IV SAB/Wa 268/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anita Wielopolska Sędziowie: sędzia WSA Katarzyna Golat sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi V. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] 1. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] (znak sprawy: [...]); 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postepowania przez Prezydenta [...] nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części. I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta [...] (dalej: "organ" lub "Prezydent") sprawy dotyczącej ustalenia odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działkę ewidencyjną z obrębu [...] nr [...] o pow. [...] m² (cz. d. dz. nr [...]), opisaną w księdze wieczystej [...], przejętą na rzecz m. [...] w trybie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych na podstawie decyzji Prezydenta m. [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. o udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul PI. [...] (znak: [...]). II. Stan sprawy przedstawia się następująco. II.1. Zawiadomieniem z 5 sierpnia 2015 r. Prezydent m. [...] poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w W. w Dzielnicy U., stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] o pow. [...] m² (powstała z podziału działki nr [...]) z obrębu [...], opisaną w księdze wieczystej nr [...], objętą decyzją Prezydenta m. [...] Nr [...] z [...] czerwca 2015 r. o udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ulicy [...] na odcinku od ul. [...] do ul. PI. [...] i jednocześnie wskazał, że rozstrzygnięcie merytoryczne w przedmiotowej sprawie nastąpi nie później niż do 30 listopada 2015 r. Pismem z 30 listopada 2015 r. organ poinformował strony postępowania, iż nie było możliwe rozpatrzenie sprawy we wskazanym terminie z uwagi na konieczność zapewnienia stronom możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, w szczególności z operatem szacunkowym oraz obowiązek zapewnienia stronom możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz wskazał dodatkowy termin rozpoznania sprawy do dnia 29 lutego 2016 r. W dniu 20 listopada 2015 r. został sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy określający wartość przedmiotowej nieruchomości. W dniu 22 grudnia 2015 r. strony postępowania wniosły zastrzeżenia do sporządzonej wyceny. Pismem z 1 marca 2016 r. organ zawiadomił strony, iż nie było możliwe rozpatrzenie sprawy w terminie określonym w piśmie z dnia 30 listopada 2015 r., bowiem w związku z zarzutami do operatu złożonymi przez stronę niezbędne było uzyskanie dodatkowych wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego a następnie umożliwienie stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz wskazał, iż zakończenie postępowania w niniejszej sprawie nastąpi nie później niż do dnia 10 kwietnia 2016 r. W dniu 26 kwietnia 2016 r. organ zawiadomił strony, że nie było możliwe rozpatrzenie sprawy w terminie określonym w piśmie z dnia 4 kwietnia 2016 r., wskazując, że strony złożyły wnioski o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej celem udzielenia wyjaśnień i odpowiedzi na zgłaszane zastrzeżenia dotyczące ustalonej wysokości odszkodowania i jednocześnie poinformował, iż zakończenie postępowania nastąpi nie później niż do dnia 10 czerwca 2016 r. W dniu 28 kwietnia 2016 r. została przeprowadzona rozprawa administracyjna na podstawie art. 89 k.p.a. Pismem z dnia 10 czerwca 2016 r. organ poinformował, iż nie było możliwe rozpatrzenie sprawy w terminie określonym w piśmie z dnia 26 kwietnia 2016 r. z uwagi na konieczność zgromadzenia całości materiału dowodowego oraz umożliwienia stronom możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w szczególności z operatem szacunkowym oraz obowiązek zapewnienia. stronom możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz wskazał dodatkowy termin zakończenia postępowania do dnia 31 lipca 2016 r. Po czym w dniu 29 lipca 2016 r. organ poinformował, iż zakończenie postępowania nastąpi nie później niż do [...] sierpnia 2016 r. Decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. Prezydent m. [...] ustalił odszkodowanie za wskazaną wyżej nieruchomość stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...], przyznając m. in. odszkodowanie dotychczasowemu użytkownikowi wieczystemu (Bankowi [...] S.A. z siedzibą w W.), dotychczasowemu właścicielowi działki (Skarbowi Państwa), uprawnionemu do służebności przesyłu ([...] z siedzibą w W.), uprawnionemu z tytułu użytkowania ([...] Sp. z bądź jej następców prawnych) oraz odmówił przyznania odszkodowania na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "skarżąca" lub "Spółka"). Powodem odmowy ustalenia odszkodowania na rzecz Spółki było ustalenie rzeczoznawcy majątkowego, że