V SA/Wa 2596/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak (spr.), Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Protokolant st. specjalista - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2017 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Ministra Finansów (obecnie: Ministra Rozwoju i Finansów) z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu grzywny uchyla zaskarżoną decyzję Przedmiotem skargi z 18 sierpnia 2016 r. wniesionej przez przedstawiciela ustawowego ówcześnie małoletniego M. W. (dalej: Wnioskodawca, Strona lub Skarżący) jest decyzja Ministra Finansów z [...] lipca 2016 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z [...] marca 2016 r. nr [...] odmawiającą umorzenia w całości należności w wysokości 100 zł, wynikającej z grzywny nałożonej w drodze mandatu karnego kredytowanego seria [...] numer [...] z [...] września 2015 r. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: M. W. (urodzony [...] września 1998 r.) poprzez przyjęcie mandatu karnego kredytowanego seria [...] numer [...] z [...] września 2015 r. został zobowiązany do zapłaty nałożonej na niego grzywny w wysokości 100 zł, wymierzonej za wykroczenie z art. 92 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2016 r., poz. 1713 ze zm.), t.j. za przejście przez przejście dla pieszych podczas nadawania czerwonego sygnału świetlnego. Zgodnie z art. 98 § 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. - Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz. U. z 2013 r. poz. 395 ze zm.) mandat stał się prawomocny z chwilą pokwitowania jego odbioru. Wnioskiem z 17 grudnia 2015 r. przedstawiciel ustawowy Skarżącego zwrócił się do Wojewody Śląskiego o umorzenie nałożonej grzywny ze względu na trudną sytuację majątkową. W toku postępowania ustalono, że Skarżący ma 17 lat, jest uczniem gimnazjum, otrzymuje świadczenie rodzinne w kwocie 118 zł miesięcznie i inne świadczenia z pomocy społecznej w łącznej kwocie 230 zł miesięcznie. Z uwagi na schorzenie ([...]) zaliczony został do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności i uznany za osobę niezdolną do pracy. Matka skarżącego otrzymuje rentę inwalidzka w kwocie 380 zł, ojciec jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku. Średniomiesięczne wydatki gospodarstwa domowego, w którym funkcjonuje Skarżący wynoszą około 520 zł. Uzyskano też informację od Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w C., że postępowanie egzekucyjne jest bezskuteczne. Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] odmówił udzielenia wnioskowanej ulgi. Pismem z 22 kwietnia 2016 r. wniesiono odwołanie od tej decyzji. Skarżący wskazał na niesłuszność ukarania przedmiotowym mandatem karnym oraz na trudną sytuację zdrowotną i finansową rodziny. Dodatkowo przedstawił orzeczenie o uznaniu ojca za osobę niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym – zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej. Minister Finansów pismem z 13 maja 2016 r. wezwał Skarżącego do przedstawienia dodatkowych dowodów potwierdzających aktualną sytuację majątkową, rodzinną i zdrowotną M. W., w szczególności dowodów potwierdzających deklarowaną chorobę psychiczną Zobowiązanego. W dniu 22 czerwca 2016 r. matka zobowiązanego przekazała do Ministra Finansów oświadczenie majątkowe, z którego wynika m.in., że M. W. uzyskuje dochód w postaci świadczenia alimentacyjnego oraz pozostaje na utrzymaniu matki. Matka posiada zadłużenie w instytucjach finansowych i u komornika. Minister Finansów decyzją z [...] lipca 2016 r. znak: [...]. utrzymał zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w mocy. Minister Finansów po przeprowadzeniu analizy zebranych dokumentów uznał, że wniosek Skarżącego nie spełnia przesłanki ważnego interesu dłużnika. Jednocześnie stwierdził, że umorzenie w całości należności naruszałoby interes publiczny ze względu na karnoprawny charakter należności i uzasadniony interes Skarbu Państwa poprzez uszczuplenie dochodów budżetu państwa. W kwestii przesłanki skuteczności postępowania egzekucyjnego, Minister Finansów uznał, że mając na uwadze okoliczności przedmiotowej sprawy oraz uwzględniając sytuację finansową zobowiązanego (m.in. fakt, iż jego jedyny dochód stanowi świadczenie alimentacyjne wyłączone spod egzekucji), można powziąć uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okaże się nieskuteczne. Minister Finansów odmówił jednak umorzenia należności ze względu na brak ważnego interesu dłużnika oraz sprzeczność umorzenia z interesem publicznym ze względu na rodzaj należności, ochronę dłużnika przed nadmierną egzekucją, wynikającą z ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz brak szczególnych okoliczności, które uzasadniałyby zmianę oceny, że w niniejszej sprawie nie zachodzi interes publiczny. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze na decyzję Ministra Finansów z [...] lipca 2016 r., przedstawiciel Zobowiązanego, podtrzymał swój dotychczasowy wniosek w przedmiocie umorzenia należności z tytułu mandatu karnego z uwagi na niesłuszność samego ukarania, jak również chorobę syna oraz trudną sytuację finansową i rodzinną. Skarżący zarzucił także decyzji organu II instancji błędne i niepełne rozpatrzenie wszystkich okoliczności sprawy, a tym samym nieprawidłowe rozstrzygnięcie. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie. Ustanowiony Skarżącemu pełnomocnik z urzędu wniósł o uchylenie decyzji Ministra Finansów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego (ewentualnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa - art. 145 § 1 p.p.s.a.). Sąd nie jest przy tym związany zarzutami skargi. Rozstrzyga na podstawie akt sprawy, na podstawie całości przedstawionego materiału. Biorąc pod uwagę wskazane uwarunkowania wypada stwierdzić, że kontrolowana decyzja Ministra Finansów wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w sposób skutkujący koniecznością jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Rozpoznawana sprawa zainicjowana została wnioskiem Skarżącego o umorzenie w całości należności z tytułu grzywny nałożonej mandatem karnym kredytowanym. Nie ulega wątpliwości, że grzywna nałożona w drodze mandatu karnego stanowi dochód budżetu państwa, a gdy nałoży ją funkcjonariusz organu podległego władzom jednostki samorządu terytorialnego – stanowi dochód tej jednostki samorządu (art. 100 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. - Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia). Zgodnie z art. 60 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1870 ze zm.), dalej: "u.f.p.", środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym są w szczególności następujące dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego: 1) kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w niniejszej ustawie; 2) należności z tytułu gwarancji i poręczeń udzielonych przez Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego; 3) wpłaty nadwyżek środków obrotowych samorządowych zakładów budżetowych; 4) wpłaty nadwyżek środków finansowych agencji wykonawczych; 5) wpłaty środków z tytułu rozliczeń realizacji programów przedakcesyjnych; 6) należności z tytułu zwrotu płatności dokonanych w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich; 7) dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw; 8) pobrane przez jednostkę samorządu terytorialnego dochody związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami i nieodprowadzone na rachunek dochodów budżetu państwa. Zgodnie z art. 64 ust. 1 u.f.p., właściwy organ, na wniosek zobowiązanego, może udzielać określonych w art. 55 ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60. Oznacza, to że stosownie do art. 55 u.f.p. niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym mogą być umarzane w całości albo w części lub ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty. Przepisy ustawy o finansach publicznych nie wskazują wprost przesłanek, które warunkują dopuszczalność stosowania ulg w odniesieniu do niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym. W tym zakresie zawierają odesłanie wskazane w art. 67 u.f.p., zgodnie z którym do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa - dalej: O.p. W związku z tym Sąd zauważa, że organy rozpoznające przedmiotową sprawę nieprawidłowo powołały się na art. 56 u.f.p., który w realiach niniejszego postępowania nie miał zastosowania niezależnie od tego, że Strona ubiegała się o umorzenie w całości ciążącego na niej zobowiązania. Należy wyjaśnić, że przepisy art. 56 i art. 57 u.f.p. stosuje się do należności cywilnoprawnych, natomiast należności, których dotyczy sprawa są niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publiczno-prawnym. Brak