V SA/Wa 3882/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz - Wóltańska (spr.), Sędzia WSA - Irena Jakubiec - Kudiura, Protokolant st. sekr. sąd. - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi W. O. P. R. W. . w Z. G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu części dotacji celowej wykorzystanej niegodnie z przeznaczeniem 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza nieważność decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] czerwca 2015 r. o numerze [...] ; 3) stwierdza nieważność postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] czerwca 2015 r. o numerze [...] ; 4) zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych na rzecz W. O. P. R. W. L. w Z. G. kwotę 1.494 zł (słownie: tysiąc czterysta dziewięćdziesiąt cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie było postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych (zwanego dalej: "Ministrem") z dnia [...] lipca 2015 r. w przedmiocie zobowiązania W. O. P. R. W. [...] z siedzibą w [...] (zwanego dalej: "stroną", "skarżącą") do zwrotu części dotacji celowej. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: W dniu [...] października 2014 r. skarżąca zawarta z Ministrem umowę o wsparcie realizacji zadania publicznego pod tytułem "[...]". Po złożeniu przez stronę sprawozdania końcowego z wykonania zadania, Minister stwierdził nieprawidłowości, polegające na kwalifikowaniu do szkoleń osób niepełnoletnich, które nie mogły wykonywać zadań ratownika wodnego. Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. o numerze [...] Minister zobowiązał skarżącą do zwrotu wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem części dotacji celowej w kwocie 6.900,03 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Decyzja została podpisana przez Zastępcę Dyrektora Departamentu Budżetu Ministerstwa Spraw Wewnętrznych M. T. i przesłana stronie za pośrednictwem telefaksu w dniu 21 maja 2015 r. (Raport wyników nadawania – k. 68 akt adm.). W tym samym dniu, starszy specjalista U. P. sporządziła wiadomość elektroniczną, zaadresowaną na adres poczty elektronicznej wskazany przez skarżącą, zgodnie z którą, przesłała skan decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. informując jednocześnie, iż oryginał decyzji zostanie doręczony stronie pocztą (wiadomość z dnia [...] maja 2015 r., godz. 13:56 – k. 69 akt adm.). W dniu 5 czerwca 2015 r. skarżąca sporządziła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o uchylenie w całości decyzji Ministra z dnia [...] maja 2015 r. Wniosek został przesłany Ministrowi korespondencją pocztową, oddaną w urzędzie pocztowym w dniu 5 czerwca 2015 r. i wpłynął do Ministerstwa w dniu 9 czerwca 2015 r. Postanowieniem z dnia [...] czerwca o numerze [...]Minister stwierdził niedopuszczalność odwołania strony od decyzji z dnia [...] maja 2015 r. W uzasadnieniu wskazał, iż przesłana drogą elektroniczną decyzja z dnia [...] maja 2015 r. została opatrzona błędnym podpisem i w związku z tym jej oryginał nie został ostatecznie przekazany stronie. W konsekwencji Minister uznał, iż decyzja ta nie została prawidłowo doręczona skarżącej, wobec czego, odwołanie od niedoręczonej jeszcze decyzji było przedwczesne i jako takie musiało być uznane za niedopuszczalne. Jednocześnie, w tym samym dniu – [...] czerwca 2015 r. – Minister wydał decyzję o tym samym numerze [...] i tożsamej treści jak w decyzji z dnia [...] maja 2015 r., którą zobowiązał skarżącą do zwrotu wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem części dotacji celowej w kwocie 6.900,03 zł wraz z odsetkami. Pod decyzją podpisał się Podsekretarz Stanu S. R.. Decyzja została doręczona stronie w dniu [...] czerwca 2015 r. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2015 r. skarżąca wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o uchylenie w całości decyzji Ministra z dnia [...] maja 2015 r. Pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. wezwano stronę do usunięcia braków formalnych wniosku z dnia [...] czerwca 2015 r. poprzez jego modyfikację w zakresie oznaczenia zaskarżonej decyzji. Wyjaśniono przy tym, iż wniosek dotyczy decyzji, która nie istnieje, tj. decyzji z dnia [...] maja 2015 r., podczas gdy decyzja pierwszej instancji wydana została w sposób prawidłowy w dniu [...] czerwca 2015 r. W dniu [...] lipca 2015 r. skarżąca sporządziła pismo w odpowiedzi na wezwanie organu z dnia [...] czerwca 2015 r., do którego załączyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] lipca 2015 r., wnosząc o uchylenie w całości decyzji Ministra z dnia [...] czerwca 2015 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. o numerze [...] Minister utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] czerwca 