VI SA/Wa 1815/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędziowie Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.) Sędzia WSA Aneta Lemiesz Protokolant st. sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2017 r. sprawy ze skargi "A." Sp. z o.o. z siedzibą w F. (obecnie Z. Sp. z o.o. z siedzibą w T.) na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności na terenie specjalnej strefy ekonomicznej oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2014 r. Minister Gospodarki (dalej: "Minister", "organ") utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] marca 2014 r., którą odmówił [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (obecnie: Zakłady [...] Sp. z o.o. z siedzibą w T.; dalej: "skarżąca", "spółka") stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia z [...] września 2006 r. Nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie Specjalnej Strefy Ekonomicznej [...]. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji podano m.in. art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. nr 42, poz. 274 ze zm.; dalej: "u.s.s.e.") oraz art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: "k.p.a."). Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W wyniku zastosowania procedury, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.s.s.e., we wrześniu 2006 r. skarżąca uzyskała zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie Specjalnej Strefy Ekonomicznej [...]. Zgodnie z tym zezwoleniem, zmienionym następnie decyzją organu z [...] października 2011 r., spółka była zobowiązana do zainwestowania kwoty [...] euro oraz do zatrudnienia co najmniej 50 nowych pracowników do dnia 30 czerwca 2012 r. i utrzymania zatrudnienia na ww. poziomie do dnia 30 czerwca 2017 r. W dniu 22 czerwca 2012 r. skarżąca wniosła o stwierdzenie przez Ministra wygaśnięcia ww. zezwolenia podając, że nie jest w stanie wywiązać się z warunku zatrudnienia co najmniej 50 nowych pracowników, a to z uwagi na recesję na rynku budowlanym. Po złożeniu ww. wniosku, ale jeszcze przed wydaniem powołanych na wstępie decyzji, w maju 2013 r. organ wszczął z urzędu wobec spółki postępowanie administracyjne celem cofnięcia jej przedmiotowego zezwolenia, wskazując, iż nie spełniła ona warunku określonego w pkt II ppkt 2 zezwolenia, tzn. nie zatrudniła co najmniej 50 nowych pracowników. Powyższe ustalenie wynika z protokołu kontroli przeprowadzonej u skarżącej w marcu 2013 r. Organ, wydając decyzję z [...] marca 2014 r. w oparciu o art. 19 ust. 5 u.s.s.e. w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia ww. zezwolenia. Skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, żądając uchylenia ww. decyzji i stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia. Zarzuciła organowi naruszenie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 19 ust. 5 u.s.s.e. Ponownie rozpatrując sprawę, Minister uznał zarzuty zawarte we wniosku za bezzasadne. Wskazał, że organ, zgodnie z art. 19 ust. 5 u.s.s.e. na wniosek przedsiębiorcy stwierdza, w drodze decyzji, wygaśnięcie zezwolenia, ale w sytuacji, gdy spełnione zostały przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia określone w przepisie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. W toku postępowania o wygaśnięcie organ dokonuje oceny wykonania zezwolenia przez stronę i w tym kontekście ocenia przede wszystkim jego bezprzedmiotowość. Minister wyjaśnił, że bezprzedmiotowość stanowi przesłankę określoną w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza wygaśnięcie decyzji, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa, albo gdy leży to w interesie społecznym lub interesie strony. Zaakcentował, że z powołanego przepisu wynikają dwie normy prawne. Pierwsza z nich wskazuje, że organ stwierdza wygaśnięcie decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa, a jej wygaszenie nakazuje przepis prawa. Druga natomiast uprawnia organ do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa i leży to w interesie społecznym lub interesie strony. W każdym z ww. przypadków przesłanki muszą zostać spełnione kumulatywnie, co oznacza, że niespełnienie którejkolwiek z tych nich powoduje, że przepis ten nie będzie miał zastosowania. Zatem dopiero pozytywna ocena, co do istnienia obu ww. przesłanek łącznie w odniesieniu do jednej z sytuacji alternatywnie wymienionych w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. pozwala na stwierdzenie wygaśnięcia decyzji. Minister wskazał na szczególny charakter i sposób powstania ww. stosunku administracyjnoprawnego, kreowanego w oparciu o przedmiotowe zezwolenie. Nie podzielił również stanowiska skarżącej, że przesłanką formalnej oceny bezprzedmiotowości jest jej wniosek, tj. rezygnacja z uprawnienia wyrażona w formie wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia w trybie art. 19 ust. 5 u.s.s.e. Skoro – jak stwierdził – istnieje