VI SA/Wa 1342/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 października 2021 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej po wznowieniu postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej M. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ("SKO", "Kolegium"), działające na podstawie art. 127 § 2 i art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018 r., poz. 570) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 80 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2020 r., poz. 1064 ze zm., dalej "p.g.g."), po rozpatrzeniu odwołania Pani M. S. ("strona", "skarżąca"), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] odmawiającą - po wznowieniu postępowania - uchylenia decyzji tego organu z dnia [...] października 2019 r. nr [...] zatwierdzającej projekt robót geologicznych dotyczący posadowienia budynku mieszkalnego wielorodzinnego na dz. ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] na terenie [...]. Ww. decyzja Kolegium została wydana w następujących okolicznościach. Decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] odmówiono - po wznowieniu postępowania na wniosek Pani M. S. - uchylenia decyzji tego organu z dnia [...] października 2019 r. nr [...] zatwierdzającej projekt robót geologicznych dotyczący posadowienia budynku mieszkalnego wielorodzinnego na dz. ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] na terenie [...]. Wnioskodawczyni podnosi zaś, że jest współwłaścicielką nieruchomości sąsiadującej, tj. nieruchomości przy ul. [...], składającej się z dz. ew. nr [...] z obrębu [...], na terenie której - w ostrej granicy z działką, na której planowana jest realizacja inwestycji - znajduje się dom wnioskodawczyni. Prezydent [...] uznał, że Pani M. S. nie jest stroną w sprawie, a także, że nie zachodzą inne przyczyny wznowienia postępowania wskazane przez wnioskodawczynię (decyzja została wydana w wyniku przestępstwa - art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a., wyszły na jaw istotne nowe okoliczności faktyczne lub inne dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję - art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., decyzja została wydana bez uzyskania prawem stanowiska innego organu (art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.). Rozpoznając odwołanie strony, Kolegium wydało wskazaną na wstępie decyzję, w której zgodziło się ze stanowiskiem organu I instancji, że wnioskodawczyni nie jest stroną w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu robót geologicznych. Przywołując art. 80 ust. 1 i 3 i art. 41 p.g.g. organ odwoławczy wskazał, że nie można przypisać wnioskodawczyni statusu strony, skoro nie jest ona ani właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym nieruchomości, na której miały być wykonane prace geologiczne. Zatem - zdaniem Kolegium - wniosek o wznowienie ww. sprawy został wniesiony przez osobę niebędącą stroną w sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca zarzuciła Kolegium w zaskarżonej decyzji naruszenie następujących przepisów prawa, tj.: art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku podjęcia przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy przy uwzględnieniu m.in. słusznego interesu obywateli, art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku prowadzenia postępowania przez organ w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, art. 10 k.p.a. poprzez brak zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżąca nie posiada statusu strony w postępowaniu, pomimo że postępowanie dotyczy jej interesu prawnego, art. 80 ust. 3 p.g.g. poprzez zastosowanie tego przepisu jako wyłącznej regulacji określającej krąg stron postępowania, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia przez organ relacji art. 28 k.p.a. do art. 80 ust. 3 p.g.g., pomimo wskazania na wątpliwość w tym zakresie w uzasadnieniu decyzji, art. 151 § 1 pkt 1 pkt 1 k.p.a. poprzez zastosowanie tego przepisu i odmowę uchylenia decyzji dotychczasowej. W związku z ww. zarzutami skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium, zasądzenie od Kolegium na jej rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że kontrola sądowa sprawowana jest na zasadzie kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)-c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, a to z uwagi na przyjęcie a priori, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu robót geologicznych, co wynikało z przyjętej przez organ wykładni art. 80 ust. 3 uwzględniającej przepis art. 41 ust. 2 p.g.g. Przepis art. 41 ust. 2 p.g.g. utracił jednak moc obowiązującą na podstawie derogacji trybunalskiej z dniem 18 maja 2021 r. (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2021 r., sygn. akt SK 19/15). Sąd nie może pominąć tego faktu, mimo że zaskarżoną decyzję wydano przed ww. datą. Sąd podziela bowiem wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym przepis uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny ma taki charakter od samego początku, tj. od dnia jego wejścia w życie i zasadniczo odrzuca się stanowisko, że wyrok taki wywołuje skutki jedynie na przyszłość. Utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego, o której mowa w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP oznacza, że przepis ten nie może być stosowany, poczynając od daty jego wejścia w życie (por. przykładowo wyroki NSA z 6 lutego 2008 r., II OSK 1745/07; 5 grudnia 2017 r., I OSK 1079/17; 1 marca 2017 r., I OSK 1764/16; 19 listopada 2013 r., I FSK 616/13 oraz II FSK 2285/12; 11 sierpnia 2011 r., I OSK 226/11 oraz I OSK 227/11; 24 lipca 2020 r., II FSK 3245/19; z 10 września 2019 r., I OSK 2718/17, CBOSA). W tym miejscu wskazać należy, że przepis art. 41 ust. 2 p.g.g., dotyczący określenia stron postępowania koncesyjnego, wykluczał z tego postępowania właścicieli nieruchomości sąsiednich, którzy nie mogli powoływać się na interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. wynikający z prawa własności. Art. 41 ust. 2 p.g.g. - na mocy art. 80 ust. 3 tej ustawy - był odpowiednio stosowany w postępowaniu o zatwierdzenie projektu robót geologicznych. Wskazać należy, że w odniesieniu do podobnych uregulowań - wprowadzonych przepisami jednej z ustaw nowelizujących ustawę Prawo budowlane - Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. Kp 7/09, wskazał, że na ustawodawcy ciąży obowiązek zapewnienia właścicielom sąsiednich nieruchomości procedur umożliwiających skuteczną ochronę ich praw. Ochrona prawa osób trzecich (sąsiadów) do niezakłóconego korzystania z ich nieruchomości jest przejawem ochrony ich prawa własności. Takiej ochrony Trybunał nie dostrzegł w procedurach planistycznych oraz środkach ochrony cywilnoprawnej uznając, że skoro planowane inwestycje mogą oddziaływać na korzystanie z nieruchomości sąsiednich, ponieważ nieruchomości te znajdują się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu, to co do zasady, w sprawie powinno zostać przeprowadzone postępowanie administracyjne z udziałem właścicieli wszystkich nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu. W przeciwnym razie, w ocenie Trybunału, dochodzi do naruszenia art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. W niniejszej sprawie niezasadne zatem było ograniczenie - poprzez zastosowanie niekonstytucyjnego przepisu art. 41 ust. 2 p.g.g. - kręgu stron postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu robót geologicznych tylko do przedsiębiorcy - właściciela nieruchomości, w granicach której mają być takie prace prowadzone. W świetle powyższego, w ocenie orzekającego w niniejszej sprawie Sądu, źródła interesu prawnego strony skarżącej poszukiwać należy odwołując się do treści art. 28 k.p.a., który mówi o tym, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest kategorią materialnoprawną. W piśmiennictwie prawniczym i w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowana jest teza, że o charakterze interesu (prawny czy faktyczny) przesądza treść przepisów prawa materialnego (szerzej na ten temat: A.S. Duda, Interes prawny w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 2008, s. 74 i nast. oraz podany tam przegląd stanowisk wyrażanych w literaturze). Mogą to być również przepisy, z których nie wynikają wprost konkretne uprawnienia dla strony, ale wynika "sytuacja jakoś przez prawo chroniona, np. jakaś korzyść, której prawo pozwala oczekiwać, możność dążenia do jakiegoś skutku prawnego, możność obrony przed ograniczeniem zdobytych już uprawnień itd." (J. Zimmermann: Konstrukcja interesu prawnego w sferze działań Naczelnego Sądu Administracyjnego, [w:] Gospodarka, Administracja, Samorząd, Księga jubileuszowa profesor Teresy Rabskiej, red. H. Olszewski, B. Popławska, Poznań 1997, s. 610). Istoty tego interesu prawnego należy zatem upatrywać w jego związku z konkretną normą prawną, którą może być norma należąca do każdej dziedziny prawa (a więc nie tylko prawa administracyjnego), na podstawie której dany podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków bądź "żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego praw lub obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem" (por. wyrok z 11 grudnia 2002 r.. II SA 4000/01). Także w uchwale składu siedmiu sędziów z 22 września 2014 r. sygn. II GPS 1/14 Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się przeciwko zawężającej interpretacji pojęcia interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Skład powiększony zwrócił uwagę, że interes prawny powinien być rozważany w całokształcie regulacji prawnej dotyczącej sfery praw i obowiązków danego podmiotu, nie zaś być ograniczany do jednego przepisu stanowiącego materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia. O posiadaniu interesu prawnego nie decyduje subiektywne przekonanie, czy zainteresowanie danego podmiotu wynikiem postępowania. Interes prawny trzeba bowiem odróżnić od interesu faktycznego, który nie korzysta z ochrony prawnej. Interes prawny wyraża więc w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa. Nie budzi wątpliwości zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i piśmiennictwie, że źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. może być także prawo cywilne, w szczególności prawo rzeczowe. Istotne jest, aby pomiędzy sytuacją prawną danego podmiotu a przedmiotem postępowania istniał związek polegający na tym, że akt stosowania obowiązującej normy prawa materialnego może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny i realny (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2008r. sygn. akt I OSK 2016/06, LEX nr 505371). W postanowieniu NSA z dnia 13 maja 2011 r. sygn. akt II OZ 394/11, LEX nr 795491 wskazano, że osoba trzecia ma interes prawny wynikający z art. 140 k.c.i 144 k.c. do uczestniczenia jako strona w postępowaniu administracyjnym, w wyniku którego zapaść może lub zapadła decyzja tak kształtująca stosunki na nieruchomości (sposób korzystania z niej), iż będzie to miało wpływ na sposób wykonywania przez nią prawa własności. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że w przypadku postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu robót geologicznych (mając na względzie, że wydanie decyzji zatwierdzającej projekt robót geologicznych stanowi podstawę do ich podjęcia) stroną postępowania pozostaje ten podmiot, na sferę praw którego przeprowadzenie tych robót może oddziaływać, przy czym oddziaływanie to - choć potencjalne - ma być badane w ujęciu obiektywnym, a nie podlegać subiektywnej ocenie zainteresowanego podmiotu opartej na jego przeświadczeniu o zakresie własnych praw. A zatem, o tym czy dany podmiot jest stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w postępowanie o zatwierdzenia projektu robót geologicznych nie decyduje wyłącznie powołanie się przez niego na ochronę uprawnień właścicielskich konkretnej nieruchomości, ale ewentualność faktycznej ingerencji przez roboty geologiczne, których dotyczy zatwierdzony projekt, w te uprawnienia. Organ odwoławczy nie prowadził w tym zakresie jakiekolwiek postępowania wyjaśniającego. Uzasadnia to zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie i niepodjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Powyższe wynikało z zastosowania przez organ w sprawie niekonstytucyjnego przepisu art. 41 ust. 2 p.g.g. przy ustalaniu kręgu stron postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu robót geologicznych. Mając na uwadze, że sąd administracyjny nie czyni własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę, za niezbędne sąd uznał uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.