IV SAB/Wa 184/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 25 września 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. R. na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie odmowy przeprowadzenia postępowania sprawdzającego w trybie nadzoru postanawia: odrzucić skargę. W piśmie z dnia 10 lipca 2013 r. J. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – w nierozpatrzeniu jego wniosku z dnia 11 kwietnia 2012 r., w którym zwrócił się o wyjaśnienie wątpliwości dotyczących wysokości przyznanego mu świadczenia oraz sposobu jego obliczania – polegającą na odmowie przeprowadzenia postępowania sprawdzającego w trybie nadzoru wobec Wydziału Realizacji Umów Międzynarodowych [...] Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić, gdyż nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Sąd administracyjny, rozpoznając skargę, w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega kontroli tego sądu. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem, działań lub zaniechań organów administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne, ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie. Zgodnie bowiem z art. 3 § 2 pkt 1 – 4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), skarga na bezczynność może dotyczyć sprawy, w której organ administracji publicznej zobligowany jest wydać decyzję administracyjną, postanowienie w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. Treść skargi J. R., wniesionej do Sądu na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w nierozpoznaniu wniosku z dnia 11 kwietnia 2012 r. polegającą na odmowie przeprowadzenia postępowania sprawdzającego w trybie nadzoru wobec Wydziału Realizacji Umów Międzynarodowych [...] Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W., nie mieści się w katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego. Obowiązujący stan prawny nie upoważnia do zakwalifikowania przedmiotowej skargi do spraw, o których mowa w art. 3 § 2 powołanej ustawy. Forma załatwienia przedmiotowego wniosku przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie będzie stanowić żadnego z aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 powołanej ustawy, dlatego też na akt administracyjny załatwiający rzeczony wniosek nie będzie przysługiwać skarga do sądu administracyjnego. Z tego powodu niniejsza skarga nie przysługuje także na bezczynność organu, bowiem zakres skargi na bezczynność wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 8 powyższej ustawy, w świetle których zaskarżenie bezczynności jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowienia oraz innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej. Ponadto chociaż postępowanie przed Zakładem Ubezpieczeń Społecznych w sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji podlega Kodeksowi postępowania administracyjnego, to natura spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych jest na tyle specyficzna, że Kodeks przyznaje pierwszeństwo przepisom odrębnym. Dział III Kodeksu postępowania administracyjnego, poświęcony przepisom szczególnym w sprawach ubezpieczeń społecznych, wyodrębniając te sprawy, stanowi w art. 180 § 1 kpa, że stosuje się do nich przepisy Kodeksu, "chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach". Wynikające z art. 180 § 1 kpa ustalenie odrębności zasad w sprawach ubezpieczeń społecznych zostało skonkretyzowane w art. 181 kpa, który wyłącza stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie, w jakim określają one organy odwoławcze ("organy odwoławcze właściwe w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych określają przepisy odrębne"), a nadto stanowi, że "do postępowania przed tymi organami stosuje się odpowiednio przepis art. 180 § 1 kpa". Takimi szczególnymi przepisami są regulacje zawarte w ustawie z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 z późn. zm.), która w art. 83 ust. 2 ustanawia regułę zaskarżania do sądu powszechnego decyzji podejmowanych przez organ rentowy w indywidualnych sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych. Wyposażenie sądu ubezpieczeń społecznych w kompetencję merytorycznego rozstrzygania spraw ubezpieczenia społecznego dotyczy każdej sprawy, także sprawy dotyczącej odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego ponownego ustalenia prawa do podlegania ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowemu, czy sprawy wynikającej z odwołania od decyzji w przedmiocie unieważnienia decyzji, o której mowa w art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Rozszerzenie w drodze wykładni właściwości sądów administracyjnych byłoby niezgodne z Konstytucją RP. W powyższym tonie wypowiedział się również Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 23 marca 2011 r., I UZP 3/10 (Lex nr 738185, OSNP z 2011 r. nr 17-18, s. 233) przyjmując, że od decyzji organu rentowego wydanej w przedmiocie nieważności decyzji przysługuje odwołanie do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych – i uchwale tej postanowił nadać moc zasady prawnej. Wcześniej już w wyroku z dnia 16 września 2009 r., I UK 