V SA/Wa 1167/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2018 r. sprawy ze skargi P. G. na rozstrzygnięcie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia ... czerwca 2018 r. nr ... w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu 1. stwierdza że ocena projektu została przeprowadzona z naruszeniem prawa i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości; 2. zasądza od Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości na rzecz P.G. kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez P.G. (dalej: Skarżący, Wnioskodawca) jest rozstrzygnięcie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej: PARP, Organ) z [...] czerwca 2018 r., nr [...] zawierające rozstrzygnięcie protestu. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym. W dniu 28 grudnia 2017 r. P.G. złożył wniosek o dofinansowanie projektu pt. "[...]" w ramach Programu Operacyjnego Polska Wschodnia 2014-2020, oś priorytetowa I - Przedsiębiorcza Polska Wschodnia, Działanie 1.3 - Ponadregionalne powiązania kooperacyjne, Poddziałanie 1.3.2 - Tworzenie sieciowych produktów przez MŚP. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], Skarżący został poinformowany, że złożony przez niego wniosek nie został wybrany do dofinansowania. W uzasadnieniu ww. pisma wyjaśniono, że Projekt otrzymał 33 punkty i nie uzyskał wymaganej liczby punktów w kryterium "Wnioskodawca i członkowie konsorcjum zapewniają finansowanie projektu". Ponadto w ramach kryterium "Projekt ma pozytywny wpływ na realizację zasady zrównoważonego rozwoju" projektowi Skarżącego nie przyznano punktów, a w ramach kryterium "Projekt ma zapewnioną wykonalność pod kątem stabilności współpracy między wnioskodawcą i członkami konsorcjum" przyznano 3 punkty (na maksymalnie 4 pkt). Skarżący nie zgodził się z powyższym rozstrzygnięciem i złożył protest. Następnie, w piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] PARP poinformowała Skarżącego, że ocena wniosku o dofinansowanie została przeprowadzona prawidłowo, a wobec tego protest nie został uwzględniony. Na powyższe rozstrzygnięcie Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której zarzucił naruszenie: 1) art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2016 r. poz. 217, z późn. zm.); zwanej dalej: "u.z.r.p." poprzez ocenę wniosku o dofinansowanie w sposób nierzetelny w oderwaniu od faktów i informacji przedstawionych we wniosku, 2) art. 37 ust. 2 u.z.r.p. poprzez ocenę wniosku o dofinansowanie bez uwzględnienia określonych przez organ kryteriów wyboru projektu i wymogów potwierdzających spełnienie tych kryteriów. W ocenie Skarżącego Organ stwierdzając, iż nie zostało spełnione kryterium merytoryczne nr 4, 10 i 12 dokonał nierzetelnej i sprzecznej z kryteriami oceny wniosku. W piśmie procesowym z dnia 23 sierpnia 2018 r. Organ podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym rozstrzygnięciu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302); zwanej dalej: "p.p.s.a.", stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje przede wszystkim orzekanie w sprawach skarg na rozstrzygnięcia, akty, czynności i bezczynność określone w art. 3 § 2 powołanej ustawy. Stosownie do art. 3 § 3 tej ustawy, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Do ustaw szczególnych, przewidujących kontrolę sądów administracyjnych sprawowaną w stosunku do działania organów administracji publicznej, zaliczyć trzeba niewątpliwie ustawę wdrożeniową, która w art. 61 ust. 1 stanowi, że w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. W niniejszej sprawie kontroli sądowej została poddane rozstrzygnięcie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości, jako Instytucji Pośredniczącej Programu Operacyjnego Polska Wschodnia 2014-2020, z dnia [...] czerwca 2018 r. o nieuwzględnieniu protestu strony skarżącej od negatywnej oceny merytorycznej jej projektu, zawartej w piśmie Instytucji Pośredniczącej z dnia [...] kwietnia 2018 r. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze tak zakreślony zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne należało uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno informację z dnia [...] kwietnia 2018 r. zawierającą negatywną ocenę projektu, jak również informację z dnia [...] czerwca 2018 r. r. o nieuwzględnieniu protestu, podpisała ta sama osoba. Stanowi to naruszenie art. 60 i art. 67 u.z.r.p. Zgodnie z pierwszym z przywołanych wyżej przepisów, w rozpatrywaniu protestu, w weryfikacji, o której mowa w art. 56 ust. 2, a także w ponownej ocenie, o której mowa w art. 58 ust. 3, nie mogą brać udziału osoby, które były zaangażowane w przygotowanie projektu lub jego ocenę. Przepis art. 24 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Natomiast art. 67 u.z.r.p. stanowi, że do procedury odwoławczej nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Wyłączenie pracownika od udziału w postępowaniu unormowano w art. 24 § 1 pkt 1-7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.); zwanej dalej: "k.p.a.". W myśl art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 24 § 4 k.p.a. wyłączony pracownik powinien podejmować tylko czynności niecierpiące zwłoki ze względu na interes społeczny lub ważny interes stron. Wskazane wyżej przepisy k.p.a. regulujące wyłączenie pracownika od udziału w postępowaniu mają zastosowanie w sprawie dotyczącej oceny wniosków dokonywanej w ramach postępowań konkursowych przeprowadzanych w trybie przepisów ustawy