obowiązek, to brak jest podstaw do przyjęcia, iż w tej sprawie spełnione są wszystkie przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia, o których mowa w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.a w zw. z art. 19 ust. 5 u.s.s.e., tj. w tym przypadku przesłanka bezprzedmiotowości decyzji. Jednocześnie organ zaznaczył, że zgodnie z obowiązującymi przepisami wygaśnięcie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej następuje w drodze decyzji wydanej przez ministra właściwego do spraw gospodarki na wniosek przedsiębiorcy prowadzącego działalności w specjalnej strefie ekonomicznej. Podstawą materialnoprawną tej decyzji jest art. 19 ust. 5 u.s.s.e., sama zaś decyzja wydawana jest w trybie kodeksu postępowania administracyjnego, tj. w trybie właściwym dla wydania decyzji administracyjnej, która określa sytuację prawną podmiotu. Mając to na uwadze uznał, że wniosek skarżącej stanowi w istocie zamiar obejścia skutków cofnięcia zezwolenia, ocenił to jako "próbę niedopuszczalnego obejścia przepisów ustawy", w szczególności jej art. 12, 16, art. 19 ust. 3 u.s.s.e. Powołaną na wstępie decyzję skarżąca uczyniła przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie"), w której zarzuciła: 1. naruszenie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 19 ust. 5 u.s.s.e. poprzez ich błędną wykładnię tj. uznanie, że złożenie wniosku w trybie art. 19 ust. 5 u.s.s.e. i rezygnacja z realizacji uprawnień wynikających z przedmiotowego zezwolenia przed terminem na jaki zezwolenie to zostało wydane, nie stanowi bezprzedmiotowości o charakterze przedmiotowym, warunkującej stwierdzenie przez organ wygaśnięcia przedmiotowego zezwolenia, co w konsekwencji skutkowało odmową stwierdzenia wygaśnięcia przedmiotowego zezwolenia; 2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 16 ust. 6 u.s.s.e. w zw. z art 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 19 ust 5 u.s.s.e. poprzez nieuchylenie decyzji odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia ww. zezwolenia pomimo wydania tejże decyzji z naruszeniem art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 19 ust. 5 u.s.s.e. Mając powyższe na względzie skarżąca wniosła o uchylenie obu ww. decyzji Ministra oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że przedmiotowe zezwolenie zostało zmienione na jej wniosek przez Ministra w zakresie terminu zatrudnienia. Wyjaśniła, że pomimo zmiany tego terminu nie udało się wypełnić na dzień 30 maja 2012 r. osiągnięcia deklarowanego przez nią przyrostu zatrudnienia , przy czym oświadczyła, iż na dzień wydania zaskarżonej decyzji i wniesienia niniejszej skargi spełniała już ten warunek. Na dowód tego przedstawiła stosowną tabelę. Skarżąca zwróciła uwagę, że w doktrynie przyjmuje się, że "bezprzedmiotowość", o jakiej mowa w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy powoduje ona taki skutek. Rezygnację skarżącej z realizacji uprawnienia uznać należy zatem za bezprzedmiotowość o charakterze przedmiotowym. Jeśli zatem korzystanie z zezwolenia, stało się dla skarżącej bezprzedmiotowe w dacie złożenia wniosku, a przed upływem terminu na jaki zostało wydane, to uprawnia to organ do wydania rozstrzygnięcia orzekającego o stwierdzeniu wygaśnięcia zezwolenia. Podkreśliła, że zgodnie z brzmieniem obowiązujących aktualnie przepisów ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych, możliwość wycofania z obrotu prawnego zezwolenia na podstawie art. 19 ust. 5 u.s.s.e. uzależniona jest jedynie od rezygnacji przedsiębiorcy z realizacji planowanej inwestycji, w tym z uprawnień wynikających z przedmiotowego zezwolenia przed końcem okresu, na jaki została utworzona strefa. Podała, że w doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że bezprzedmiotowość decyzji oznacza jej nierealność z punktu widzenia możliwości osiągnięcia celu i wiąże się ze zmianą stanu faktycznego. Przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. z natury rzeczy dotyczy takich decyzji, które albo nie zostały jeszcze wykonane i na skutek określonych zdarzeń faktycznych ich wykonanie stało się bezprzedmiotowe, albo decyzji, które są w trakcie wykonywania lub wykonane w części, ale dalsze ich wykonywanie może być uznane za bezprzedmiotowe. Decyzja administracyjna wiąże bowiem rebus sic stantibus, co powoduje, że kiedy powstaną nowe przesłanki faktyczne, które czynią poprzednią decyzję nieodpowiadającą rzeczywistości, przestaje istnieć stosunek prawny w postaci skonkretyzowanej w tej decyzji i sama decyzja staje się bezprzedmiotowa wraz ze zmianą tych okoliczności, na których uregulowanie była skierowana. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy skarżąca przypomniała, że złożyła wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji – ww. zezwolenia na skutek powzięcia przez siebie informacji o braku realnej możliwości spełnienia i utrzymania przez okres 5 lat jednego z warunków tego zezwolenia (utrzymanie przyrostu zatrudnienia w wymiarze 50 etatów). De facto oznaczało to powzięcie decyzji o rezygnacji przez nią z funkcjonowania w warunkach strefy na preferencyjnych warunkach. Samo stwierdzenie bezprzedmiotowości zezwolenia przez organ administracyjny nie oznacza, że wydanie zezwolenia było bezprzedmiotowe, ale że korzystanie z tego zezwolenia stało się dla przedsiębiorcy bezprzedmiotowe, w dacie złożenia wniosku. Inna wykładnia przepisu art. 19 ust. 5 u.s.s.e. w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. prowadziłaby do wniosku, że przedsiębiorca nie ma możliwości rezygnacji z zezwolenia na działanie w strefie przed końcem okresu, na jaki została utworzona strefa, bez ponoszenia negatywnych konsekwencji a takiego wniosku nie można wysnuć z treści art. 19 ust. 5 u.s.s.e., zaś w komparycji skarżonej decyzji oraz ją poprzedzającej Minister nie wskazał innej podstawy prawnej odmowy wygaszenia ww. zezwolenia. Tym samym skarżąca uznała, że w sprawie wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości zezwolenia. Dodatkowo skarżąca podniosła, że skoro ustawodawca przewidział możliwość dobrowolnego wycofania się przedsiębiorcy z prowadzenia działalności w Strefie Ekonomicznej, to skorzystanie z tegoż prawa podmiotowego nie może zostać uznane za nadużycie prawa podmiotowego. Skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem organu, że celem regulacji zawartej w art. 19 ust. 5 u.s.s.e. było umożliwienie przedsiębiorcom rezygnacji z zezwolenia przed ustaniem strefy ale wyłącznie w sytuacji, w której szczególności nie doszło do rażących uchybień warunków zezwolenia oraz skorzystania z pomocy publicznej postaci zwolnienia podatkowego, pomimo niespełnienia warunków jej udzielenia. W odpowiedzi na skargę Minister, wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymał argumenty wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W złożonym do Sądu piśmie z 15 stycznia 2015 r. skarżąca podniosła, że dokonana nowelizacja ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych potwierdza zasadność skargi. Wyrokiem z 24 marca 2015 r. (sygn. akt VI SA/Wa 2788/14) WSA w Warszawie doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zauważył na wstępie, że istota sporu dotyczy dwóch kwestii prawnych: pierwszej – relacji prawnej przepisów art. 19 ust. 5 u.s.s.e. i art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz drugiej – znaczenia pojęcia "bezprzedmiotowości decyzji administracyjnej", o którym mowa w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., w kontekście regulacji zawartej w art. 19 ust. 5 u.s.s.e. W ocenie Sądu I instancji art. 19 ust. 5 u.s.s.e. należy uznać, za przepis szczególny nakazujący organowi stwierdzić wygaśnięcie decyzji (zezwolenia). Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji następuje zaś w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. W dalszych motywach stwierdził, że w wyroku z 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II FSK 86/12 Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") uznał, iż decyzja o stwierdzeniu wygaśnięcia zezwolenia ma charakter deklaratoryjny i wywołuje skutek od dnia złożenia przez stronę skarżącą wniosku o wygaszenie decyzji, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA. Sąd I instancji w pełni podzielił ten pogląd uznając, że – w obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji stanie prawnym – przepisy art. 19 ust. 5 u.s.s.e. w związku z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. dają przedsiębiorcy możliwość rezygnacji z zezwolenia na działanie w strefie przed końcem okresu, na jaki została utworzona strefa, bądź ważności zezwolenia, bez ponoszenia z tego tytułu negatywnych konsekwencji. Inicjatywa w tym zakresie należy wyłącznie do przedsiębiorcy, który uwzględniając okoliczności prowadzenia działalności w specjalnej strefie ekonomicznej, ma możliwość rezygnacji z dalszego korzystania z przysługujących uprawnień i zwolnienia się z obowiązków nałożonych nań w związku z prowadzeniem działalności w strefie. Jedynym warunkiem jest złożenie tego wniosku przed upływem terminu wykonania obowiązku. Zwrócił następnie uwagę, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca już 22 czerwca 2012 r., a zatem przed upływem terminu określonego w zezwoleniu, złożyła rezygnację z prowadzenia działalności gospodarczej w strefie z uwagi na niemożność spełnienia warunku zatrudnienia i wniosła o stwierdzenie wygaśnięcie udzielonego zezwolenia. Jednak organ – jak zauważył – przez okres roku z bliżej nieznanych powodów nie przystąpił do rozpoznania tego wniosku, zaś w maju 2013 r. wszczął postępowanie w przedmiocie cofnięcia tegoż zezwolenia. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że w wyroku z 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II FSK 2366/12 NSA stwierdził m.in. że brak jest podstaw do uznania, że cofnięcie zezwolenia na prowadzenie działalności w strefie wywołuje skutki ex tunc i powoduje na gruncie prawa podatkowego zrównanie pozycji przedsiębiorcy, który utracił zwolnienie z pozycją przedsiębiorcy, który z takiego zwolnienia nie korzystał. Zaznaczył, że cofnięcie zezwolenia nie powoduje swoistego powrotu do stanu sprzed dnia jego wydania. Jednocześnie zauważył, że taki sam jest skutek zastosowania obu omawianych instytucji, tj. cofnięcia zezwolenia oraz stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia, oznacza wydanie decyzji, która formalnie stwierdza, że podmiot nie może już dłużej korzystać z uprawnień wynikających z uprzednio wydanej decyzji administracyjnej, (por. wyrok WSA w Warszawie z 30 lipca 2013 r., sygn. akt VI SAB/Wa 138/13). Różnice natomiast sprowadzają się do momentu, w którym takie postępowanie zostaje wszczęte i skutków prawnych, które wiążą się z wydaniem tych decyzji, o czym mowa w cytowanych wyrokach NSA. Zdaniem Sądu I instancji, w rozpoznawanej sprawie organ błędnie przyjmuje, że nie mógł wydać decyzji o wygaśnięciu zezwolenia wobec niewywiązania się przez spółkę z jej zobowiązań strefowych "przy jednoczesnym skorzystaniu z pomocy publicznej". Podzielił w tym zakresie argumenty przedstawione przez spółkę, że w dacie złożenia wniosku o wygaszenie udzielonego jej zezwolenia – pomimo niewykonania przez nią obowiązku związanego z zatrudnieniem określonej ilości pracowników – nie uchybiła innym warunkom określonym w zezwoleniu. Natomiast termin spełnienia obowiązku zatrudnienia w tym czasie jeszcze nie upłynął (co bezsporne). Oznacza to, jak podał, że w dacie złożenia przez spółkę wniosku o wygaśnięcie zezwolenia okoliczność związana z naruszeniem przez nią warunków zezwolenia nie mogła być elementem stanu faktycznego podlegającego ocenie. Dlatego też, zdaniem Sądu I instancji, w chwili złożenia wniosku o wygaśnięcie nie było podstaw do cofnięcia jej zezwolenia ani do uznania, że w tym zakresie przedsiębiorca rażąco uchybił warunkom zezwolenia (por. wyrok WSA w Warszawie z 23 grudnia 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 2890/14). Podsumowując ten wywód wskazał, że w obowiązującym w sprawie stanie prawnym zarówno przepisy ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych, jak i ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych nie wskazują skutków podatkowych wygaśnięcia zezwolenia dla przedsiębiorcy strefowego. Tym samym, wygaśnięcie zezwolenia nie stanowi przesłanki do utraty prawa do zrealizowanych zwolnień podatkowych przed spełnieniem warunków w nim określonych. Jednocześnie Sąd I instancji stwierdził, że Minister nieprawidłowo przełożył pojęcie "bezprzedmiotowości decyzji administracyjnej" na okoliczności niniejszej sprawy i uznał, że skoro skarżąca skorzystała z pomocy publicznej na podstawie spornego zezwolenia, to zezwolenie to nie może stać się bezprzedmiotowe pomimo wniosku o stwierdzenie jego wygaśnięcia, ponieważ spółka jest związana obowiązkami wynikającymi z zezwolenia, co oznacza, że nadal istnieje przedmiot stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie spornego zezwolenia. Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie spornego zezwolenia są zależne od siebie uprawnienia i obowiązki. Rezygnacja przez przedsiębiorcę z dalszego prowadzenia działalności gospodarczej w specjalnej strefie ekonomicznej i korzystania z przywilejów, o których mowa w art. 12 u.s.s.e., uzasadnia odstąpienie od wymogu spełnienia przez przedsiębiorcę warunków prowadzenia działalności w specjalnej strefie ekonomicznej, co również wiąże się z ustaniem prawnego bytu przedmiotu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie zezwolenia, (por. wyrok WSA w Warszawie z 13 lutego 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 3457/14). W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. 19 ust. 5 u.s.s.e. w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., przez błędną ich wykładnię. Naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Błędna interpretacja tych przepisów przełożyła się na naruszenie przez organ przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie w sprawie faktu, że na dzień złożenia wniosku o wygaśniecie zezwolenia nie upłynął jeszcze termin realizacji obowiązku spółki związanego z zatrudnieniem określonej ilości osób. Z tych względów uwzględnił skargę zobowiązując organ, aby w ponownym postępowaniu – rozpoznając wniosek spółki o wydanie decyzji o wygaśnięciu zezwolenia – zastosował wykładnię 19 ust. 5 u.s.s.e. w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. wynikającą z objętego skargą kasacyjną wyroku. Powyższy wyrok Sądu I instancji zaskarżył organ, zarzucając w skardze kasacyjnej, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.", naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak i procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: I. prawa materialnego, to jest art. 19 ust. 5 u.s.s.e. w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędną ich wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż: • po pierwsze – jedyną przesłanką stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w specjalnej strefie ekonomicznej jest wystąpienie z wnioskiem przez przedsiębiorcę prowadzącego działalność na podstawie takiego zezwolenia przed upływem terminu na jaki zezwolenie zostało udzielone, podczas gdy z przepisów powyższych wynika, iż stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia jest możliwe o tyle, o ile decyzja w przedmiocie zezwolenia stała się bezprzedmiotowa; • po drugie – bezprzedmiotowość decyzji w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie działalności w specjalnej strefie ekonomicznej ma miejsce wtedy, gdy przedsiębiorca rezygnuje z dalszego prowadzenia działalności gospodarcze w specjalnej strefie ekonomicznej, niezależnie od tego czy zrealizowane zostały warunki wyznaczone zezwoleniem i czy przedsiębiorca skorzystał z pomocy publicznej w postaci zwolnienia dochodów uzyskanych z działalności gospodarczej prowadzonej w strefie odpowiednio od podatku od podatku dochodowego od osób prawnych albo podatku dochodowego od osób fizycznych, podczas gdy właściwa interpretacja tych przepisów powicia prowadzić do wniosku, iż sama rezygnacja przedsiębiorcy w sytuacji uprzedniego skorzystania z pomocy publicznej nie czyni bezprzedmiotowym zezwolenia w zakresie wytkania przez niego obowiązków warunkujących udzielenie zezwolenia; II. prawa procesowego, to jest: 1) art. 141 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie, iż decyzja Ministra z [...] czerwca 2014 r. została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego a to: art. 19 ust 5 u.s.s.e. i art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., które to ustalenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło Sąd do wadliwego wniosku, iż istnieją przesłanki do uwzględnienia skargi i uchylenia tej decyzji; 2) art. 141 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a poprzez błędne ustalenie, iż decyzja Ministra z [...] czerwca 2014 r., została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a to art. 77 § 1 k.p.a. polegającym na nieuwzględnieniu w sprawie faktu, że na dzień złożenia wniosku o wygaśnięcie zezwolenia nie upłynął jeszcze termin realizacji obowiązku nałożonego zezwoleniem, podczas gdy prawidłowo ustalił, że okoliczność ta nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie w tym zakresie, a uchybienie Sądu miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie bowiem doprowadziło Sąd do przekonania, iż istnieją przesłanki do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji; 3) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie podczas gdy okoliczności faktyczne i prawne sprawy wskazują jednoznacznie, że skarga spółki nie jest zasadna i powinna być oddalona; 4) art. 152 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przyjęciu, że decyzja w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w specjalnej strefie ekonomicznej jest tego rodzaju rozstrzygnięciem w stosunku do którego można orzec, iż nie może być wykonana przy równoczesnym braku jakichkolwiek wskazówek i wyjaśnień w uzasadnieniu wyroku co do rozumowania Sądu w tym względzie, podczas gdy decyzja odmawiająca stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia nie jest decyzją, która nadaje się do wykonania i wykonania wymaga. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi kasacyjnej i kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego, według norm przepisanych. W ocenie Ministra zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu, ponieważ narusza przepisy prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd kasacyjny wyrokiem z 9 maja 2017 r. (sygn. akt II GSK 2326/16) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu Sąd II instancji wskazał, że podgląd WSA, zgodnie z którym art. 19 ust. 5 u.s.s.e. stanowi przepis szczególny nakazujący stwierdzić wygaśnięcie zezwolenia, nie jest prawidłowy, mimo trafnej konstatacji, iż podstawą prawną wygaśnięcia decyzji jest art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. NSA podniósł, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji ze względu na jej bezprzedmiotowość, następuje co do zasady na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Ten alternatywnie zbudowany przepis mieści w sobie dwie normy prawne przewidujące stwierdzenie wygaśnięcia decyzji – z mocy odrębnego przepisu – i wówczas mamy do czynienia z obowiązkiem organu wygaszenia decyzji – lub w wyniku dokonanej przez organ oceny zasadności umorzenia ze względu na interes społeczny lub interes strony postępowania; w obu przypadkach punktem wyjścia jest spełnienie warunku bezprzedmiotowości decyzji. Z kolei jak stanowi art. 19 ust. 5 