przedmiotowa umowa ustanowienia użytkowania ma charakter zobowiązaniowy i została zawarta w związku z zawarciem w tym samym dniu umowy leasingu i dzierżawy. Prezydent wskazał m. in. na § 5 umowy z 31 marca 2010 r. ustanowienia użytkowania (Rep. A. Nr [...]), gdzie postanowiono, że wyłącznym celem ustanowienia użytkowania jest doprowadzenie na podstawie art. 678 k.c. do wstąpienia korzystającego na miejsce finansującego w stosunek najmu oznaczony umowami najmu stanowiącymi załącznik nr 1, gdzie wynajmującym jest korzystający. W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z [...] stycznia 2017 r. uchylił w całości powyższą decyzję Prezydenta i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Pismem z 7 lutego 2017 r. organ poinformował strony, iż rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie i wydanie decyzji nastąpi po zwrocie do organu I instancji akt przedmiotowej sprawy oraz po wykonaniu nowego operatu szacunkowego określającego wartość rynkową przejętej nieruchomości, nie później niż do 30 kwietnia 2017 r. W dniu 11 marca 2017 r. został sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy określający wartość przedmiotowej nieruchomości. Pismem z 2 maja 2017 r. organ zawiadomił strony, iż nie było możliwe rozpatrzenie sprawy w terminie powołanym w zawiadomieniu z dnia 7 lutego 2017 r. ze względu na konieczność sprawdzenia kiedy nastąpiło faktyczne przejęcie przedmiotowej nieruchomości, co jest niezbędne do zweryfikowania zasadności przyznania kwoty powiększenia odszkodowania wynikającego ze specustawy drogowej oraz że zakończenie postępowania nastąpi do dnia 30 czerwca 2017 r. Decyzją Nr [...] z [...] czerwca 2017 r. Prezydent m. [...] ponownie orzekł o odszkodowaniu za nieruchomość stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...], w tym ponownie odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz Spółki. W wyniku rozpatrzenia odwołania Spółki Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z [...] września 2017 r. uchylił w całości powyższą decyzję Prezydenta i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Pismem z 4 października 2017 r. organ zawiadomił strony postępowania, że w związku z koniecznością zwrotu akt przedmiotowej sprawy przez Wojewodę [...], zebrania całego materiału dowodowego, w szczególności wykonania nowego operatu szacunkowego określającego wartość przedmiotowej nieruchomości nie jest możliwe wydanie decyzji w niniejszej sprawie w terminie określonym w art. 35 k.p.a. i jednocześnie wskazał przewidywany termin załatwienia sprawy do 29 grudnia 2017 r. W dniu 14 października 2017 r. został sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy określający wartość przedmiotowej nieruchomości. W dniu 26 października 2017 r. organ i instancji zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o przeanalizowanie wniesionych uwag do wyceny i naniesienie poprawek. Przy piśmie z dnia 8 listopada 2017 r. biegła przekazała skorygowany operat szacunkowy. W dniu 16 listopada 2017 r. oraz 1 grudnia 2017 r. organ zwrócił się do biegłej o dodatkowe wyjaśnienia odnośnie sporządzonego operatu, do których rzeczoznawca ustosunkowała się w dniu 24 listopada 2017 r. oraz 4 grudnia 2017 r. Pismem z 21 grudnia 2017 r. organ poinformował, iż w związku z koniecznością oceny operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości, zebrania całego materiału dowodowego, nie było możliwe rozpatrzenie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. i jednocześnie wskazał przewidywany termin załatwienia sprawy do dnia 28.02.2018 r. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. Prezydent m. [...] zawiesił, na podstawie art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a., postępowanie w sprawie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] (z uwagi na braki w składzie organ spółki [...] S.A.). Wojewoda [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., wydanym na skutek zażalenia skarżącej, utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta z dnia [...] stycznia 2018 r. II.2. W dniu 26 lutego 2018 r. do organu wpłynęło ponaglenie skarżącej (reprezentowana przez adwokata). Wojewoda [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. uznał ponaglenie skarżącej za nieuzasadnionej. III.1. Skarżąca w skardze z dnia [...] kwietnia zarzuciła Prezydentowi przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach [...] oraz [...] (skarga dotycząca tego drugie postępowania, odnoszącego się do działki nr [...], została zarejestrowana pod sygn. akt IV SAB/Wa 387/18 – k. 52). Skarżąca wniosła o: "ukaranie pracownika prowadzącego przedmiotową sprawę albowiem z nieuzasadnionych przyczyn sprawa nie została załatwiona w terminie oraz postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy, nakazanie