V SA/Wa 1638/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Irena Jakubiec-Kudiura po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora ... Wojewódzkiego Urzędu Pracy w W. z dnia ... października 2014 r. o numerze ... , a także czynności Ministra Finansów z dnia ... marca 2015 r. polegającej na wpisie do rejestru podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich w sprawie ze skargi D. F. O. P. we W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia ... stycznia 2015 r. nr ... w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania ze środków unijnych postanawia: 1. Odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora ... Wojewódzkiego Urzędu Pracy w W. z dnia ... października 2014 r. o numerze ... 2. Oddalić wniosek o wstrzymanie wykonania czynności Ministra Finansów z dnia ... marca 2015 r. polegającej na wpisie do rejestru podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich. W skardze z dnia 5 marca 2015 r. D. w W. zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonych decyzji. Wniosek ten nie został uzasadniony. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. o numerze [...], Minister Infrastruktury i Rozwoju odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, a następnie przekazał skargę wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę z dnia 10 kwietnia 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarządzeniem z dnia 27 maja 2015 r. zwrócono się do strony skarżącej o wskazanie czy w jej przypadku zachodzi "niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody", czy też "niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków", a także o wykazanie i uprawdopodobnienie zaistnienia przesłanek uzasadniających wniosek. Pismem z dnia 16 czerwca 2015 r. skarżąca wniosła również o wstrzymanie wykonania czynności materialno-technicznej Ministra Finansów z dnia 30 marca 2015 r. polegającej na wpisie do rejestru podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, podnosząc jednocześnie, że wpis ten jest bezpośrednim następstwem wykonania zaskarżonej decyzji. Uzasadniając wniosek wskazano, iż brak wstrzymania wskazanych decyzji, jak również czynności polegającej na wpisie na listę podmiotów wykluczonych, spowoduje dla skarżącej znaczną szkodę i trudne do odwrócenia skutki. W szczególności podkreślono, iż dokonanie wpisu do rejestru jest dla skarżącej równoznaczne z utratą w zasadzie jedynego źródła dochodów umożliwiających jej funkcjonowanie, nie prowadzi ona bowiem działalności gospodarczej. Ponadto podniesiono, iż na skutek braku otrzymywania środków z funduszy unijnych, pracę stracą zatrudnieni u skarżącej pracownicy, których wynagrodzenia finansowane są w przeważającej mierze z tych środków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. W niniejszej sprawie strona skarżąca zawarła w skardze wniosek o "wstrzymanie wykonania zaskarżonych decyzji", wskazując w piśmie procesowym z dnia 16 czerwca 2015 r., że dotyczy on zarówno zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji D. w W. z dnia [...] października 2014 r. o numerze [...]. Nadto, w tym samym piśmie procesowym z dnia 16 czerwca 2015 r. skarżąca rozszerzyła swój wniosek poprzez dodanie żądania wstrzymania wykonania czynności materialno-technicznej Ministra Finansów z dnia 30 marca 2015 r. polegającej na wpisie do rejestru podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich. Wobec tego, iż wniosek o wstrzymanie wykonania dotyczy nie tylko zaskarżonego w niniejszej sprawie aktu w postaci decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2015 r. ale także decyzji Dyrektora Dolnośląskiego Wojewódzkiego Urzędu Pracy w W. z dnia [...] października 2014 r. oraz czynności Ministra Finansów z dnia 30 marca 2015 r., przypomnieć należy, iż sąd administracyjny może orzekać o wstrzymywaniu nie tylko tych aktów, które zostały zaskarżone, ale również i tych, które zostały wydane we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy (art. 61 § 3 p.p.s.a. in fine). Powyższe nakłada na Sąd obowiązek by w pierwszej kolejności zbadać czy zastosowanie ochrony tymczasowej w stosunku do wskazanych przez skarżącą aktów i czynności jest w ogóle dopuszczalne oraz