u.s.s.e., na wniosek przedsiębiorcy minister właściwy do spraw gospodarki stwierdza, w drodze decyzji, wygaśnięcie zezwolenia. Zestawiając oba przywołane wyżej przepisy i dokonując oceny możliwości stwierdzenia wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. ze względu na art. 19 ust. 5 u.s.s.e., NSA stwierdził, że w treści tego drugiego przepisu nie można upatrywać ani samodzielnej przesłanki materialnoprawnej wygaszenia decyzji, jak to wywodziła skarżąca, ani przewidzianego art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. i towarzyszącego bezprzedmiotowości warunku szczególnego przepisu prawa nakazującego wygaśnięcie decyzji (zezwolenia), jak to przyjął Sąd I instancji. W ocenie Sądu kasacyjnego można powiedzieć, że art. 19 ust. 5 u.s.s.e. ma podwójny niejako charakter, bowiem przede wszystkim wskazuje właściwy do stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia organ, co dowodzi kompetencyjnego charakteru normy. Z kolei możliwość realizacji określonego tą normą prawną działania wyłącznie na wniosek zainteresowanego przedsiębiorcy sugeruje procesowy charakter omawianego przepisu. W żadnym jednak razie art. 19 ust. 5 u.s.s.e. nie można traktować jako materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia stwierdzającego wygaśnięcie decyzji i w tej kwestii orzecznictwo NSA jest w znakomitej części zgodne (por.: wyrok NSA z 12 marca 2015 r. o sygn. akt II GSK 2274/13 i wyrok NSA z 31 stycznia 2017 r. o sygn. akt II GSK 1424/15). Odnosząc się do wyroku, na który powołał się Sąd I instancji (wyrok NSA z 19 grudnia 2012 r. o sygn. akt II FSK 86/12), Sąd kasacyjny zwrócił uwagę, że nie dotyczył on sprawy stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia, lecz zobowiązania w podatku dochodowym przedsiębiorcy, któremu właściwy organ wydał decyzję stwierdzającą wygaśnięcie zezwolenia, gdzie kwestią zasadniczą było rozstrzygnięcie charakteru decyzji stwierdzającej wygaśnięcie zezwolenia i daty, od której liczyć należy skutki prawne tej decyzji. Jednak również w tym orzeczeniu NSA potwierdził kompetencyjny charakter art. 19 ust. 5 u.s.s.e., stwierdzając, że uprawnia on Ministra Gospodarki do wydania na wniosek strony decyzji o wygaśnięciu zezwolenia. Natomiast z zawartą w tym wyroku oceną, że omawiany przepis jest szczególną normą prawną nakazującą wygaszenie decyzji, rozpoznając niniejszą sprawę NSA nie zgodził się. W konsekwencji NSA przyznał rację skarżącemu kasacyjnie organowi, zdaniem którego z przepisu art. 19 ust. 5 u.s.s.e. wynika jedynie tyle, że minister właściwy do spraw gospodarki jest właściwy do rozstrzygania w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia w razie, gdy zainteresowany przedsiębiorca złoży stosowny wniosek. Jeżeli więc, jak prawidłowo przyjął na wstępie Sąd I instancji, podstawą stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nie może być samodzielnie art. 19 ust. 5 u.s.s.e., lecz podstawą tą jest art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., to ostateczna ocena WSA, że art. 19 ust. 5 u.s.s.e. jest "przepisem szczególnym nakazującym wygaśnięcie decyzji (zezwolenia)" jest błędna. Nawet gdyby przyjąć pogląd WSA, to pozostaje kwestia oceny istnienia drugiej i podstawowej przesłanki, o której mowa w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. tj. przesłanki bezprzedmiotowości decyzji. Potrzeby dokonania oceny istnienia tych przesłanek Sąd I instancji – jeśli dostrzegł – to nie zostało to jasno wyrażone w uzasadnieniu. Rozważania Sądu poczynione w związku z oceną organu, że nie mógł wydać żądanej decyzji wobec niewywiązania się przez spółkę z jej zobowiązań, dotykają wprawdzie kwestii bezprzedmiotowości zezwolenia, lecz uzasadniają jedynie tezę o dopuszczalności stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia, mimo skorzystania z pomocy publicznej. Nie jest wiadome jakie znaczenie Sąd przypisał stwierdzeniu – oraz czy czynił to w kontekście oceny bezprzedmiotowości zezwolenia – iż na dzień złożenia wniosku skarżąca spółka nie uchybiła warunkom określonym w zezwoleniu. Twierdzenie zawarte w cyt. wyżej wyroku NSA, na którym oparł się Sąd I instancji, że złożony przez przedsiębiorcę, w oparciu o art. 19 ust. 5 u.s.s.e. w związku z rezygnacją z uzyskanego zezwolenia, wniosek stanowi o bezprzedmiotowości tego zezwolenia i kreuje bezwzględny obowiązek właściwego organu stwierdzenia jego wygaśnięcia, nie wynika z językowej analizy wskazanego przepisu, a co bardziej istotne, kłóci się z wynikiem celowościowej i systemowej analizy tego przepisu. Nie do zaaprobowania jest więc również stanowisko, że w obowiązującym w rozpoznawanej sprawie stanie prawnym, przedsiębiorca mógł w dowolnym momencie funkcjonowania strefy i zezwolenia zrezygnować z tego uprawnienia bez ponoszenia negatywnych konsekwencji i uzyskać na swój wniosek stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji. Akceptacja poglądu