było zatem podstaw do stosowania art. 56 u.f.p. w zakresie wskazanych w nim przesłanek umorzenia należności. W sprawie, zgodnie z art. 67 u.f.p. odpowiednie zastosowanie znajdą natomiast przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Zgodnie z art. 67a § 1 O.p., organ podatkowy, na wniosek podatnika, z zastrzeżeniem art. 67b (dotyczy podatnika prowadzącego działalność gospodarczą), w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może: 1) odroczyć termin płatności podatku lub rozłożyć zapłatę podatku na raty; 2) odroczyć lub rozłożyć na raty zapłatę zaległości podatkowej wraz z odsetkami za zwłokę lub odsetki określone w decyzji, o której mowa w art. 53a; 3) umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną. Decyzja organu ma charakter uznaniowy, lecz musi uwzględniać przesłanki zawarte w art. 67a § 1 O.p. Podsumowując wskazane zasady postępowania dotyczące umarzania należności stwierdzić należy, iż organ administracyjny przy wydawaniu decyzji w zakresie zastosowania ulg dotyczących niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publiczno-prawnym winien rozważyć czy za zastosowaniem ulgi w postaci umorzenia przedmiotowych należności przemawia ważny interes strony lub interes publiczny (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 335/13 i powołane w nim orzecznictwo oraz stanowisko doktryny, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl). Przesłanki te stanowią przy tym katalog zamknięty, dlatego też organ administracyjny rozpoznający sprawę winien rozpoznać wniosek o umorzenie w całości należności po wnikliwym ich zbadaniu. Działanie w ramach uznania administracyjnego nakłada przy tym na organ obowiązek wyważenia interesu publicznego z indywidualnym interesem strony, gdyż zobowiązuje go do tego art. 2 Konstytucji RP w każdym przypadku, w którym w sprawie ma zastosowanie norma prawna uzależniająca załatwienie sprawy od tzw. uznania administracyjnego. Decyzja o charakterze uznaniowym musi więc odpowiednio wyważać interesy przeciwstawnych stron - interesu obywatela z interesem publicznym, kierując się przy tym proporcjonalnością uwzględnienia obu rodzajów interesów (por. wyroki NSA z dnia 22 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 182/12, z dnia 21 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1632/12 i w sprawie II GSK 335/13, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl). W państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym, o ile ten ostatni można uznać za słuszny interes. Oznacza to, że w każdym przypadku organ ma obowiązek wskazać nie tylko, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, ale także, że jest on na tyle ważny i znaczący, iż bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli (por. wyrok SN z dnia 18 listopada 1993 r., sygn. akt III ARN 49/93 opubl. OSNCP 1994/9/181, wyrok NSA z dnia 14 lipca 2015 r. sygn. II GSK 1341/14 opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl ). Dodać należy, że przesłanki "ważnego interesu dłużnika" oraz "interesu publicznego", to pojęcia nieostre. Z tego rodzaju niedookreślonego (nieostrego) pojęcia nie wynika swoboda wykładni prawa, lecz obowiązek precyzyjnego jego wyjaśnienia oraz kompetencja posługiwania się w jego stosowaniu zasadami prawa, a także ocenami pozaprawnymi, albowiem proces interpretacji pojęć nieostrych jest elementem wykładni prawa (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 1997 r., sygn. II SA/Lu 582/96). Nie budzi przy tym wątpliwości, że musi być on determinowany realiami stanu faktycznego sprawy. W orzecznictwie podkreśla się bowiem, że nie ma podstaw do przeciwstawiania interesu publicznego jako sprzecznego z indywidualnym interesem obywatela. Jakkolwiek w interesie publicznym leży, by wszyscy zobowiązani wywiązywali się z zapłaty należności stanowiących dochód państwa, to interes publiczny należy rozumieć nie tylko jako potrzebę zapewnienia maksymalnych środków po stronie dochodów w budżecie państwa, ale też jako ograniczenie jego ewentualnych wydatków np. na zasiłki dla bezrobotnych czy pomoc społeczną (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2001 r., sygn. III SA 830/00; czy WSA w Warszawie z dnia 8 marca 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 2273/10 – baza orzeczeń nsa.gov.pl). Należy wskazać, że w orzecznictwie