czy mieści się w granicach tej samej sprawy. W ocenie Sądu, wniosek skarżącej zawarty w piśmie procesowym z dnia 16 czerwca 2015 r. o wstrzymanie wykonania czynności materialno-technicznej Ministra Finansów z dnia 30 marca 2015 r. jest niedopuszczalny, z niżej wyłożonych względów. Przede wszystkim zauważyć należy, iż opisana przez skarżącą czynność polegająca na wpisie do rejestru podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, nie może być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że wpis do rejestru podmiotów wykluczonych jest czynnością materialno-techniczną, pozbawioną cech rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach konkretnego podmiotu. Wpis ten dokonywany jest w oparciu o zgłoszenie i ma wyłącznie funkcję informacyjną. Natomiast wykluczenie z możliwości otrzymania środków europejskich następuje z mocy prawa i istnieje niezależnie od zgłoszenia podmiotu do rejestru. Samo zgłoszenie nie ma zatem wpływu na stan wykluczenia, w którym znajduje się beneficjent (por. postanowienie NSA z dnia 31 marca 2015 r. o sygn. akt II GSK 345/15; postanowienia NSA z dnia 3 lipca 2014 r. o sygn. akt II GSK 715/14; postanowienia NSA z dnia 14 października 2014 r. o sygn. akt II GSK 2268/14; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Niezależnie od powyższego należało mieć na uwadze, że wniosek taki jest niedopuszczalny również z uwagi na to, że czynność Ministra Finansów z dnia 30 marca 2015 r. nie mieści się w granicach tej samej sprawy. Zauważyć bowiem należy, iż kontrola sądowoadministracyjna w niniejszej sprawie dotyczy zwrotu kwoty dofinansowania i "kończy się" na ostatecznej decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2015 r. Natomiast opisana czynność została dokonana w dniu 30 marca 2015 r., zatem po ostatecznym zakończeniu postępowania w sprawie, której dotyczy skarga. Z tych względów, biorąc pod uwagę, że przepisy p.p.s.a. nie dają podstawy od odrzucenia wniosku jako niedopuszczalnego, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 61 § 5 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie drugim sentencji postanowienia. Przechodząc do oceny merytorycznej wniosku w pozostałym zakresie, Sąd uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Przypomnieć należy, iż rozstrzygając o wstrzymaniu wykonania aktu na podstawie przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a., Sąd związany jest zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych. Instytucja wstrzymania wykonania ma charakter wyjątkowy i jej zastosowanie może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji stwierdzenia, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyby akt lub czynność zostały wykonane. Użycie przez ustawodawcę w art. 61 § 3 p.p.s.a. zwrotów nieostrych wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w nich normy ogólnej. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w uzasadnieniu do postanowienia z dnia 20 grudnia 2004 r. o sygn. akt GZ 138/04, że "znaczna szkoda" to taka, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowania ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Zaś trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Dodatkowo należy mieć na uwadze, iż w orzecznictwie odnoszącym się do problematyki wstrzymywania aktów nakładających obowiązek ponoszenia wydatków pieniężnych podnosi się, iż rodzaj nałożonego obowiązku, nie wywołuje stanu, który byłby nieodwracalny, skoro chodzi o świadczenie pieniężne z natury rzeczy przecież odwracalnego. Stanowisko takie zostało przedstawione w postanowieniu NSA z dnia 20 grudnia 2004 r. o sygn. akt GZ 138/04, w którym dodatkowo wskazano, iż w przypadku ewentualnego uwzględnienia skargi, istnieje oczywista możliwość zwrotu nadpłaconych kwot. Z kolei w postanowieniu z dnia 7 października 2011 r. o sygn. akt II GSK 2001/11, NSA zauważył, iż każda decyzja administracyjna zobowiązująca do uiszczenia należności pieniężnych pociąga za sobą dolegliwość rodzącą określony skutek faktyczny w finansach zobowiązanego do ich uiszczenia. Nie jest to więc sytuacja, która sama z siebie uzasadnia zastosowanie wyjątkowego rozwiązania prawnego, jakim jest ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Rozpoznając