Sądu I instancji zaprzeczałaby idei specjalnych stref ekonomicznych tworzonych przez Radę Ministrów dla osiągnięcia celów określonych przepisem art. 3 u.s.s.e., czyniłaby nieracjonalnym działanie zarządzającego strefą związane z planem rozwoju strefy (art. 8 ust. 1 ) i podważałaby sens przyjętego art. 5a ust. 2 ustawy zakazu znoszenia strefy. Nadto, z perspektywy reprezentującego interes publiczny podmiotu tworzącego strefę, pozbawione zostałoby wartości zezwolenie, stanowiące z racji określonych nim warunków swoiste, bo noszące administracyjnoprawny charakter, zobowiązanie przedsiębiorcy, które w zależności od dokonanej przez niego oceny warunków i możliwości, może lecz nie musi być realizowane. WSA w Warszawie - po ponownym rozpatrzeniu sprawy - zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Na wstępie podkreślić należy, że w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie art. 190 p.p.s.a., w myśl którego wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Przyjmuje się, iż wykładnia prawa wyrażona w NSA jest wiążąca w sprawie dla Sądu pierwszej instancji, zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do wykładni prawa zawartej w uzasadnieniu wyroku NSA, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych podobnych sprawach. Przez wykładnię prawa rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Niewątpliwie wykładnia prawa, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe. Sąd pierwszej instancji nie jest natomiast związany oceną NSA dotyczącą stanu faktycznego sprawy, bowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (tak: m. in. H. Knysiak-Molczyk /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 4, LexisNexis, Warszawa 2011, s. 881 i powołane tam orzecznictwo; podobnie: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 268). Obowiązek podporządkowania się wykładni prawa wyrażonej w wyroku NSA, ciążący na wojewódzkim sądzie administracyjnym, może być wyłączony tylko w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego sprawy (zob. /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 624 i cyt. tam wyrok NSA z dnia 10 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1290/07). W konsekwencji należy uznać, że związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażoną wcześniej przez NSA wykładnią prawa, a zobowiązany jest do podporządkowania się jej w pełnym zakresie, co niewątpliwie determinuje treść nowego wyroku Sądu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę, WSA podziela stanowisko organu, który ocenił kwestię bezprzedmiotowości na tle stosunku administracyjnoprawnego powstałego na podstawie udzielonego skarżącej zezwolenia. Zezwolenie to z jednej strony stawiało wymagania, tj. warunki dotyczące zrealizowania inwestycji o określonej wartości i osiągnięcia wymaganego poziomu zatrudnienia, a z drugiej strony stanowiło podstawę do korzystania z pomocy publicznej w postaci zwolnienia od podatku dochodowego dochodów uzyskanych z działalności w specjalnej strefie ekonomicznej (vide art. 16 ust. 1 i art. 12 u.s.s.e.). Zgodnie z art. 16 ust. 3 u.s.s.e. zezwolenie może być udzielone, jeżeli podjęcie działalności na terenie strefy przyczyni się do osiągnięcia celów określonych w planie rozwoju strefy, o którym mowa w art. 9 u.s.s.e. Natomiast w myśl art. 17 ust. 1 u.s.s.e. ustalenie przedsiębiorców, którzy uzyskują zezwolenie, następuje w drodze przetargu lub rokowań podjętych na podstawie publicznego zaproszenia. Udzielenie pomocy publicznej ma charakter warunkowy i jest zasadne tylko w razie spełnienia warunków jej udzielenia. W przeciwnym razie pomoc jest nienależna i powinna zostać zwrócona. Zatem skorzystanie przez skarżącą z uprawnienia przysługującego jej na podstawie ww. zezwolenia, jakim było otrzymanie pomocy publicznej, zrodziło obowiązek spełnienia przez nią określonych warunków, wynikających z tego zezwolenia i z przepisów dotyczących pomocy regionalnej, która była udzielana na podstawie tego zezwolenia. Zdaniem tut. Sądu, organ prawidłowo wywiódł, iż istnienie po stronie skarżącej strefowego obowiązku wynikającego z zezwolenia przesądza o braku jego bezprzedmiotowości. Na treść stosunku administracyjnoprawnego powstałego na podstawie zezwolenia składało się uprawnienie skarżącej w postaci prawa do skorzystania z pomocy publicznej i jednocześnie obowiązek spełnienia określonych warunków jej udzielenia. W przypadku rezygnacji z uprawnień (przy jednoczesnym uprzednim skorzystaniu z nich) i niezrealizowaniu obowiązków przewidzianych w zezwoleniu, nie może być mowy o bezprzedmiotowości zezwolenia. Skoro skarżąca skorzystała z przywileju w postaci pomocy publicznej w ramach działalności w specjalnej strefie ekonomicznej, to obowiązki wynikające z tego zezwolenia uniemożliwiają przyjęcie zaistnienia przesłanek stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia, o których mowa