natychmiastowego zakończenia postępowania poprzez wydanie decyzji, wypłacenie Spółce odszkodowania za rażąco długotrwałe postępowanie w wysokości 20 tys. zł". W uzasadnieniu skargi podkreślono, że Prezydent od trzech lat nie jest w stanie wydać decyzji odszkodowawczej. Taka sytuacja jest niedopuszczalna i stanowi o lekceważącym podejściu pracowników do przedmiotowej sprawy. Budzi zdziwienie, że tyle czasu organ gromadzi materiał dowodowy. Wobec powyższego należy uznać, że niezakończenie postępowania w rozsądnym i przewidzianym prawem terminie nastąpiło z przyczyn leżących po stronie organu i dlatego nastąpiła rażąca przewlekłość w tym przedmiocie. III.2. W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie. Prezydent opisał przebieg postępowania, zwrócił uwagę na fakt odnoszenia się przez organ do licznych pism skarżącej, wady operatów szacunkowych oraz na zawieszenie postępowania spowodowanego brakiem w składzie organów jednej ze stron postępowania. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Skarga w części zasługiwała na uwzględnienie. IV.2. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że w aktualnym stanie prawnym zawieszenie postępowania administracyjnego nie tamuje rozpoznania sprawy ze skargi na bezczynność lub przewlekłość (por. np. wyrok NSA z 15 września 2016 r., I OSK 2961/15; wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 lutego 2018 r., I SAB/Wa 714/17; wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2016 r., IV SAB/Wa 457/15, z aprobująca glosą J. Chmielewskiego, OSP 2017, nr 7-8, poz. 69). Sąd w takim przypadku nie jest jednak, co do zasady, uprawniony do oceny zasadności zawieszenia postępowania, albowiem postanowienie w tej kwestii może być poddane odrębnej kontroli sądowoadministracyjnej (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd może natomiast zbadać, czy do dnia zawieszenia organ był bezczynny lub prowadził postepowanie w sposób przewlekły. W takim przypadku Sąd nie mając jednak możliwości zastosowania art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Należy równocześnie zaznaczyć, że zawieszenie postępowania nie jest równoznaczne z zakończeniem postępowania w sprawie administracyjnej, stąd też w realiach niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania pogląd, że skarga na bezczynność lub przewlekłość wniesiona po wydaniu decyzji podlega oddaleniu a limine, bez badania sprawności procedowania w danej sprawie przez organ (por. np. (por. np. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., II OSK 853/17 oraz wyrok WSA w Warszawie z 22 marca 2016 r. IV SAB/Wa 41/16 – CBOSA). IV.3. Na gruncie art. 149 p.p.s.a. z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym ustawowo terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. np. wyrok NSA z 24 maja 2018 r., II OSK 349/18 - CBOSA; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 3 wyd., Warszawa 2015, s. 77). Ocenie Sądu podlegają przy tym wszystkie okresy procedowania przez organ w danej sprawie administracyjne, w tym również te, w których wydano decyzję następnie uchyloną przez organ odwoławczy (por. np. wyrok NSA z 9 marca 2018 r., I OSK 2478/16, CBOSA). Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Prezydent prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Organ co prawda podejmował celowe – z punktu widzenia relewantnych przepisów prawa materialnego – czynności dowodowe, jednak odstępy czasowe między poszczególnymi czynnościami nie znajdowały obiektywnego uzasadnienia. Tylko przykładowo można tu wskazać, że postępowanie zostało wszczęte w dniu 5 sierpnia 2015 r., zaś z operatu szacunkowego z 20 listopada 2015 r. wynika, że zlecenie dla biegłego pochodzi z dnia 6 października 2015 r. Zwrócić również należy uwagę na okres zwłoki między sporządzeniem przez biegłą aneksu do operatu szacunkowego (kwiecień 2016), a wydaniem przez organ po raz pierwszy decyzji ([...] sierpnia 2016 r.). Następnie, Prezydent prowadził sprawnie postępowanie po zwrocie akt przez Wojewodę (w związku z decyzją z [...] stycznia 2017 r.), jednak odnotować należy kolejny dłuższy okres zwłoki trwający od kwietnia do [...] czerwca 2017 r. (data wydania drugiej decyzji). W okresie po wydaniu decyzji przez Wojewodę z dnia [...] września 2017 r. Prezydent niezwłocznie zleca sporządzenie kolejnego operatu, co następuje już w dniu 14 października 2017 r. Pytania do biegłej organ formułuje dopiero 16 listopada 2017 r. (tom 5/8). Ostanie wyjaśnienia biegłej pochodzą z 4 grudnia 2017 r., zaś notatka urzędowa zawierająca merytoryczną ocenę przedmiotowego operatu nosi datę dopiero [...] stycznia 2018 r. Zdaniem Sądu, w przypadku zawieszenia postępowania administracyjnego w dniu wyrokowania, w razie uznania skargi na bezczynność lub przewlekłość za zasadną, w miejsce zobowiązania do wydania aktu (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), Sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). W takim przypadku, w stanie prawnym obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., zbędne jest umarzenie postępowania w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia (por. np. wyroki NSA z 4 listopada 2016 r., I OSK 1621/16; z 21 kwietnia 2017 r., I OSK 2242/16; 19 maja 2017 r., I OSK 2689/16; wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 lipca 2018 r., II SAB/Wa 34/18 - CBOSA; por. np. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, V wyd., Warszawa 2017, Nb 10 do art. 149 oraz A. Kabat, Komentarz do art.149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami, teza 2, LEX 2016). Dlatego też Sąd w punkcie 1 wyroku stwierdził, że Prezydent m. [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w W. stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] (znak sprawy: [...]). IV.4. Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ustawodawca nie zdefiniował, kiedy taka sytuacja ma miejsce. Sąd podziela pogląd, że prawo takiego zakwalifikowania bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. np. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., I OSK 2424/16, CBOSA). Ogólnie rzecz ujmując, taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m. in. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 2234/15, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). W realiach niniejszej sprawy należy w pierwszej kolejności podkreślić, że Prezydent nie odpowiada za okresy, w których sprawa była rozpatrywana przez Wojewodę. Stąd też bezzasadnie Spółka przypisuje Prezydentowi trzyletni okres przewlekłości. Po drugie, Sąd uznaje przedmiotową sprawę za wysoce skomplikowaną, zwłaszcza na tle typowych spraw o ustalenie odszkodowania. Chodzi tu przede wszystkim o ilość podmiotów zaangażowanych w postępowanie, a także skomplikowany charakter praw obciążających nieruchomość. Organ odmawiając Spółce przyznania odszkodowania kierował się oceną rzeczoznawcy majątkowego co do rzeczywistego charakteru i wartości prawa użytkowania ustanowionego na rzecz Spółki w związku z zawarta przez nią w tym samym dniu umową leasingu budynku i dzierżawy gruntów. Co istotne, tożsama ocena została sformułowana przez nowego biegłego w operacie z 14 października 2017 r. (s. 6). Sąd rozpoznając skargę na przewlekłość nie jest uprawniony do formułowania wiążących ocen prawnomaterialnych co kwestii prawidłowości ustaleń biegłych i Prezydenta w tej kwestii. Wskazać tylko można, że zlecając ewentualną kolejną opinię biegłemu rzeczoznawcy majątkowemu Prezydent winien wyraźne zlecić biegłemu również wycenę spornego prawa użytkowania. W takim przypadku nie ma przeszkód prawnych, aby operat szacunkowy zawierał wariant z wyceną spornego prawa oraz wariant bez tej wyceny. Wówczas, w razie ewentualnego uznania przez Prezydenta lub organ odwoławczy istnienia podstaw do przyznania Spółce odszkodowania za sporne prawo użytkowania, nie będzie zachodziła potrzeba sporządzania kolejnego operatu, co przyczyniałoby się istotnie do przedłużenia postepowania. IV.5. Z tych samych względów, co uznanie, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, Sąd nie znalazł podstaw do nałożenia na Prezydenta grzywny lub przyznania Spółce żądanej w skardze sumy pieniężnej. Dlatego też Sąd wczęści skargę oddalił (art. 151 p.p.s.a.). Orzeczenie o tych środkach jest fakultatywne, tj. zostało oparte na uznaniu sędziowskim. Zastosowanie tych dodatkowych środków jest szczególnie uzasadnione wówczas, gdy analiza akt wskazuje na celowe przewlekanie postępowania przez organ (por. np. wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., II OSK 2197/17, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy brak dowodów na tego rodzaju okoliczności. Jak to już podkreślano wyżej, Prezydent podejmował w sprawie szereg celowych czynności zmierzających do załatwienia sprawy, a przewlekłość wynikała przede wszystkim ze skomplikowanego charakteru sprawy. Okoliczności sprawy nie wskazują na to, że bez wymierzenia grzywny lub przyznania Spółce sumy pieniężnej Prezydent, po ewentualnym podjęciu postępowania, ponownie dopuści się przewlekłości (por. np. wyrok NSA z 7 grudnia 2016 r., I OSK 642/15, CBOSA). Należy równocześnie wyjaśnić, że odmowa przyznania Spółce sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., nie wyłącza per se możliwości dochodzenia przez Spółkę odszkodowania na podstawie art. 417¹ § 3 k.c., jeżeli oczywiście Spółka udowodni przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej. W sprawie tej orzekają jednak sądy powszechne, a nie sądy administracyjne. IV.6. Z powyższych powodów orzeczono, jak w sentencji.