niniejszy wniosek wskazać należy, iż niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody oraz trudnych do odwrócenia skutków skarżąca upatruje w grożących jej poważnych konsekwencjach ekonomicznych. Argumentacja na poparcie złożonego wniosku nakierowana jest przede wszystkim na wyrażenie stanowiska, iż wpisanie skarżącego do rejestru podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymywania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, które stanowiło konsekwencję wydanej wobec skarżącego decyzji ostatecznej, określającej kwotę dofinansowania przypadającą do zwrotu, może spowodować utratę w zasadzie jedynego źródła dochodów umożliwiających jej funkcjonowanie. Wobec powyższego, niezbędne jest odniesienie się do instytucji wykluczenia z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, wprowadzonej z mocy art. 207 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.; zwanej dalej: "u.f.p."). Z kolei rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 23 czerwca 2010 r. w sprawie rejestru podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich (Dz. U. Nr 125, poz. 846; zwane dalej: "rozporządzeniem) – wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 210 ust. 2 u.f.p. – w § 3 ust. 3 pkt 1 stanowi, że podmiot wykluczony podlega wpisowi m.in. w dniu, w którym decyzja, o której mowa w art. 207 ust. 9 u.f.p., stała się ostateczna. Decyzja wydana na podstawie art. 207 u.f.p. nie zawiera rozstrzygnięcia odnośnie wpisu do rejestru podmiotów wykluczonych, prowadzonego przez Ministra Finansów. Prawodawca nie uzależnia także wpisu od prawomocności decyzji. Należy przy tym mieć na względzie, że prowadzony przez Ministra Finansów rejestr ma zwiększyć skuteczność stosowania przepisów dotyczących wykluczenia beneficjentów z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich. Dane pozyskane z rejestru umożliwią instytucjom zaangażowanym w realizację projektów ustalenie istnienia lub nieistnienia przeszkód prawnych dla dokonywania przysporzeń na rzecz konkretnych beneficjentów. Wykluczenie z możliwości otrzymania środków, przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich i wpis do rejestru podmiotów wykluczonych jest dodatkowym, wynikającym z mocy prawa skutkiem wydania ostatecznej decyzji. Wpis do rejestru podmiotów wykluczonych nie stanowi wykonania decyzji o zwrocie, a jedynie odrębny skutek jej wydania. Wpis do tego rejestru nie ma zatem związku ani z wykonaniem, ani ze wstrzymaniem wykonania decyzji. Dla uzasadnienia wstrzymania wykonania decyzji, określającej kwotę przypadającą do zwrotu, niezbędne jest wykazanie przez wnioskodawcę spełnienia określonych w ustawie przesłanek warunkujących zastosowanie ochrony tymczasowej (por. postanowienie NSA z dnia 12 czerwca 201 r. o sygn. akt II GZ 297/14). W konsekwencji, wstrzymanie wykonania decyzji oparte wyłącznie na braku możliwości uzyskania jakiegokolwiek dofinansowania w przyszłości z powodu dokonanego wpisu, który, co należy wyraźnie podkreślić, jest skutkiem samoistnym, następującym z mocy prawa, nie świadczy zatem o automatycznym spełnieniu przesłanek ustawowych określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 13 sierpnia 2014 r. o sygn. akt II GZ 415/14; postanowienie NSA z dnia 25 marca 2015 r. o sygn. akt II GSK 321/15). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, iż wskazane przez stronę skarżącą okoliczności, jak utrata źródła dochodów i związane z tym skutki w postaci uniemożliwienia funkcjonowania i utraty pracy przez pracowników, nie mogą świadczyć o tym, iż wykonanie zaskarżonej decyzji rodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, czy też wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków. Podnieść bowiem trzeba, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak też decyzja ją poprzedzająca, dotyczą zwrotu pobranych już środków z tytułu dofinansowania, nie zaś uprawnienia do pozyskiwania takich środków w przyszłości. Należy mieć przy tym na uwadze, że wstrzymanie wykonania decyzji uzasadniać mogą tylko konkretne okoliczności, będące wynikiem wpływu wykonania zaskarżonej decyzji na aktualną sytuację majątkową strony, powodujące znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Innymi słowy strona musi wykazać, że w powiązaniu z jej sytuacją majątkową, wykonanie decyzji spowoduje znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki z powodu wystąpienia tych konkretnych okoliczności. Natomiast za wstrzymaniem wykonania aktu nie mogą przemawiać same obiektywne, przedstawione przez stronę trudności, pojawiające się w prowadzonej działalności gospodarczej, bowiem w postępowaniu o udzielenie ochrony tymczasowej badany jest wpływ wykonania zaskarżonego aktu na sytuację majątkową strony, a nie wpływ na tą sytuację jakichkolwiek innych czynników (por. postanowienie NSA z dnia 21 marca 2013 r. o sygn. akt I FZ 15/13). W konsekwencji Sąd zauważa, iż trudna sytuacja majątkowa wnioskującej strony, nie powoduje sama przez się ziszczenia przesłanek wstrzymania wykonania decyzji, określonych w omawianym przepisie art. 61 § 3 p.p.s.a. W orzecznictwie znane jest stanowisko, zgodnie z którym, dla udzielenia ochrony tymczasowej nie jest nawet wystarczające powoływanie się na ewentualną możliwość ogłoszenia upadłości (por. postanowienia NSA z dnia 17 listopada 2009 r. o sygn. akt I FSK 1243/08 i z dnia 20 grudnia 2011 r. o sygn. akt II GZ 537/11). Zauważyć przy tym należy, iż wnioskująca strona nie zobrazowała stanu swego majątkowego posiadania, nie przedstawiła żadnych dokumentów potwierdzających, iż podnoszone niebezpieczeństwo realnie zachodzi, nie poparła ewentualnych twierdzeń w tym zakresie żadnymi dokumentami źródłowymi, zwłaszcza dotyczącymi jej sytuacji finansowej. Dopiero natomiast porównanie podnoszonych argumentów z aktualną sytuacją majątkową wnioskodawczyni może doprowadzić do uprawdopodobnienia omawianych przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Przypomnieć jeszcze raz przy tym trzeba, że wykonanie decyzji pociągającej za sobą konieczność uiszczenia należności pieniężnej tylko w wyjątkowych przypadkach jest źródłem niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstania trudnych do odwrócenia skutków. Zapłata oznaczonej w decyzji należności ma bowiem charakter odwracalny. W przypadku uchylenia zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji, uiszczona należność podlega zwrotowi. Odrębnie należało się odnieść do samej obawy utraty zatrudnienia przez pracowników skarżącej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że konieczność redukcji zatrudnienia może skutkować orzeczeniem o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu, bowiem niewątpliwie zwolnienie pracowników jest skutkiem trudnym do odwrócenia i wysoce szkodliwym. Z tego względu wykluczenie takiej możliwości przez Sąd powinno być poprzedzone wyczerpującą analizą sytuacji wnioskodawcy. W niniejszej sprawie brak jest jednak konkretnych okoliczności wskazujących na możliwość spełnienia obaw skarżącej. Nie wskazała on bowiem jakichkolwiek dokumentów źródłowych dotyczących jej sytuacji jako pracodawcy i przedsiębiorcy – aktualnie uzyskiwanych dochodów, wysokości środków przeznaczanych na wynagrodzenia, zobowiązań wobec pracowników, ich Urzędów Skarbowych czy Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz zobowiązań z tytułu prowadzonej działalności. Należało zauważyć przy tym, że w piśmie z dnia 16 czerwca 2015 r. wskazano, że wynagrodzenia pracowników są "w przeważającej mierze" finansowane z pozyskiwanych środków unijnych. Skarżąca nie wyjaśnia przy tym jakie jest pozostałe źródło wynagrodzeń pracowników, skoro – jak sama wskazuje – nie prowadzi działalności gospodarczej. Wobec powyższych ustaleń trudno zatem uznać ponad wszelką wątpliwość, aby wykonanie zaskarżonej decyzji miało spowodować konieczność zwolnienia pracowników zatrudnionych przez skarżącą, a co za tym idzie, aby Sąd miał bezsprzeczne podstawy pozytywnego dla strony rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie (por. postanowienie NSA z dnia 22 czerwca 2010 r. o sygn. akt I FZ 189/10). W tej sytuacji przyjąć należało, iż wnioskująca strona nie wykazała, iż zobowiązanie do zwrotu kwoty dofinansowania spowoduje dla niej niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a. – orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji postanowienia.