2015 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2015 r. strona wniosła o uchylenie w całości decyzji Ministra z dnia [...] lipca 2015 r., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) błędną wykładnię art. 22 ust. 1 w zw. z art. 13 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 656) i przyjęcie, że osoba wykonująca działania na rzecz podmiotów uprawnionych do wykonywania ratownictwa wodnego musi być ratownikiem wodnym w rozumieniu ww. ustawy; 2) błędną wykładnię całego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 21 czerwca 2012 r. w sprawie szkoleń w ratownictwie wodnym (Dz. U. z 2012 r., poz. 747) i przyjęcie, że osoba niepełnoletnia nie może być uczestnikiem szkolenia ratowników wodnych. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z innych powodów aniżeli w niej wskazano. Sądy administracyjne, w tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718; zwanej dalej: "p.p.s.a."). Podstawową funkcją sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania jest ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie poprzedzające jej wydanie nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia organu administracji. Rozpatrując sprawę w oparciu o wskazane kryteria Sąd stwierdza, iż Minister dopuścił się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Zagadnieniem kluczowym dla oceny niniejszej sprawy jest kwestia dwukrotnego wydania przez Ministra tożsamych decyzji w pierwszej instancji – w dniach: [...] maja 2015 r. oraz [...] czerwca 2015 r., a także kwestia stwierdzenia niedopuszczalności wniosku skarżącej z dnia [...] czerwca 2015 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra z dnia [...] maja 2015 r. Na wstępie przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Ponadto, w myśl art. 109 § 1 k.p.a. decyzję doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Z kolei zgodnie z art. 110 k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, iż za wydanie decyzji, a tym samym załatwienie sprawy administracyjnej należy uznać moment, w którym akt administracyjny został zaopatrzony we wszystkie niezbędne elementy tej formy działania administracji publicznej określone w art. 107 § 1 k.p.a. W wyroku z dnia 25 kwietnia 2006r. o sygn. akt II OSK 714/05 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że decyzja administracyjna rozpoczyna swój byt prawny z chwilą jej sporządzenia, doręczenie zaś ma na celu zakomunikowanie stronie zawartego w niej rozstrzygnięcia, które następuje w chwili złożenia na decyzji podpisu osoby uprawnionej (będącej organem administracji publicznej lub przez ten organ upoważnionej zgodnie z art. 268a k.p.a.). Nie można podzielić poglądu, że w okresie pomiędzy datą sporządzenia decyzji a momentem jej zakomunikowania stronie sprawa nie została zakończona (niezakończone zostało postępowanie administracyjne). W postępowaniu administracyjnym załatwienie sprawy poprzedza moment, w którym strona ma możliwość zapoznania się z rozstrzygnięciem. Chwilą wydania decyzji jest wobec tego data jej sporządzenia, nie zaś doręczenia stronie (opubl. ONSA WSA 2006, nr 5, poz. 132; orzeczenia sądów administracyjnych są również dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 października 2002 r. o sygn. akt III RN 149/01, dokonując rozróżnienia pojęcia wydania i doręczenia decyzji uznał, iż wydanie decyzji jest czynnością procesową organu administracji publicznej polegającą na podpisaniu decyzji zawierającej prawem wymagane elementy, wobec czego data podpisania decyzji przez upoważnioną osobę jest datą jej wydania (opubl. OSNP 2003, Nr 16, poz. 371). Powyższe stanowisko znalazło również potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w doktrynie (wyrok z dnia 25 kwietnia 2006 r. o sygn. akt II OSK 714/05; W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, Zarys wykładu, Warszawa 1983, str. 201, M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. II, Zakamycze 2005, str. 645, pkt 7). Decyzja procesowa, jako akt podjęty, a następnie uzewnętrzniony przez jego wydanie, nabiera cech decyzji administracyjnej przez zakomunikowanie treści tego aktu stronie. Dopóki nie zostanie zakomunikowana stronie, dopóty jest aktem nie wywierającym żadnych dla strony skutków. Fakt, że decyzja administracyjna wywiera skutki prawne dopiero z chwilą doręczenia stronie, nie oznacza by wcześniej decyzja ta nie istniała. Już z chwilą podpisania decyzji mamy bowiem do czynienia z wydaniem decyzji w sensie procesowym, w tym znaczeniu, że istnieje decyzja administracyjna, a dzień wydania decyzji jest miarodajny dla oceny podstawy prawnej i podstawy faktycznej decyzji (por. wyroki NSA: z dnia 3 marca 2008 r. o sygn. akt I OSK 294/07; z dnia 27 lipca 2010 r. o sygn. akt