wdrożeniowej. Odpowiednio stosując art. 24 § 1 k.p.a. należy mieć na uwadze, że instytucja wyłączenia pracownika organu dotyczy zasadniczo spraw związanych z wydawaniem decyzji administracyjnych. Pomimo tego, że informacja z dnia [...] kwietnia 2018 r. o rozstrzygnięciu konkursu (informująca o nie wybraniu wniosku do dofinansowania w związku z nieuzyskaniem minimum punktowego) nie była decyzją administracyjną, to z racji odesłania zawartego w art. 60 i art. 67 ustawy wdrożeniowej, w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów tej ustawy należało odpowiednio stosować przepisy k.p.a. regulujące instytucję wyłączenia pracownika organu od udziału w sprawie. Instytucję tę należy postrzegać - jak wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 marca 2005 r. sygn. akt P 8/03 (OTK ZU 2005, nr 3/A, poz. 20) - jako służącą realizacji prawa strony do obiektywnego rozstrzygnięcia sprawy. W judykaturze podnosi się, że regulację, o której mowa w art. 60 u.z.r.p., należy rozumieć szeroko, co oznacza, że każda osoba, która na jakimkolwiek etapie postępowania konkursowego i również przed tym postępowaniem, w jakimkolwiek charakterze i zakresie brała udział w przygotowaniu projektu (wniosku) lub jego ocenie (formalnej lub merytorycznej) podlega wyłączeniu od rozpoznawania protestu. Związek danej osoby z projektem nie musi mieć charakteru bezpośredniego. Zakaz, o którym mowa w tym przepisie dotyczy osób, które poczynając od momentu złożenia projektu do konkursu były zaangażowane w jego rozpatrywanie i czynności, których związanie z tym projektem znalazło swój wyraz w treści dotyczącej tego projektu dokumentacji przebiegu procedury konkursowej, w tym osoba, która informowała o wynikach oceny (por. wyroki NSA: z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt II GSK 364/13, LEX nr 1310453; czy z dnia 13 kwietnia 2011 r. sygn. akt II GSK 494/11, LEX nr 1081546). W wyroku z dnia 6 października 2017 r. sygn. akt II GSK 3048/17 (LEX nr 2394050) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przepis art. 60 ustawy wdrożeniowej odnosi się do wszystkich czynności wiążących się z określonym projektem i nie ogranicza się do jego oceny (podobnie NSA w wyrokach z dnia 18 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 125/11, LEX nr 992332; i z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. akt II GSK 1367/10, LEX nr 746087). Nie można nie dostrzegać, że analizowany przepis stanowi o wszystkich czynnościach związanych z określonym projektem, zaś sama ocena projektu jest tylko jedną z nich. Nie chodzi zatem tylko o ocenę merytoryczną projektu, ale o każdą czynność z projektem związaną, która znajduje odbicie w dokumentacji dotyczącej danego wniosku. Także podpisanie informacji skierowanej do wnioskodawcy o wynikach oceny projektu czy o wynikach postępowania odwoławczego jest czynnością związaną z projektem - w tym przypadku - z oceną projektu. Udział osoby w dokonywaniu tych czynności na jakimkolwiek z etapów rozpatrywania wniosku wyłącza tę osobę od udziału w postępowaniu odwoławczym, w tym od dokonywania ponownej oceny wniosku po uwzględnieniu protestu (tak NSA w wyroku z dnia 11 marca 2011 r. sygn. akt II GSK 268/11, LEX nr 1080087). Podzielając powyższe poglądy stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 60 u.z.r.p. Obie informacje skierowane do skarżącego - zarówno z dnia [...] kwietnia 2018 r., jak i z dnia [...] czerwca 2018 r., podpisała z ramienia instytucji przeprowadzającej postępowanie konkursowe ta sama osoba. Udział Dyrektora Departamentu Projektów Infrastrukturalnych M.B. w czynnościach zawiązanych z projektem na etapie jego merytorycznej oceny spowodował, że podlegał on wyłączeniu od udziału w czynnościach związanych z rozpatrzeniem protestu. Mimo to brał on jednak w nich udział. Z uwagi na gwarancyjny charakter zakazu przewidzianego w art. 60 ustawy wdrożeniowej należy uznać, że jego złamanie jest istotnym naruszeniem prawa, mającym wpływ na wynik oceny. Sytuacja, w której osoba podlegająca wyłączeniu dokonała czynności na etapie rozpatrzenia protestu, podważa zasadę rzetelności i bezstronności, o której mowa w art. 37 ust. 1 u.z.r.p. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) u.z.r.p. Sąd uwzględnił skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Instytucji Pośredniczącej. Ponownie rozpatrując sprawę organ jeszcze raz rozpozna protest przez osobę niepodlegającą wyłączeniu w świetle art. 60 ustawy wdrożeniowej. Wobec takiego stanu rzeczy Sąd nie mógł odnieść się do merytorycznych zarzutów skargi, ani też udzielić wskazówek co do dalszego toku postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się bowiem, że w sytuacji, gdy w wyniku stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji, że protest został rozpatrzony przez osobę wyłączoną od tej czynności, formułowanie przez ten sąd ocen co do przyczyn negatywnej oceny i ewentualnych zaleceń stanowiłoby niedopuszczalne zastępowanie właściwych organów w realizacji ich zadań własnych i nie ma nic wspólnego z oceną prawną, o której mowa w art. 153 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2011 r. sygn. akt II GSK 268/11, LEX nr 1080087; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Go 998/13, LEX nr 1406852). Ponadto wyrok zawiera rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, które Sąd, zgodnie z art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), zasądził na rzecz strony skarżącej od organu administracji.