IV SAB/Wa 1763/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Barszcz Sędziowie: Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.) Sędzia WSA Tomasz Wykowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 marca 2022 r. sprawy ze skargi Towarzystwa [...] z siedzibą w [...] na przewlekłe prowadzenie postepowania przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia 1. stwierdza, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w zakresie rozpatrzenia zażalenia Towarzystwa [...] z siedzibą w [...] od postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...]; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. w pozostałej części oddala skargę; 4. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz Towarzystwa [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 7 października 2021r. Towarzystwo [...], (dalej jako skarżący, Stowarzyszenie), wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłość Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej także: organ odwoławczy, GDOŚ) w rozpoznaniu zażalenia na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej jako RDOŚ) z [...] listopada 2020r., nr [...] w przedmiocie wyrażenia stanowiska, że aktualne są środowiskowe uwarunkowania realizacji dla przedsięwzięcia pn. "Modernizacja linii kolejowej nr [...] [...], ustalone w prawomocnej decyzji GDOŚ z [...] listopada 2014r., nr [...]. W skardze wskazano na uchybienie przez organ odwoławczy ustawowym terminom załatwienia sprawy i wniesiono o" - stwierdzenie, że GDOŚ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania oraz stwierdzenie, że miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa -zobowiązanie GDOŚ do wydania w terminie dwóch tygodni, licząc od dnia uprawomocnienia się wyroku i zwrotu akt administracyjnych, rozstrzygnięcia w sprawie wniesionego przez Stowarzyszenie zażalenia z 9 grudnia 2020r. ; - przyznanie od GDOŚ na rzecz Stowarzyszenia sumy pieniężnej w wys. 600 zł. - zasądzenie od GDOŚ na rzecz Stowarzyszenia zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. W uzasadnieniu Stowarzyszenie wskazało, że w jego ocenie postępowanie było prowadzone przewlekle a w niektórych przedziałach czasowych – ma w nim miejsce również bezczynność, o której mowa w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Zauważono, że pomimo, iż w dniu 11 stycznia 2021r. do organu odwoławczego przekazane zostały kompletne akta sprawy – to dopiero w dniu 6 kwietnia 2021r. GDOŚ poinformował strony o nie załatwieniu sprawy w terminie, wyznaczając zarazem prognozowany termin zakończenia postępowania na dzień 21 czerwca 2021r. Termin ten nie został dotrzymany, mimo to organ odwoławczy dopiero 21 lipca 2021r. ponownie powiadomił strony o nie załatwieniu sprawy w terminie wskazując następny termin jej załatwienia na dzień 6 września 2021r. Po tej dacie GDOŚ ponownie pozostaje w oczywistej przewlekłości – gdyż nie rozpoznał sprawy ani też nie wyznaczył kolejnego terminu jej załatwienia. W ocenie skarżącego sprawa nie jest skomplikowana a nadto, jak wynika z akt sprawy, GDOŚ nie prowadził dodatkowego postępowania, o którym mowa w art. 136 k.p.a. W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o oddalenie skargi wskazując, że sprawa została już rozpoznana. W uzasadnieniu GDOŚ wskazał, że zażalenie Stowarzyszenia zostało przekazane w dniu 29 grudnia 2020r. wraz z częścią akt sprawy. Pozostała część akt do GDOŚ wpłynęła w dniu 11 stycznia 2021r. Organ odwoławczy pismem z 13 kwietnia 2021r. wezwał Stowarzyszenie do wykazania, że osoba której podpis widnieje pod zażaleniem jest umocowana do jednoosobowej reprezentacji Stowarzyszenia. Dokumenty te wpłynęły do GDOŚ w dniu 30 kwietnia 2021r. Podkreślono także, że GDOŚ dwukrotnie poinformował Stowarzyszenie o niezałatwieniu sprawy w terminie wyznaczając nowy termin jej załatwienia wskazując jako przyczynę zwłoki skomplikowany charakter sprawy. Organ przyznał przy tym, że wskazywane terminy nie zostały przezeń dotrzymane, gdyż analiza akt sprawy wykazała konieczność ich uzupełnienia przez organ I instancji. Uzupełnione przez RDOŚ dokumenty do GDOŚ wpłynęły 29 lipca i 10 września 2021r. Organ wskazał również, że sprawa została już zakończono postanowieniem z [...] grudnia 2021r. GDOŚ, którym stwierdzono niedopuszczalność zażalenia Stowarzyszenia. W ocenie GDOŚ data kiedy organ miał faktycznie możliwość rozpatrzenia zażalenia była datą wpływu do organu kompletnych akt tj. 10 września 2021r. A zatem ewentualną przewlekłość GDOŚ można rozpatrywać w okresie od 10 września 2021r. do daty zakończenia postępowania tj. 17 grudnia 2021r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Należy bowiem wskazać, że jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP). Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (zob. art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych - Dz.U.UE.C.2007.303.1). Powołany przepis Karty odnosi się co prawda wprost do organów unijnych, ale w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego jest on również wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (zob. np. wyrok NSA z 10 lutego 2016 r., II GSK 2294/14, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m. in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – z którym w niniejszej sprawie mamy do czynienia – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W ocenie Sądu, który podziela w tym zakresie w całości stanowisko prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), a także postawy stron (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 maja 2011 r., I OSK 711/11, CBOSA oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 grudnia 2015 r., II SAB/Wa 700/15, CBOSA). Nawet jednak w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a.). Sąd podziela pogląd, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 stycznia 2015 r., II FSK 3097/12, CBOSA; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 3 wyd., Warszawa 2015, s. 77). Analiza akt sprawy wskazuje, że GDOŚ do którego wpłynęło zażalenie Stowarzyszenia na postanowienie RDOŚ z [...] listopada 2020r., pozostawał w niniejszej sprawie w przewlekłości. Należy przy tym wskazać, że w obu przypadkach (tj. bezczynności oraz przewlekłości) istota sporu pozostaje ta sama, a mianowicie chodzi o sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność niewydania aktu lub niezałatwienia sprawy w terminie. Na zasadzie analogii pozostaje to w związku z zasadą, że przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być tylko jedna decyzja lub inny akt, którego legalność badana jest przez sąd administracyjny (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2017 r., II OSK 255/16 oraz z dnia 1 kwietnia 2015 r., I OSK 2567/14 – CBOSA). W szczególności w judykaturze ugruntowane jest już stanowisko, że zarzucenie w jednym piśmie bezczynności organu i przewlekłego prowadzenia przez niego postępowania nie stanowi skumulowania dwóch skarg, o ile kwestionowana jest terminowość i sprawność postępowania w zakończeniu tej samej sprawy administracyjnej. W takiej sytuacji dopuszczalność objęcia jedną skargą obu form opieszałości organu inicjuje jedną sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub podjęcia czynności. Należy przy tym podkreślić, że w obu przypadkach (tj. bezczynności i przewlekłości) sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi, a ich zastosowanie jest obowiązkowe w razie stwierdzenia jakiejkolwiek postaci niesprawnego funkcjonowania organu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków oraz podstawy prawnej (art. 134 § 1 p.p.s.a., wyrażający na gruncie procedury sądowoadministracyjnej zasadę procesową da mihi factum dabo tibi ius; por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2017 r., II OSK 255/16; z dnia 21 września 2018 r., I OSK 16/17; z dnia 18 września 2019 r., II OSK 1290/19 – CBOSA). Innymi słowy, decyzja, która z form nieterminowego załatwienia sprawy miała miejsce w danej sprawie, należy do sądu rozpoznającego skargę (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2016 r., II GSK 1029/15 – CBOSA oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2016 r., IV SAB/Wa 457/15, z aprobująca glosą J. Chmielewskiego, OSP 2017, nr 7-8, poz. 69). Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego w rozpoznawanej sprawie przede wszystkim należy zauważyć, że GDOŚ postanowieniem z [...] grudnia 2021r., nr [...] zakończył stan bezczynności. A zatem okoliczność ta powoduje, że bezprzedmiotowe jest orzekanie w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, ale uwzględnienie skargi może wówczas polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo naruszenie prawa nie było rażące (vide: m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lutego 2018 r. II OSK 2966/17). W punkcie 1 i 2 sentencji wyroku Sąd stwierdził, że organ odwoławczy dopuścił się przewlekłości, która nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Sąd przyjął, że w sprawie zaistniała przewlekłość z uwagi na fakt, iż zażalenie skarżącego wpłynęło do GDOŚ w dniu 29 grudnia 2020r. wraz z częścią akt sprawy. Pozostała część akt została nadesłana 11 stycznia 2021r. Nie ulega również wątpliwości, że organ pierwszą czynność w sprawie podjął dopiero w dniu 6 kwietnia 2021r. a zatem już po upływie terminu na załatwienie sprawy określonego w art. 35 § 3 k.p.a. i po wniesieniu przez Stowarzyszenie pismem z 23 marca 2021r. ponaglenia - czynność ta polegała na wystosowaniu do stron pisma w trybie art. 36 k.p.a informującego, że ze względu na skomplikowany charakter sprawy nie jest możliwe dotrzymanie terminu. W piśmie wyznaczono nowy termin jej załatwienia na 21 czerwca 2021r. Następnie organ pismem z 13 kwietnia 2021r. wezwał Stowarzyszenie do przedłożenia stosownych dokumentów wskazujących na jej reprezentację. Żądane dokumenty wpłynęły do organu odwoławczego w dniu 30 kwietnia 2021r. Kolejnym pismem z 14 czerwca 2021r. GDOŚ odesłał akta do organu I instancji w celu ich uporządkowania i skompletowania a także uwierzytelnienia. Pismem z dnia 21 lipca 2021r. organ odwoławczy po raz kolejny przedłużył termin załatwienia sprawy wskazując na jego skomplikowany charakter oraz konieczność uzupełnienia akt sprawy. Termin rozpoznania sprawy został wyznaczony do 6 września 2021r. Uzupełnione akta przez RDOŚ zostały do GDOŚ nadesłane 29 lipca 2021r. i 20 września 2021r. Rozstrzygniecie zostało pojęte przez RDOŚ w dniu [...] grudnia 2021r. Jak z powyższego wynika postępowanie przed RDOŚ było prowadzone łącznie ok. 12 miesięcy, przy czym jak wynika z akt organ czynności te podejmował w dużych odstępach czasu i w sposób nieefektywny niewątpliwie przewlekający postępowanie w sprawie, która nie należała do skomplikowanych a zatem winna być załatwiona w terminie miesiąca od otrzymania przez organ zażalenia wraz z aktami sprawy (art. 35 § 3 k.p.a.). Sąd rozpoznając sprawę uwzględnił również, że istniejący w Polsce stan epidemii oraz związane z nim restrykcje sanitarne niewątpliwie utrudniają sprawne działanie organom administracji w tym również RDOŚ. Sąd miał także na względzie, że art. 35 § 5 k.p.a. stanowiący, że do terminów przewidzianych do załatwienia sprawy określonych w art. 35 § 1-3 k.p.a. nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. poz. 2320), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu – a takie sytuacje niewątpliwie zaistniały również w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy nie ulega żadnej wątpliwości, że w niniejszej sprawie po stronie organu zaistniała przewlekłość. Jednakże, dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo niesprawne prowadzenie przez organ postępowania czy przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy, bowiem przekroczenia te muszą być znaczne i niezaprzeczalne. W niniejszej sprawie niewątpliwe nastąpiło przekroczenie terminu określonego w art. 35 § 3 k.p.a., jednak przekroczenia tego nie można uznać za znaczne przy uwzględnieniu podejmowanych przez organ czynności oraz utrudnień związanych z trwającą w Polsce pandemią oraz przy uwzględnieniu, że organ zakończył już postępowanie w sprawie. Tym samym istniejąca w sprawie przewlekłość organu w niniejszej sprawie nie może być zakwalifikowana jako rażąco naruszająca prawo. Z tego względu Sąd nie znalazł również podstaw by na wniosek skarżącego zasądzić od organu sumę pieniężną na rzecz Stowarzyszenia. W ocenie Sądu, ten dodatkowy środek może być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie zachodzi z uwagi na fakt, że sprawa zostało już rozpoznana. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 161 § pkt 3 p.p.s.a., art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 oraz art. 151 w zw. z 119 pkt 4 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1-3 sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt 4 sentencji), Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 p.p.s.a.