109/09 (Lex nr 794871) Sąd Najwyższy zaakcentował, że według art. 83 ust. 1 i 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych każda decyzja wydana przez organ rentowy w indywidualnej sprawie z zakresu ubezpieczeń społecznych podlega zaskarżeniu do sądu powszechnego, a jedynie wyjątki w tym zakresie dotyczą decyzji, które zostały enumeratywnie wymienione w art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 11 czerwca 2013 r., I OPS 1/13 (publ. G. Prawna 2013/116/6, Lex nr 1321789) podzielił stanowisko Sądu Najwyższego stwierdzając, że od decyzji ostatecznej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydanej w przedmiocie nieważności decyzji, w tym odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Ponadto w powołanym w niej postanowieniu z dnia 5 grudnia 2008 r., I OSK 1852/07 (Lex nr 575851), odnosząc się do treści art. 83a ust. 2 powołanej ustawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że okoliczność, że ZUS stosuje przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zmienia zasady, według której decyzje wydawane na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych są decyzjami z zakresu ubezpieczeń społecznych. Wskazał przy tym, że zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej, od której nie zostało wniesione odwołanie do sądu powszechnego, to nic innego jak wydanie nowego rozstrzygnięcia w sprawie dotyczącej tego samego stosunku prawnego. Dalej Sąd zauważył, że nie jest uprawniona taka wykładnia przepisu art. 83a ust. 2 w zw. z art. 83 ust. 2 powołanej ustawy, która prowadziłaby do wniosku, że w sprawach dotyczących tego samego stosunku prawnego byłby właściwy sąd powszechny lub sąd administracyjny, w zależności od tego, w jakim trybie została wydana decyzja Zakładu. Zwrócił też uwagę, że rozróżnienie spraw cywilnych w znaczeniu materialnym i formalnym oznacza, że nie każda sprawa dotycząca działalności administracji publicznej w rozumieniu art. 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, może być rozpoznawana przez sąd administracyjny. Jeżeli bowiem istnieje przepis szczególny, w myśl którego właściwy jest sąd powszechny, to charakter sprawy (cywilny, administracyjny) ma drugorzędne znaczenie. W rezultacie Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że przepis art. 83 ust. 1 i 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych stanowi lex specialis w stosunku do art. 3 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wyłącza kognicję sądów administracyjnych w sprawach decyzji dotyczących indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych (por. ponadto postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 25 lutego 2009 r., I OSK 420/08, z dnia 9 września 2010 r., I OSK 1425/10, z dnia 18 października 2011 r., I OSK 1706/11, z dnia 23 maja 2012 r., I OSK 1006/11, z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 1316/12, z dnia 2 lutego 2012 r., I OSK 127/12 – dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wypowiadając się w tym zakresie wskazano, że w przypadku decyzji wydanych przez organ rentowy na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych – właściwym organem odwoławczym jest sąd powszechny, który sprawuje merytoryczną kontrolę w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych także wówczas, kiedy – w wyniku autoweryfikacji decyzji w trybie nadzwyczajnym – organ rentowy wydaje kolejne rozstrzygnięcie modyfikujące splot praw i obowiązków stron tego samego stosunku prawnego, którego dotyczyła pierwsza (podważana) decyzja. Ogół spraw objętych unormowaniami ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i ustaw stanowiących jej rozwinięcie powinien być rozpoznawany przez sądy pracy i ubezpieczeń społecznych m. in. z tego powodu, że są to sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych, a także dlatego, że zapewnia to większą spójność, jednolitość (także aksjologiczną) i konsekwencję w rozstrzyganiu spraw ubezpieczeniowych. Postępowanie w sprawach z zakresu ubezpieczenia społecznego powinno być kształtowane jednolicie według zasad znamiennych dla procesu cywilnego, nie powinno być natomiast modelowane na wzór rozwiązań przyjmowanych w procedurze sądowoadministracyjnej (zob. W. Sanetra, Właściwość sądów powszechnych i sądów administracyjnych w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, w: Aktualne problemy rozgraniczenia właściwości sądów administracyjnych i powszechnych, pod red. M. Błachuckiego i T. Górzyńskiej, Naczelny Sąd Administracyjnych, Warszawa 2011, s. 71-92; W. Sanetra, Ustrój sądów a rozstrzyganie spraw z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych, Przegląd Sądowy 2009, nr 9). Wobec powyższego wniesiona skarga na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w nierozpatrzeniu wniosku z dnia 11 kwietnia 2012 r., w którym skarżący zwrócił się o wyjaśnienie wątpliwości dotyczących wysokości przyznanego mu świadczenia oraz sposobu jego obliczania, jako niepodlegająca jurysdykcji sądowoadministracyjnej, nie może być przedmiotem oceny przez sąd administracyjny. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji.