VI SA/Wa 176/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek (spr.) Asesor WSA Iwona Kozłowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi L. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2024 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: "Organ", "GITD") postanowieniem z dnia [...] listopada 2024 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "k.p.a."), po wstępnym rozpoznaniu sprawy z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją GITD z [...] lipca 2024 r. nr [...] o cofnięciu zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego o numerze [...] (numer blankietu [...]) udzielonego przedsiębiorcy [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "Skarżąca", "Strona") stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wskazał, że Storna nie uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez przedłożenie pełnomocnictwa dla osoby, która złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Pismem z 12 grudnia 2024 r. Strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie GITD z dnia [...] listopada 2024 r. nr [...], zarzucając: I. naruszenie przepisów, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: — naruszenie prawa procesowego - art. 75 k.p.a. oraz art. 76a § 2 k.p.a. - przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pełnomocnictwo udzielone przez stronę do zastępowania jej w postępowaniu administracyjnym jest dokumentem stanowiącym dowód w sprawie, podczas gdy dokument ten wykazuje wyłącznie sam fakt umocowania pełnomocnika do występowania w sprawie i nie przyczynia się do wyjaśnienia sprawy, a zatem nie jest dokumentem urzędowym stanowiącym dowód w sprawie w rozumieniu ww. przepisów; - naruszenie prawa materialnego - art. 103 § 1 k.c. poprzez brak zastosowania tego przepisu i brak wezwania Strony - wobec braku udzielenia pełnomocnictwa - do potwierdzenia czynności dokonanej przez pełnomocnika oraz brak uwzględnienia pisma Strony przedkładającego w nim pełnomocnictwo, podczas gdy przepisy kodeksu cywilnego dotyczące pełnomocnictwa powinny mieć zastosowanie w postępowaniu administracyjnym w drodze analogi, wobec luki prawnej w zakresie pełnomocnictwa w kodeksie postępowania administracyjnego, a wskazany przepis części ogólnej kodeksu cywilnego uzależnia ważność czynności prawnej dokonanej przez pełnomocnika bez umocowania albo z jego przekroczeniem od potwierdzenia tej czynności przez mocodawcę; —naruszenie prawa procesowego - art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a. - poprzez brak wezwania Skarżącej do osobistego podpisania odwołania lub potwierdzenia czynności podjętych przez pełnomocnika oraz brak uwzględnienia pisma Skarżącej, a w miejsce tego stwierdzenie od razu niedopuszczalności złożenia wniosku, podczas gdy zasady załatwiania sprawy w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania oraz zasada czynnego udziału strony w postępowaniu nakazują w razie braku przedłożenia dokumentu pełnomocnictwa zwrócenie się do samej strony o potwierdzenie czynności albo osobiste podpisanie środka zaskarżenia, a w przypadku przedłożenia przez stronę z własnej inicjatywy osobiście dokumentu pełnomocnictwa - uwzględnienie tego faktu; — w konsekwencji powyższego naruszenie prawa procesowego - art. 134 k.p.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. - poprzez błędne zastosowanie tych przepisów i stwierdzenie niedopuszczalności wniosku Skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją GITD z dnia [...] lipca 2024 r. nr [...] o cofnięciu zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego z uwagi na nieuzupełnienie w terminie braku wniosku polegającego na braku przedłożenia dokumentu pełnomocnictwa, podczas gdy czynność ta została bezpośrednio wykonana przez Stronę, w związku z czym przepis art. 64 § 2 k. p. a. dotyczący braków podania/ odwołania nie powinien mieć w ogóle w tym przypadku zastosowania, a stwierdzenie niedopuszczalności złożenia wniosku w tym przypadku nie może opierać się na stwierdzeniu rzekomego niedochowania terminu do uzupełnienia braku złożonego wniosku. Mając na uwadze powyższe, Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu - potwierdzenia nadania w dniu 18 września 2024 r. r. przesyłki listem poleconym na adres GITD- dla wykazania przesłania przez Skarżącą do Organu pełnomocnictwa i wykonania wezwania organu do usunięcia braku formalnego poprzez przedłożenie pełnomocnictwa. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę na postanowienie i uchyla postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie stwierdził przesłanek do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia. Zgodnie z art. 32 k.p.a., strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Stosownie do art. 33 § 2 i § 3 k.p.a., pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu. Pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Adwokat, radca prawny, rzecznik patentowy, a także doradca podatkowy mogą sami uwierzytelnić odpis udzielonego im pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących ich umocowanie. Organ administracji publicznej może w razie wątpliwości zażądać urzędowego poświadczenia podpisu strony. Jak przy tym wynika z art. 63 § 2 i § 3 zd. 1 k.p.a., podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) powinny zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych oraz być podpisane przez wnoszącego. Natomiast, jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, stosownie do art. 64 § 2 k.p.a. Z powyższego wynika, że organ odwoławczy uprawniony jest do rozpoznania odwołania wyłącznie wówczas, gdy spełnia ono wszystkie wymogi formalne wynikające z obowiązujących regulacji prawnych. Odwołanie stanowi środek prawny, który strona może wnieść osobiście lub przez pełnomocnika. Jeżeli odwołanie nie zostało wniesione przez stronę osobiście, ale pochodzi od pełnomocnika, to stosownie do przepisu art. 33 § 3 k.p.a., jest on zobowiązany dołączyć do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa, przy czym adwokat, radca prawny, rzecznik patentowy, a także doradca podatkowy, mogą sami uwierzytelnić odpis udzielonego im pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących ich umocowanie. Przepis ten nie pozostawia wątpliwości, że pełnomocnik, chcąc występować w postępowaniu administracyjnym, ma obowiązek przedłożenia do akt sprawy dokumentu potwierdzającego umocowanie do działania w cudzym imieniu i wyznaczającego jego zakres. Udzielenie pełnomocnictwa stanowi bowiem dla pełnomocnika jedyne źródło kompetencji do działania w imieniu i ze skutkiem dla mocodawcy, w zakresie wyznaczonym treścią pełnomocnictwa (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2019 r., sygn. II OSK 2832/18 - wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Aby pełnomocnictwo mogło wywrzeć skutki w postępowaniu musi zostać uzewnętrznione, czyli informacja o jego istnieniu musi dotrzeć do organu po myśli art. 33 § 2 k.p.a. Informacja ta musi znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 14 maja 2019 r., sygn. akt I GSK 219/19). Niedołączenie dokumentu pełnomocnictwa do poddania, złożonego w imieniu mocodawcy, stanowi brak formalny podania, który podlega usunięciu zgodnie z przepisem art. 64 § 2 k.p.a. W takiej sytuacji obowiązkiem organu pozostaje skorzystanie z mechanizmu zapisanego w powołanym przepisie, tj. wezwanie pełnomocnika do usunięcia braku formalnego pisma pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania. Rzeczą organu jest bowiem ustalenie, czy pełnomocnik został prawidłowo umocowany do podejmowania czynności procesowych w imieniu strony. Dopiero po uzupełnieniu powyższego braku organ odwoławczy władny jest merytorycznie rozpatrzeć odwołanie. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest jednolity pogląd co do tego, że niedołączenie dokumentu pełnomocnictwa stanowi brak formalny pisma, bez uzupełnienia którego sprawie nie można nadać dalszego biegu (zob. Piotr Przybysz - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005 r., str. 338, wyrok NSA z dnia 15 września 2000 r., sygn. III SA 417/00, wyrok NSA z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1866/10, wyrok NSA z dnia 28 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 2774/15). Stosownie bowiem do przepisów art. 127 i nast. k.p.a., organ odwoławczy przystępuje do rozpoznania sprawy tylko i wyłącznie na podstawie wniesionego skutecznie odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). Odwołanie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy), które zostało wniesione przez osobę, która nie wykazała swojego umocowania do działania w imieniu strony, nie wywołuje żadnych skutków prawnych związanych z jego wniesieniem, a tym bardziej nie daje możliwości jego merytorycznego rozpatrzenia. Dopiero wniesienie odwołania, które spełnia wymagania formalne, pozwala właściwemu organowi na uruchomienie przewidzianych przepisami prawa procedur zmierzających do weryfikacji zaskarżonego tym odwołaniem orzeczenia oraz do rozpoznania i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 3 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Ol 422/21). Zgodnie z brzmieniem art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Postępowanie odwoławcze sensu stricto, tj. postępowanie przed organem odwoławczym, składa się z trzech faz: fazy wstępnej, fazy postępowania wyjaśniającego, fazy wydania decyzji. W fazie wstępnej organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Niedopuszczalność odwołania i uchybienie terminowi wniesienia odwołania są odrębnymi instytucjami proceduralnymi (wyrok NSA w Warszawie z 10.11.1998 r., III SA 898/97, LEX nr 35125), a zatem wniesienie odwołania po terminie nie oznacza niedopuszczalności odwołania. Inne są bowiem przyczyny stwierdzania niedopuszczalności odwołania, a inne stwierdzania uchybienia terminowi wniesienia odwołania (wyrok NSA w Lublinie z 17.06.1998 r., I SA/Lu 602/97, LEX nr 34310). Zagadnienie dopuszczalności odwołania należy rozpatrywać w kontekście wymagań stawianych odwołaniu przez przepisy Kodeksu i/lub przez przepisy szczególne. W doktrynie przyjmuje się, że ze środka odwoławczego można skorzystać wówczas, gdy spełnione są następujące warunki: "1) środek odwoławczy względnie środek zaskarżenia musi być dopuszczalny z ustawy, 2) musi być wniesiony w przepisanej formie, 3) musi być wniesiony w przepisanym czasie, 4) musi być wniesiony przez legitymowaną do tego osobę". "Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. W pierwszej grupie wymienić można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych" (wyrok NSA z 11.12.2007 r., II OSK 1661/06, LEX nr 425381). Z mocy przepisu art. 127 § 1 odwołanie służy od decyzji wydanych w pierwszej instancji, a zatem a contrario niedopuszczalne jest odwołanie od decyzji wydanych w drugiej instancji (decyzji odwoławczych) oraz od tych decyzji wydanych w pierwszej instancji, które z mocy przepisów szczególnych nie podlegają zaskarżeniu w drodze odwołania. Niedopuszczalne jest odwołanie od decyzji, która nie została doręczona lub ogłoszona stronie (B. Adamiak [w:] Komentarz, 1996, s. 575). Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, która stała się ostateczna wskutek upływu terminu wniesienia odwołania, jest odwołaniem wniesionym po terminie, ale nie jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 134, bowiem termin ten może zostać stronie przywrócony i sprawa zostanie rozpatrzona przez organ odwoławczy. Niedopuszczalne jest odwołanie od czynności organu administracji publicznej, która nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 i 107. Sąd podziela pogląd, że odwołanie jest niesformalizowanym co do treści środkiem prawnym, jednakże powinno ono mieć formę pisma procesowego (art. 63). W przypadku gdy odwołanie zawiera braki formalne, o których mowa w art. 64, powstaje problem, czy organ odwoławczy powinien pozostawić je bez rozpoznania, czy też wydać postanowienie o niedopuszczalności odwołania. W ocenie Sądu mimo rozbieżności w orzecznictwie należy przyjąć, że niedopuszczalne jest rozpatrzenie odwołania, wniesionego przez osobę niemającą do tego legitymacji np. pełnomocnika, który nie przedstawił dokumentu pełnomocnictwa mimo wezwania organu oraz gdy strona nie usunęła braków odwołania w terminie (art. 64 § 2). Brak pełnomocnictwa uniemożliwia nadanie wnioskowi o ponowne rozpatrzenie sprawy, prawidłowego biegu, bowiem nie pozwala na stwierdzenie czy wniosek ten, pochodzi od osoby uprawnionej do reprezentowania strony skarżącej, a zatem czy wnosząca ją osoba posiada legitymację procesową do skutecznego jego wniesienia. Organ odwoławczy powinien zatem w tych przypadkach wydać postanowienie o niedopuszczalności odwołania(wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), co lepiej zabezpiecza stronie możliwość ochrony jej praw w postępowaniu odwoławczym niż instytucja pozostawienia podania bez rozpoznania. Odwołanie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) do czasu usunięcia tych braków nie wywołuje wprawdzie skutków prawnych, gdyż jest bezskuteczne, jednakże po ich usunięciu w zależności od okoliczności danej sprawy może być uznane zarówno za dopuszczalne, jak i niedopuszczalne. O ile bowiem braki formalne odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) można uzupełnić, o tyle wadliwości odwołania w postaci jego niedopuszczalności nie można z reguły sanować". Podobnie NSA w wyroku z 13.10.2017 r., II OSK 2450/16, LEX nr 2423100, w którym stwierdzono, że "art. 64 k.p.a. jest przepisem regulującym postępowanie przed organ pierwszej instancji, a przepisy regulujące to postępowanie mogą mieć zastosowanie w postępowaniu odwoławczym tylko w sprawach nieuregulowanych odmienne przepisami o postępowaniu drugoinstancyjnym (rozdział 10 Dział II k.p.a.). Skoro ta kwestia została uregulowana w art. 134 k.p.a. odmiennie (nieuzupełnienie braków odwołania w terminie skutkuje niedopuszczalnością odwołania), to zgodnie z regułą wykładni lex derogat legi generali należy przyjąć, że w postępowaniu odwoławczym art. 64 k.p.a. nie ma zastosowania".(por. Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego Opublikowano: LEX/el. 2025). W rozpoznawanej sprawie Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] lipca 2024 r. nr [...] cofnął przedsiębiorcy [...] sp. z o.o. zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego o numerze [...] (numer blankietu [...]). Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożony pismem z 20 sierpnia 2024 r. opatrzony został podpisem A. K. W aktach sprawy brak jest pełnomocnictwa umocowującego A. K. do reprezentacji strony w niniejszym postępowaniu ani do złożenia w imieniu strony wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Główny Inspektor Transportu Drogowego pismem z [...] września 2024 r. nr [...] wezwał składającego wniosek do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez przedłożenie pełnomocnictwa dla osoby, która złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Powyższe wezwanie zostało doręczone 13 września 2024 r. (zwrotne potwierdzenia odbioru - w aktach adm.). Wezwanie zawierało pouczenie, zgodnie z którym nieuzupełnienie braków formalnych w terminie 7 dni od doręczenia niniejszego wezwania spowoduje wydanie postanowienia o niedopuszczalności złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do dnia wydania zaskarżonego postanowienia brak formalny wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie został uzupełniony . Z powyższego wynika, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wniesiony został przez osobę, która nie wykazała swojego umocowania do działania w imieniu strony, i nie wywołał żadnych skutków prawnych związanych z jego wniesieniem, a tym bardziej nie dawał możliwości jego merytorycznego rozpatrzenia. W związku z powyższym, ponieważ w zakreślonym terminie pełnomocnik strony skarżącej nie uzupełnił braku formalnego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w postaci pełnomocnictwa zawierającego umocowanie do działaniu w imieniu Strony skarżącej, odwołanie należało uznać za niedopuszczalne. Zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania, okazały się niezasadne, bowiem Organ wyjaśnił wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne. Odnosząc się natomiast do ściśle cywilistycznej koncepcji konwalidacji czynności prawnej złożonej bez umocowania lub na podstawie wadliwego umocowania i możliwości jego konwalidowania (art. 103 kodeksu cywilnego), zdaniem Sądu tego rodzaju konstrukcja nie ma zastosowania w postępowaniu administracyjnym. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje w sposób bezpośredni lub pośredni, w odróżnieniu od Kodeksu postępowania cywilnego (art. 70 § 2, art. 401 pkt 2), możliwości potwierdzenia przez stronę czynności dokonanych przez nienależycie umocowanego pełnomocnika. Przepis art. 103 § 1 k.c. właściwy jest do oceny stosunków cywilnoprawnych i nie znajduje zastosowania w postępowaniu administracyjnym, a co najwyżej może służyć wykładni niejasnych lub niezdefiniowanych pojęć prawa administracyjnego. (wyroki NSA z 7 marca 2013, sygn. akt II OSK 2123/11, z 13 sierpnia 2019 r. sygn. akt II GSK 2275/17, z 25 stycznia 2024 r. I OSK 1889 /20 ). Z tych wszystkich względów uznając skargę za bezzasadną Sąd oddalił skargę na podstawie art.151 p.p.s.a.