II OSK 1757/09; z dnia 25 listopada 2011 r. o sygn. akt II GSK 1201/10; z dnia 27 marca 2012 r. o sygn. akt I OSK 600/12; z dnia 15 stycznia 2014 r. o sygn. akt II GSK 1797/12). Uzewnętrznienie decyzji w stosunku do strony stwarza nową sytuację procesową (np. możliwość wniesienia odwołania). Doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego. Od tego dopiero momentu decyzja wiąże organ administracji publicznej i stronę. Mając na uwadze treść art. 110 k.p.a. decyzja administracyjna rozpoczyna swój byt prawny z chwilą ogłoszenia lub doręczenia jej stronie postępowania i z tym momentem wiąże organ, który ją wydał. Oznacza to, że wzruszenie takiej decyzji po jej wydaniu jest dopuszczalne wyłącznie w granicach wyznaczonych stosownymi przepisami k.p.a. Z zasady związania organu własną decyzją wynika nie tylko to, że decyzja taka może być zmieniona lub uchylona przez organ, który ją wydał tylko wówczas, gdy przewidują to przepisy k.p.a., lecz także to, że organ nie może w żaden inny sposób uchylić się od tego związania. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Sąd stwierdza, iż w dniu [...] maja 2015 r. organ administracji publicznej wydał decyzję o numerze [...] która posiadała wszelkie omówione wyżej cechy decyzji administracyjnej. Oznacza to, że Minister wydał w dniu [...] maja 2015 r. decyzję w sensie procesowym. Przechodząc do kwestii doręczenia decyzji z dnia 21[...] maja 2015 r., z którą to chwilą wiąże się jej wprowadzenie do obrotu prawnego i związanie organu w myśl art. 110 k.p.a., Sąd nie podziela stanowiska organu wyrażonego w postanowieniu z dnia [...] czerwca o numerze [...] stwierdzającego niedopuszczalność odwołania skarżącej z dnia [...] czerwca 2015 r. Wskazać należy, iż decyzja Ministra z dnia [...] maja 2015 r. została przesłana stronie drogą elektroniczną i bezspornie doszła do jej wiadomości, o czym świadczy wniesienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] czerwca 2015 r. Podnieść zatem trzeba, iż sytuacja związania organu decyzją własną zachodzi również w przypadku, gdy doręczenie decyzji (a zatem ujawnienie na zewnętrz władczej woli organu) nastąpiło z uchybieniem art. 40 § 1 lub § 2 k.p.a., co potwierdza treść przytoczonego art. 110 k.p.a., w którym mowa o doręczeniu, a nie o doręczeniu skutecznym. Od tego momentu organ nie może już dokonać zmian w treści wydanego przez siebie aktu, mimo wadliwego jego doręczenia. Wadliwość doręczenia wpływa natomiast na ocenę skutków procesowych wydanej decyzji w zakresie związania nimi strony postępowania, które należy ocenić w każdej indywidualnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2011 r. o sygn. akt II GSK 1201/10). Wobec powyższego, wbrew stanowisku organu, w obrocie prawnym funkcjonowała decyzja Ministra z dnia [...] maja 2015 r. i niedopuszczalne było ponowne wydanie tożsamej decyzji w dniu [...] czerwca 2015 r. Ta ostatnia decyzja została zatem wydana z rażącym naruszeniem prawa, a Sąd zobowiązany był stwierdzić jej nieważność jako decyzji dotkniętej wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podstawę orzeczenia w tym zakresie stanowi art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Nie podzielając stanowiska organu z wyłożonych wyżej przyczyn, Sąd stwierdził również nieważność postanowienia z dnia [...] czerwca 2015 r. stwierdzającego niedopuszczalność odwołania (w niniejszej sprawie chodzi o wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) skarżącej z dnia [...] czerwca 2015 r., o czym orzekła na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W konsekwencji dostrzeżonych uchybień, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja z dnia [...] lipca 2015 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, co z kolei skutkowało jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Reasumując wskazać należy, iż w obrocie prawnym pozostaje obecnie decyzja Ministra z dnia [...] maja 2015 r., w stosunku do której strona wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] czerwca 2015 r., który organ zobowiązany jest teraz rozpatrzyć. Końcowo przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd nie odniósł się do zarzutów skargi, gdyż wobec stwierdzenia istotnego naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, dokonywanie jej oceny merytorycznej uznać należało za przedwczesne. Wobec stwierdzenia zatem, że skarga zasługuje na uwzględnienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – opierając się na przepisach art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i § 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a. – orzekł jak w punktach 1-3 sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w punkcie 4 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a.