w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 19 ust. 5 u.s.s.e. tj. w tym przypadku przesłanka bezprzedmiotowości decyzji. Nie można więc uznać, że złożenie przez spółkę wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia implikuje zwolnienie jej z obowiązków przewidzianych w tym zezwoleniu. W dacie wydania zaskarżonej decyzji przepisy art. 19 u.s.s.e. brzmiały następująco: Zezwolenie wygasa z upływem okresu, na jaki została ustanowiona strefa (ust. 1). Zezwolenie może być cofnięte albo zakres lub przedmiot działalności określony w zezwoleniu może zostać ograniczony, jeżeli przedsiębiorca: 1) zaprzestał na terenie strefy prowadzenia działalności gospodarczej, na którą posiadał zezwolenie, lub 2) rażąco uchybił warunkom określonym w zezwoleniu, lub 3) nie usunął uchybień stwierdzonych w toku kontroli, o której mowa w art. 18, w terminie do ich usunięcia wyznaczonym w wezwaniu ministra właściwego do spraw gospodarki (ust. 3). Minister właściwy do spraw gospodarki może, na wniosek przedsiębiorcy, po zasięgnięciu opinii zarządzającego strefą, zmienić zezwolenie, przy czym zmiana nie może: 1) dotyczyć obniżenia poziomu zatrudnienia, określonego w zezwoleniu w dniu jego udzielenia, o więcej niż 20 %; 2) skutkować zwiększeniem pomocy publicznej; 3) dotyczyć spełnienia wymagań odnoszących się do inwestycji realizowanej na gruntach stanowiących własność lub użytkowanie wieczyste podmiotów innych niż wymienione w art. 5 ust. 1 (ust. 4). Na wniosek przedsiębiorcy minister właściwy do spraw gospodarki stwierdza, w drodze decyzji, wygaśnięcie zezwolenia (ust. 5). Celem regulacji zawartej w art. 19 ust. 5 u.s.s.e. było umożliwienie przedsiębiorcom rezygnacji z zezwolenia przed ustaniem strefy, ale wyłącznie w sytuacji, w której w szczególności nie doszło do rażących uchybień warunków zezwolenia oraz skorzystania z pomocy publicznej w postaci zwolnienia podatkowego, pomimo niespełnienia warunków jej udzielenia. Jak wskazał NSA, z art. 19 ust. 5 u.s.s.e. nie można wyprowadzić nakazu, o którym mowa w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., ponieważ przepis ten nie formułuje żadnych poza procesowym (wniosek przedsiębiorcy) warunków, których ziszczenie determinowałoby obowiązek podjęcia przez organ wskazanego tą normą działania. Innymi słowy, podstawą stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nie może być samodzielnie art. 19 ust. 5 u.s.s.e., lecz podstawą tą jest art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Ten ostatni przepis – jak to określił Sąd kasacyjny - jest alternatywnie zbudowany, gdyż mieści w sobie dwie normy prawne przewidujące stwierdzenie wygaśnięcia decyzji – z mocy odrębnego przepisu – i wówczas mamy do czynienia z obowiązkiem organu wygaszenia decyzji – lub w wyniku dokonanej przez organ oceny zasadności umorzenia ze względu na interes społeczny lub interes strony postępowania; w obu przypadkach punktem wyjścia jest spełnienie warunku bezprzedmiotowości decyzji. W niniejszej sprawie dyspozycja żadnej z tych norm nie została spełniona, w szczególności pierwszej z nich, a to wobec ustalenia, iż art. 19 ust. 5 u.s.s.e. nie stanowi samodzielnej podstawy wygaśnięcia decyzji. Dlatego Minister słusznie stwierdził brak podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia. Na gruncie okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, wobec niespełnienia przez skarżącą obligatoryjnego warunku zatrudnienia, organ mógł uznać, iż wniosek spółki stanowi w istocie zamiar obejścia skutków cofnięcia zezwolenia, tj. przepisów art. 12, art. 16 i art. 19 ust. 3 u.s.s.e. Uwzględnienie argumentacji strony skarżącej oznaczałoby zaaprobowanie poglądu, że funkcjonujący w ramach specjalnej strefy ekonomicznej przedsiębiorca może w dowolnym momencie zrezygnować z zezwolenia i żądać stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, unikając w ten sposób negatywnych konsekwencji. Takie stanowisko - jak wskazał Sąd kasacyjny – godzi w ideę specjalnych stref ekonomicznych tworzonych przez Radę Ministrów dla osiągnięcia celów określonych przepisem art. 3 u.s.s.e., tj. przyspieszenia rozwoju gospodarczego części terytorium kraju; podważa zadania zarządzającego strefą określone planem rozwoju strefy i regulaminem strefy (art. 8 ust. 1 u.s.s.e.), a także jest sprzeczne z przewidzianym w art. 5a ust. 2 u.s.s.e. zakazem znoszenia strefy. Reasumując, Sąd nie dopatrzył się naruszenia w zaskarżonej decyzji wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego i przepisów procesowych. W ocenie Sądu, organ w toku postępowania w obu instancjach wszechstronnie i wyczerpująco zbadał oraz wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy, jak również dokonał prawidłowej subsumcji przepisów do poczynionych ustaleń faktycznych, właściwie je interpretując. Z tych względów, uznając skargę za nieuzasadnioną, WSA w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.