IV SAB/Wa 439/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.) Sędziowie sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran sędzia WSA Tomasz Wykowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 lutego 2017 r. sprawy ze skargi P.D i A.N. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie wydania orzeczenia 1. stwierdza bezczynność Prezydenta [...]; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w kwocie 500 zł (słownie: pięćset złotych); 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżących P.D i A.N solidarnie kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. N. i A. D. wnieśli skargę na bezczynność Prezydenta [...] zarzucając naruszenie art. 8, art.12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zwanej dalej K.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnili, że wnioskiem z dnia [...] grudnia 2005 r. (wpływ do [...] Urzędu Wojewódzkiego) A. N., P. D. we własnym imieniu i z upoważnienia współwłaścicieli na mocy pełnomocnictwa z dnia 23 grudnia 1999 r. (jako pełnomocnik E. G.); z dnia 29 grudnia 1999 r. (jako pełnomocnik A. M., Pana M. M. i Pana P. M.), z dnia 15 czerwca 2000 r. (jako pełnomocnik K.S.) oraz A. M. z upoważnienia współwłaściciela na mocy pełnomocnictwa z dnia 24 sierpnia 1995 r. (z upoważnienia Z. M.) wystąpili o zapłatę odszkodowania za m.in. działkę o nr ew. [...] z obrębu [...] o powierzchni 1126 m² i dz.ew. [...] z obrębu [...] o powierzchni 2002 m², położoną w [...] przy ul. [...], zajętą pod drogę publiczną. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu zażalenia na niezałatwienie przez Prezydenta [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. uznał wniesione zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi [...] termin na wydanie rozstrzygnięcia, tj. 2 miesiące od daty doręczenia postanowienia (a zatem do dnia 23 sierpnia 2016 r.). Strony pismem z dnia 6 października 2016 r. zostały poinformowane, zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. o wyznaczeniu terminu załatwienia sprawy odnośnie do przedmiotowego gruntu do dnia 31 marca 2017 r. oraz o konieczności wykonania nowego operatu szacunkowego, a po jego otrzymaniu przygotowania projektu decyzji administracyjnej. Zdaniem skarżących uzasadnienie wskazujące kilkumiesięczny czas wykonania wyceny nie jest wiarygodne. Zaprzecza praktyce takich czynności. Świadczy o próbie uchylenia się Urzędu [...] od obowiązku wydania decyzji w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podał, że Biuro [...] prowadzi ok. 15 postępowań w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), w których stronami są te same osoby czyli: A. N., P. D., A. M., P. M., M. M., E. G., K.S. i A. M. Kwoty odszkodowań są znaczącym obciążeniem dla budżetu Biura [...] Urzędu [...] przewidzianego na odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne w trybie art. 73 ww. ustawy. Dalej organ wyjaśnił, że w 2014 r. została zawarta ugoda administracyjna (stronami były osoby występujące w przedmiotowym postępowaniu) dotycząca sześciu innych działek zajętych pod drogi publiczne na łączną kwotę ponad 11 mln zł, której płatność została rozłożona na 3 roczne raty wywołujące skutki finansowe przypadające na lata 2014-2016. W związku z powyższym środki przeznaczone na odszkodowania w latach 2015-2016 zostały pomniejszone o zobowiązania finansowe wynikające z tej ugody. W 2015 r. zostały wydane dwie decyzje dotyczące kolejnych działek ewidencyjnych zajętych pod drogi publiczne na łączną kwotę ponad 1 mln zł. W dniu 1 grudnia 2016 r. zostały wydane trzy decyzje dotyczące ewidencyjnych zajętych pod drogi publiczne na łączną kwotę prawie 6 mln zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. I. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718; zwanej w skrócie "P.p.s.a.") skarga na bezczynność organu administracji przysługuje w sprawach, w których mogą być wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 3 P.p.s.a.) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). Rozpatrując skargę na bezczynność sąd kontroluje, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. oraz czy zwłoka w załatwieniu sprawy przekroczyła terminy określone w przepisach prawa. Zatem skarga wniesiona w tym trybie jest środkiem dyscyplinującym organy administracji publicznej do terminowego załatwiania spraw, mającym na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. II. Przedmiotem skargi jest bezczynność w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] grudnia 2005 r. (wpływ do [...] Urzędu Wojewódzkiego), którym A. N., P. D. we własnym imieniu i z upoważnienia współwłaścicieli wystąpili o zapłatę odszkodowania m.in. z tytułu utraty prawa własności do działki o nr ew. [...] z obrębu [...] o powierzchni 1126 m² i dz.ew. [...] z obrębu [...] o powierzchni 2002 m², położoną w [...] przy ul. [...], zajętą pod drogę publiczną. III. Wyjaśnić trzeba, iż warunkiem wniesienia skargi na bezczynność jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 P.p.s.a.). Warunek zawarty w art. 52 § 1 P.p.s.a., tj. wyczerpanie środków zaskarżenia, rozumiany powinien być w postępowaniu ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, jako złożenie środka prawnego w postaci zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Zauważyć należy, że w niniejszej sprawie nie przysługiwało skarżącym wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a. Wykładnia językowa ww. przepisu prowadzi do konkluzji, że odnosi się on do skarg na akty i czynności, a nie na bezczynność w zakresie wydania aktu. Należy bowiem mieć na względzie, że w art. 52 § 3 P.p.s.a. jest mowa o "aktach i czynnościach", natomiast przepis ten nie normuje sytuacji bezczynności. W przypadku, gdy ustawodawca uzależnia zaskarżenie bezczynności od wniesienia środka zaskarżenia, czyni to w sposób wyraźny - w art. 37 K.p.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2016 r. sygn. akt I FSK 1375/16, dostępne pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA). Złożenie zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 K.p.a. stanowi przesłankę skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, gdyż jest to środek zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 P.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 1083/14, Lex nr 1467706). W rozpatrywanej sprawie skarżący wnieśli zażalenie z dnia 18 lutego 2016 r. na niezałatwienie przez Prezydenta [...] przedmiotowego wniosku, a organ postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. uznał wniesione zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi [...] termin na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia, wynoszący 2 miesiące od daty doręczenia ww. postanowienia, tj. do dnia 23 sierpnia 2016 r. (karta 196 akt sprawy), w związku z czym nie zaszła negatywna przesłanka do rozpatrzenia skargi w postaci niewyczerpania środków zaskarżenia. IV. Przechodząc zatem do podstaw merytorycznego rozstrzygnięcia zauważyć należy, że zgodnie z art. 149 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Uwzględnienie skargi na podstawie art. 149 P.p.s.a. nie sprowadza się jedynie do zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie, ale polega także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Można uznać za utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że użycie wyrazu "jednocześnie" oznacza, iż brak podstaw do zobowiązania organu do wydania aktu, tj. zastosowania środka określonego w ustawie, nie wyklucza orzekania w przedmiocie rażącego charakteru przewlekłości czy bezczynności organu. Nawet wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z 4.01.2013 r., I OSK 2325/12, LEX nr 12269646 oraz postanowienia NSA: z 26.07.2012 r., II OSK 1360/12, ONSAiWSA 2013 Nr 1, poz. 7; z 13.11.2012 r., I OSK 2626/12, LEX nr 1247155). Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się na specyfikę badania zasadności skarg na bezczynność, która polega na tym, że sąd ogranicza się do skontrolowania, czy organ rzeczywiście nie podjął działania, do którego był zobowiązany. Poza zakresem kontroli sądu pozostaje poprawność działań organu załatwiających zgłoszone żądanie. Oznacza to, że sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność działania, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie zostało wydane orzeczenie administracyjne (tak m.in. NSA w wyroku z 13.01.2016 r., sygn. akt OSK 2236/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA). Odnosząc się do kwestii merytorycznych wyjaśnić należy, że przez bezczynność organu należy rozumieć sytuację, w której organ - mimo ciążącego na nim obowiązku - w prawnie ustalonym terminie nie podjął żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, lecz nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął innej właściwej czynności. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Naruszenie kwalifikowane jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21.06.2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27.03.2013 r. sygn. akt II OSK 468/13, wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10.04.2014 r. sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16.05.2013 r. sygn. akt II SAB/Sz 34/13; wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA). Dla oceny, czy miała miejsce bezczynność istotne są faktyczne czynności podejmowane przez organ w celu załatwienia sprawy w sposób określony w ustawie oraz ich znaczenie w kontekście relewantnego stanu faktycznego i prawnego. Istotne jest zatem - w kontekście oceny bezczynności - że Prezydent [...] podejmował czynności zmierzające do załatwienia sprawy, przy czym wszczęcie postępowania nastąpiło ponad 10 lat temu, tj. [...] grudnia 2005 r. V. Odnosząc się do argumentacji skarżących podnieść wypada, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażany jest pogląd, iż w postępowaniu wywołanym skargą na bezczynność organu sąd administracyjny nie wnika w merytoryczną poprawność działania organu, co do istoty wniosku strony, inicjującego dane postępowanie, a jedynie bierze pod uwagę sam fakt, czy w dacie orzekania przez Sąd, organ załatwił w przewidzianej prawem formie żądanie strony zawarte w jej wniosku. Kontrola Sądu w takich sprawach sprowadza się do ustalenia, czy organ administracji publicznej rzeczywiście pozostaje w zwłoce. Stąd też rozpatrując skargę na bezczynność Sąd nie jest władny ocenić, czy podejmowane przez organ czynności (zwracanie się do rozmaitych organów, przesłuchania świadków) były podejmowane zasadnie, a jedynie, czy w ramach obranego kierunku postępowania organ w rzeczywiści podejmował działania zmierzające (przynajmniej w jego przekonaniu) do zakończenia sprawy (tak WSA we Wrocławiu w uzasadnieniu wyroku z 11 września 2012 r., sygn. akt I SAB/Wr 8/12). W licznych orzeczeniach wyrażany jest pogląd, który skład orzekający podziela, że Sąd rozpoznający skargę na bezczynność organu, nie jest uprawniony do merytorycznej oceny pism procesowych strony, czy też do kwalifikowania, że pisma strony są nie istotne dla meritum sprawy (tak m.in. NSA w wyrokach z 29 kwietnia 2011, sygn. akt I FSK 249/10, z 11 lutego 2011 r., sygn. akt I FSK 229/10, I FSK 230/10, I FSK 231/10). VI. Należy jednak wskazać, że podejmowane w toku przedmiotowego postępowania czynności (np. pisma w sprawie wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy z dnia: 25.09.2013 r., 6.10.2016 r., przesłuchania stron – np. z 2 kwietnia 2012 r. – karta 147 akt sprawy, pismo z dnia 25 września 2013 r. w sprawie poszukiwania akt w Archiwum Akt Nowych), a zatem również działania nakierowane na zakończenie sprawy, charakteryzuje zbyt duży odstęp czasowy, aby można było zasadnie twierdzić, że organ prowadził postępowanie zgodnie z art. 12 K.p.a., art. 35 i 36 tej ustawy. Mimo upływu tak znacznego okresu czasu od wszczęcia postępowania, organ nie przeszedł do jej finalizacji. Bezskutecznie upłynął termin przewidziany przez Wojewodę [...] po rozpatrzeniu zażalenia na niezałatwienie przez Prezydenta [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., który wyznaczył Prezydentowi [...] termin na wydanie rozstrzygnięcia wynoszący 2 miesiące od daty doręczenia ww. postanowienia tj. do dnia 23 sierpnia 2016 r. Ponadto wbrew twierdzeniom organu uwarunkowania organizacyjne (w tym niewystarczająca liczba pracowników) – co do zasady - nie stanowią usprawiedliwienia dla przekroczenia terminów załatwienia sprawy. Związanie wydania decyzji kończącej postępowanie ze znacznymi kosztami obciążającymi budżet nie może samo w sobie stanowić przesłanki usprawiedliwiającej niepodejmowanie działań przez organ. VII. W związku z powyższym Sąd uznał, że doszło do bezczynności Prezydenta [...], a bezczynność ta cechowała się rażącym charakterem (stosownie do art. 149 § 1a P.p.s.a). Uzasadniało to nałożenie na organ grzywny w wysokości 500 złotych (na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a), z uwagi na upływ czasu – tj. ponad10 lat od wszczęcia postępowania. Wobec powyższego, stosownie do art. 149 § 1a oraz art. 149 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 1-3 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a., uwzględniając uiszczony przez skarżących wpis od skargi w wysokości 100 zł i zasądzając jego solidarny zwrot.