powołanie się na mniej lub bardziej uprawnione domniemanie posiadania wiedzy w tym zakresie przez sam organ wywłaszczeniowy. W świetle powyższych okoliczności wniesiona skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, w konsekwencji czego podlega oddaleniu. Z powyższych przyczyn Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.