zanegowany został także pogląd Ministra Finansów wykluczający co do zasady możliwość umarzania należności o charakterze karnym ( por. wyroki NSA z dnia 3 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1227/12; z dnia 21 stycznia 2014 r. sygn.. II GSK 1632/12 , z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. II GSK 335/13, z dnia 4 września 2014 r. sygn.. II GSK 1076/13 , z dnia 10 czerwca 2015 r. sygn. II GSK 1092/14 opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl). Karny charakter dochodzonych należności sam w sobie nie może uzasadniać argumentu na temat wychowawczej roli kary i obowiązku jej poniesienia w każdej sytuacji życiowej ukaranego. Tymczasem w kontrolowanej decyzji Minister Finansów badając przesłankę ważnego interesu dłużnika nie rozważył należycie całości wynikających z akt sprawy okoliczności, w szczególności: sytuacji majątkowej Skarżącego i jego rodziny, sytuacji zdrowotnej mającej wpływ na zdolności zarobkowe, braku realnych możliwości zarobkowych, czy osiągania dochodów pozwalających na minimalny wręcz poziom egzystencji, wreszcie bezskuteczności dotychczasowych czynności egzekucyjnych. Minister Finansów stojąc na straży finansów publicznych zdaje się też nie dostrzegać, że zainicjowane jego uznaniową decyzją postępowania sądowe generuje po stronie Skarbu Państwa wydatki znacznie wyższe od kwoty dochodzonej należności publicznej. Oceniając w realiach sprawy prymat interesu publicznego nad prywatnym, w szczególności akcentując penalny charakter dochodzonej należności traci też z pola widzenia obiektywny stopień społecznej szkodliwości ukaranego zachowania 17 letniego ucznia gimnazjum Uznanie administracyjne charakteryzuje się tym, że organ administracji publicznej ma możliwość wyboru pozytywnego lub negatywnego dla strony rozstrzygnięcia. Oczywistym przy tym jest, że wydanie aktu uznaniowego poprzedzać winno należyte zgromadzenie i przeanalizowanie materiału dowodowego, prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i przeprowadzenie wnioskowania opartego na zasadach logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. Wszystkie te elementy winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej decyzji. W szczególności, gdy decyzja jest dla strony niekorzystna dla strony, organ zobowiązany jest w sposób wyczerpujący wyjaśnić przyczyny i przebieg przeprowadzonego rozumowania. W ramach uznania administracyjnego, organ ma prawo wyboru rozstrzygnięcia, co oznacza, że może - w przypadku stwierdzenia przesłanki - uwzględnić wniosek lub odmówić jego uwzględnienia. Rozstrzygnięcie to nie może mieć jednak charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w myśl art. 7 k.p.a., wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., zaś decyzja winna spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Wymogi te – jak wskazano wyżej - nie zostały w sprawie spełnione. Rozpoznając ponownie sprawę Minister pamiętać też powinien o stanowisku NSA wrażonym w wyroku z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 170/12, zgodnie z którym: o istnieniu ważnego interesu dłużnika nie decyduje jego subiektywne przekonanie, lecz decydować powinny kryteria zobiektywizowane, zgodnie z powszechnie aprobowaną hierarchią wartości, w której wysoką rangę mają zdrowie i życie, a także możliwości zarobkowe w celu zdobycia środków utrzymania dla siebie i rodziny. Pojęcia ważnego interesu dłużnika nie można ograniczać wyłącznie do sytuacji nadzwyczajnych, czy też zdarzeń losowych uniemożliwiających uregulowanie dochodzonej należności pieniężnej, gdyż pojęcie to funkcjonuje w zdecydowanie szerszym znaczeniu, uwzględniającym również sytuację ekonomiczną dłużnika, wysokość uzyskiwanych przez niego dochodów i wydatków. Zawężenie ustawowych wymagań umarzania należności pieniężnych do przypadków, w których dłużnik – wskutek uiszczenia należności – miałby pozostawać bez środków do życia i korzystać ze środków pomocy społecznej, jest niedopuszczalną interpretacją na niekorzyść dłużnika. Przy rozpoznaniu sprawy doszło do naruszenia przepisów postępowania tj. wspomnianych art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. i naruszenie to miało wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pamiętać uwzględni wyrażone w uzasadnieniu oceny Sądu. Z tych względów w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku