VI SA/Wa 1980/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Protokolant spec. Iwona Sumikowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2019 r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej C. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 1017 (jeden tysiąc siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi wniesionej przez "(...)"sp. z o.o. z siedzibą w "(...)" (dalej: "Strona", "Skarżący"), jest decyzja z "(...)" lipca 2019 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w "(...)" (dalej: "SKO") nr "(...)", wydana na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: "K.p.a."), art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570, z późn. zm.) oraz art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068, dalej: "u.d.p."), utrzymująca na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., w mocy decyzję Prezydenta "(...)"z "(...)" czerwca 2019 r. w przedmiocie wymierzenia Stronie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO wskazało, że Prezydent m. "(...)", po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu, decyzją z "(...)" czerwca 2019 r. nr "(...)", na podstawie art. 104 i art. 107 K.p.a., art. 20 pkt. 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w związku z art. 40d ust. 2 u.d.p., uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXIV/1023/2008 z dnia 29 maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich oraz uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego z 2004 r. Nr 148, poz. 3717 ze zm.), orzekł o wymierzeniu kary pieniężnej dla Strony za zajęcie pasa drogowego al. "(...)"w rejonie ul. "(...)"w dniach 14, 16, 28 kwietnia 2019 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o zmiennej treści emitowanej na wyświetlaczu elektronicznym o pow. 2,91 m2 natomiast w dniach 5-13 kwietnia, 15 kwietnia, 17-27 kwietnia 2019 r. poprzez umieszczenie w nim elektronicznego wyświetlacza o pow. 0,38 m2, bez zezwolenia zarządcy drogi, w wysokości 1503 zł. SKO wskazało, że organ I instancji wyjaśnił, że w tym samym miejscu pasa drogowego nośnik reklamowy już istniał, karę wymierzono decyzja z "(...)" września 2019 r., dotyczyła ona okresu 8 marca - 4 kwietnia 2019 r. 15 kwietnia 2019 r. pracownicy Zarządu Dróg Miejskich Wydziału Pasa Drogowego przeprowadzili kontrolę pasa drogowego al. "(...)"w rejonie ul. "(...)"i stwierdzili funkcjonowanie elektronicznego wyświetlacza reklamowego należącego do Strony. Wymiary nośnika reklamowego z reklamą: 2,19 m x 1,33 m, tj. 2,91 m2, rzut poziomy nośnika: 1,33 m x 0,29 m, tj. 0,38 m2. Funkcjonowanie nośnika potwierdziły kontrole w dniach 16 i 28 kwietnia 2019 r. Sporządzono dokumentację fotograficzną obrazującą funkcjonowanie reklamy świetlnej na elektronicznym na wyświetlaczu. Obiekt znajdował się w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi. SKO rozpatrując odwołanie Strony od decyzji I instancji, po przytoczeniu mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa wskazało, że w ramach pasa drogowego zawiera się droga, drogą zaś jest zarówno jezdnia jak i chodnik. Pas drogowy zatem obejmuje chodnik, a także przestrzeń nad i pod nim (por. wyrok NSA z 15 maja 2013 r. II GSK 444/12). Umieszczenie reklamy nad chodnikiem bez zezwolenia implikuje zatem nałożenie kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, skoro chodnik wchodzi w skład drogi, a tym samym należy do pasa drogowego. W sytuacji zaś, gdy budynek, na którym umieszczono reklamę przylega do chodnika, który jest częścią drogi dzielącą ten budynek od innych jej obiektów, urządzeń i jezdni, jest oczywiste, że granica pasa drogowego biegnie po ścianie/obrysie/froncie tego budynku i wszystko co poza tę ścianę/obrys/front budynku wystaje/wchodzi w przestrzeń nad chodnikiem, należy uznać za umieszczone w pasie drogowym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2016 r" sygn. akt VI SA/Wa 851/16). SKO wyjaśniło, że w niniejszej sprawie granicę pasa drogowego wyznacza ściana budynku, na którym był umieszczony sporny nośnik reklamowy, a więc znajdował się on w pasie drogowym. Strona powinna legitymować się zezwoleniem na umieszczenie reklamy w pasie drogowym. W przypadku zaś braku takiego zezwolenia naraża się na karę pieniężną za umieszczenie spornego nośnika reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi. Z akt sprawy nie wynika, by zostało wydane zezwolenie na zajęcie pasa drogowego al. "(...)"w rejonie ul. "(...)"w okresie wskazanym w zaskarżonej decyzji. Organ wyjaśnił, że odpowiedzialność administracyjna za nieuprawnione zajęcie pasa drogowego ma charakter obiektywny i jest niezależna od winy sprawcy. Organ wskazał, że w aktach sprawy znajduje się wypis z rejestru gruntów i wydruk z mapy zasadniczej, z których wynika, że działka, na której była usytuowana reklama, oznaczona "(...)", stanowi użytek drogowy. W materiale dowodowym znajduje się wyrys z mapy ewidencyjnej oraz wydruk z mapy zasadniczej, na której zaznaczono zajęcie pasa drogowego oraz granice pasa drogowego. Z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynika zatem, że doszło do zajęcia pasa drogowego. SKO wyjaśniło następnie, że organ pierwszej instancji pismem z 25 kwietnia 2019 r. zawiadomił Stronę o wszczęciu z urzędu przedmiotowego postępowania administracyjnego oraz o możliwości zapoznania się ze zgromadzoną dokumentacją i wypowiedzenia się co do niej. Strona z możliwości tej skorzystała 29 maja 2019 r. Organ dodał, że w aktach sprawy znajdują się dokumenty kontroli pasa drogowego, w tym dokumentacja fotograficzna obrazująca funkcjonowanie reklamy świetlnej na nośniku reklamowym. Podczas ww. kontroli stwierdzono funkcjonowanie nośnika reklamowego z funkcjonującą reklamą świetlną. Pomiaru powierzchni zajęcia pasa drogowego przez nośnik reklamowy oraz przez reklamę świetlną dokonano podczas oględzin 14 kwietnia 2019 r., poprzez wskazanie powierzchni zajęcia przez nośnik reklamowy z reklamą: 2,19 m x 1,33 m, tj. 2,91 m2, rzut poziomy nośnika: 1,33 in x 0,29 m, tj. 0,38 m2. Wykonany podczas kolejnych kontroli materiał fotograficzny wskazuje, że powierzchnia zajęcia pasa drogowego nie ulegała zmianie. Nośnik reklamowy znajdował się przy tym samym obiekcie budowlanym, na tej samej wysokości nad poziomem gruntu. Organ wskazał, że opłata za jeden dzień umieszczenia reklamy emitowanej na monitorach i wyświetlaczach elektronicznych oraz w formie ruchomych obrazów a także nośnik (inny obiekt) na drodze powiatowej naliczana jest na podstawie uchwały nr XXXI/666/2004 Rady st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. SKO zgodziło się z organem I instancji, który przyjął w niniejszej sprawie stawkę dla reklamy emitowanej na monitorach i wyświetlaczach elektronicznych oraz w formie ruchomych obrazów (poz. 23) - 10,00 zł, a dla innego obiektu budowlanego nie wymienionego w poz. 1-18 (poz. 19) - 3,00 zł. SKO dodało, że, skoro udokumentowano umieszczenie reklamy emitowanej na monitorach i wyświetlaczach elektronicznych oraz w formie ruchomych obrazów w trzech dniach, to za te dni prawidłowo naliczono karę za umieszczenie reklamy natomiast za pozostałe dni naliczono karę za umieszczenie w pasie drogowym nośnika reklamowego. SKO wyjaśniło również, że opłatę stanowiącą podstawę do wyliczenia kary za reklamę świetlną emitowaną na wyświetlaczu oblicza się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni reklamy (2,19 m x 1,33 m, tj. 2,91 m2), liczby dni zajmowania pasa drogowego (5 dni) i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (10,00 zł). Z uwagi na to, że w rozstrzygnięciu organu I instancji zastosowano pow. 2,90 m2, to jak wskazało SKO, należy taką powierzchnię przyjąć do obliczeń. Dalej SKO wyjaśniło, że opłatę stanowiącą podstawę do wyliczenia kary za nośnik reklamowy oblicza się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni reklamy (0,29 mx 1,33 m, tj. 0,38 m2), liczby dni zajmowania pasa drogowego (39 dni) i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (3,00 zł). Organ dodał, że wysokość kary pieniężnej, stanowi dziesięciokrotność opłaty obliczonej powyżej. Powierzchnię zajęcia pasa drogowego przez nośnik reklamowy - wskazano w protokole kontroli z "(...)" grudnia 2018 r. SKO uznało, że materiał dowodowy w niniejszej sprawie został w pełni zgromadzony i rozpatrzony w całokształcie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący zaskarżając decyzję SKO z "(...)" lipca 2019 r. w całości, wniósł o jej uchylenie oraz decyzji I instancji w całości oraz o zasądzenie od SKO na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 7, art. 77 § 1, art. 84 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 136 § 1 K.p.a. w zw. z art. 4 pkt 1 u.d.p., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez nieuzupełnienie materiału dowodowego o dokumentację sporządzoną przez biegłego geodetę, tj. osobę posiadającą wiadomości specjalne potwierdzone nadanymi uprawnieniami oraz dysponującą stosownym oprzyrządowaniem, i w następstwie tego uchybienia wadliwe ustalenie, że Strona dokonała zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy zgromadzone w aktach sprawy dowody nie dawały podstaw do stwierdzenia, że Strona dokonała zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, a także sformułowanie uzasadnienia decyzji w sposób nieprecyzyjny, uniemożliwiający zrozumienie przyczyn, dla jakich SKO uznało określone fakty za udowodnione, 2) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 10 § 1 oraz art. 79 § 1 i § 2 K.p.a., poprzez nieuchylenie decyzji I instancji pomimo istotnej wady, jaką jest obarczona, wynikającej z niezastosowania art. 10 § 1 i art. 79 § 1 i § 2 K.p.a., poprzez nieumożliwienie Stronie czynnego udziału w postępowaniu, w tym w szczególności niezapewnienie udziału jej przedstawiciela w przeprowadzonych czynnościach kontrolnych (oględzinach pasa drogowego), podczas gdy z powołanych przepisów wynika obowiązek zapewnienia stronom, przez organ administracji, możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym na każdym jego etapie, w tym w szczególności udziału w prowadzonych czynnościach dowodowych, 3) art. 107 § 3 K.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie polegające na sporządzeniu lakonicznego i ogólnikowego uzasadnienia decyzji II instancji, którego analiza nie pozwala na odtworzenie procesu myślowego SKO oraz ustalenia, jakie przyczyny stały za wydaniem tej decyzji, 4) art. 4 pkt 1 u.d.p., poprzez błędną wykładnię i ustalenie, że granice pasa drogowego obejmują bezwzględnie całą powierzchnię nad i pod powierzchnią gruntu, na którym zlokalizowana jest droga, podczas gdy granice pasa drogowego powinny być ustalane z uwzględnieniem zasady proporcjonalności i zdeterminowane przede wszystkim potrzebami prowadzenia, zabezpieczenia i obsługi ruchu drogowego, 5) art. 40 ust. 12 u.d.p., poprzez jego błędne zastosowanie i wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy nośnik reklamowy nie znajduje się w granicach pasa drogowego al. "(...)", 6) art. 40 ust. 6 i 12 u.d.p. w zw. z poz. 19 załącznika nr 3 do uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych oraz w zw. z art. 81 i art. 81a § 1 K.p.a., poprzez błędne obliczenie kary pieniężnej w przyjętym przez organ stanie faktycznym, tj. nałożenie kary za zajęcie pasa drogowego przez nośnik w okresie, w którym nie przeprowadzono kontroli pasa drogowego i nie ustalono ekspozycji nośnika reklamowego oraz błędne wyliczenie powierzchni zajęcia pasa drogowego. Skarżący poparł podniesione zarzuty obszerną argumentacją zawartą w uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z 7 stycznia 2020 r. Skarżący na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "P.p.s.a."), wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z: 1) dokumentu w postaci Opinii Stowarzyszenia Geodetów Polskich z 20 września 2019 r. w przedmiocie zakresu i źródeł niezbędnych do rozstrzygania spraw dotyczących instalacji tablic i urządzeń reklamowych na budynkach położonych bezpośrednio przy granicy lub bliskiej odległości od granicy na okoliczność ustalenia czynności dowodowych i zakresu dokumentów, jakie powinien przeprowadzić i zgromadzić organ w celu prawidłowego ustalenia, czy nośnik reklamowy występujący w niniejszej sprawie znajdował się w granicach pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1) u.d.p., 2) pisma Zarządu Dróg Miejskich m. "(...)"z 27 września 2019 r. "(...)"na okoliczność ustalenia, że działania organu mogą nosić znamiona czynu nieuczciwej konkurencji w rozumieniu art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, w szczególności poprzez utrudnianie Skarżącemu dostępu do rynku (art. 15 ust. 1 tej ustawy). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja I instancji naruszają przepisy prawa w sposób uzasadniający ich uchylenie. Przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie było ustalenie odpowiedzialności z tytułu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia. Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p., pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W myśl art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Przede wszystkim samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi działający w celu budowy, przebudowy, remontu lub ochrony drogi jest niedopuszczalne (art. 40 ust. 1 u.t.d.). Zabronione jest bowiem dokonywanie jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i ust. 2 u.t.d., po uzyskaniu – w formie decyzji administracyjnej – zgody zarządcy drogi. Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością karno-administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 u.t.d., za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 u.t.d.). Opłata ta stanowi rezultat mnożenia powierzchni zajętego pasa drogowego oraz obowiązujących lokalnie stawek w tym zakresie. W niniejszej sprawie zakres postępowania wyjaśniającego obejmował zatem to, czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Konieczne w tym celu było ustalenie granic pasa drogowego oraz tego, czy istotnie należąca do Skarżącego reklama zajmowała jego przestrzeń, a jeżeli tak – na jakiej powierzchni. Należy podkreślić, że w postępowaniu administracyjnym reguły determinujące czynności ustalania stanu faktycznego, zwane zbiorczo postępowaniem wyjaśniającym, wytyczone są przede wszystkim przez uregulowane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., zasadę prawdy obiektywnej, zasadę oficjalności, zasadę ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. Treścią zasady prawdy obiektywnej jest powinność organu procesowego dokonania ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem. Tylko takie fakty mogą stanowić podstawę załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 14.02.2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Za zgodne z prawdą przyjmuje się w orzecznictwie takie ustalenia faktyczne, które prowadzą do konkluzji, że "w świetle przeprowadzonych dowodów fakt przeciwny dowodzeniu jest niemożliwy lub wysoce nieprawdopodobny" (zob. postanowienie SN z 4.04.2013 r., sygn. akt V KK 13/13, LEX nr 1312594; wyrok SA w Katowicach z 13.06.2013 r., sygn. akt II AKa 156/13, LEX nr 1349898). Wniosek o zaistnieniu określonego przebiegu zdarzeń może stanowić także rezultat uwzględniającego wiedzę wynikającą z zasad doświadczenia życiowego i obserwacji życia społecznego oraz logicznego rozumowania o faktach wykazanych określonymi dowodami (zob. postanowienie SN z 23.05.2002 r., sygn. akt V KKN 426/00, OSNKW 2002/9–10, s. 81). Natomiast ustanowiona w kodeksie zasada oficjalności obciąża organ administracji publicznej obowiązkiem zebrania, a następnie rozważenia całego materiału dowodowego z urzędu. Koresponduje z nim przyjęta w postępowaniu administracyjnym koncepcja spoczywającego na organach administracji ciężaru dowodu, która nabiera szczególnego znaczenia w postępowaniu, którego przedmiotem jest nałożenie sankcji administracyjnej, a więc obowiązku o quasi karnym charakterze. Sfera pasa drogowego, choć istotnie – jak twierdzą organy w sprawie niniejszej – nieograniczona w górę i w dół, pozostaje natomiast ściśle wytyczona wzdłuż i wszerz. W rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy, na którym oparto decyzję o nałożeniu kary stanowią protokoły kontroli pasa drogowego, fotografie oraz wypis z rejestru gruntów, wyrys z mapy ewidencyjnej i wydruk z mapy zasadniczej, na której zaznaczono zajęcie pasa drogowego i granice pasa drogowego. Zdaniem SKO z tych dokumentów wynika, że doszło do zajęcia pasa drogowego. Innego zdania jest Skarżący, który uważa, że naniesienie lokalizacji reklamy/wyświetlacza na mapę, które polegało na odręcznej notatce pracownika (inspektora) ZDM sporządzonej na mapie oraz na odręcznym i nieprecyzyjnym oznaczeniu miejsca, w którym znajduje się ten nośnik, nie może stanowić wystarczającego dowodu, że reklama umieszczona na fasadzie budynku znajduje się w pasie drogowym. Sąd podzielił stanowisko Skarżącego, że istotnie materiał dowodowy zebrany w sprawie niniejszej jest niewystarczający do uznania, że w sprawie doszło do zajęcia pasa drogowego drogi powiatowej – al. "(...)"w rejonie ul. "(...)"w dniach 14, 16, 28 kwietnia 2019 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o zmiennej treści emitowanej na wyświetlaczu elektronicznym o pow. 2,91 m2 natomiast w dniach 5-13 kwietnia, 15 kwietnia, 17-27 kwietnia 2019 r. poprzez umieszczenie w nim elektronicznego wyświetlacza o pow. 0,38 m2, przymocowanego do elewacji budynku. Nie budzi wątpliwości, że al. "(...)"w rejonie ul. "(...)" stanowi pas drogowy, bowiem z mapy ewidencyjnej jednoznacznie wynika, że zajmuje ona działkę ewidencyjną nr "(...)". Co do posadowienia jednak spornej reklamy w tym pasie drogowym nie ma pewności czy znajduje się w tym pasie drogowym bowiem na żadnej spośród znajdujących się w aktach sprawy map nie został przez uprawnioną do tego osobę wrysowany, w odpowiedniej skali przedmiot, który – zdaniem organów – zajmuje bezprawnie pas drogowy. Dodać należy, że z fotografii znajdujących się w aktach sprawy nie wynika, że linia budynków jest prosta na całej długości i czy aby nie jest "pofałdowana" gzymsami i innymi wystającymi zdobieniami. Wbrew stanowisku SKO, nawet sporządzone fotografie wobec ich fragmentaryczności nie dają pewności, czy w rzeczywistości na gruncie – jak wynika z treści zaskarżonej decyzji – ściana budynku, na której umieszczono reklamy/nośniki wzniesiona jest równo z granicą pasa drogowego. Idąc tym tokiem rozumowania Sąd doszedł do przekonania, że obciążenie Skarżącego sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, nie budzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, iż istotnie naruszył on prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność karno-administracyjną. Przyjęta w art. 75 K.p.a., zasada otwartego katalogu dowodów postępowania administracyjnego nie oznacza bowiem, że każdy fakt można wykazać dowolnie obraną kategorią dowodu. Niektóre fakty wymagają wręcz posłużenia się tylko im dedykowanymi dowodami. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt VI SA/Wa 1062/19). W tej sprawie dowodem, którego przeprowadzenie pozwalałoby na skuteczne postawienie Stronie zarzutu bezprawnego zajęcia pasa drogowego powinna być mapa do celów prawnych z wrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego. Taka bowiem mapa, w myśl § 75 – § 77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1562 ze zm.), sporządzona być powinna na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego. Potwierdza to dołączona do pisma Skarżącego z 7 stycznia 2020 r. opinia Stowarzyszenia Geodetów Polskich z września 2019 r. Co prawda, Sąd na rozprawie oddalił wniosek dowodowy Skarżącego o dopuszczenie dowodu z tej opinii, bowiem podstawą orzekania dla sądu administracyjnego jest w zasadzie cały materiał faktyczny i dowodowy sprawy zgromadzony w postępowaniu przed organem administracji (art. 133 § 1 P.p.s.a.). Jednakże nie stoi to na przeszkodzie posłużeniu się takim dokumentem przez Stronę postępowania gdyż w orzecznictwie przyjęto, iż opinie sporządzone na zlecenie strony, traktować należy jedynie jako wyjaśnienia stanowiące poparcie jej stanowiska, choć z uwzględnieniem wiadomości specjalnych (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2011 r. sygn. akt II FSK 1769/09, z 21 lutego 2008 r. sygn. akt I GSK 468/07 i z 16 stycznia 2008 r. sygn. akt II FSK 1539/06). Wskazanie miejsca usytuowania reklamy na mapie geodezyjnej przez inspektora ZDM (nawet przyjmując, że jest on geodetą - co nie wynika z akt sprawy) nie oznacza, że poczynione zostały bezsporne ustalenia określające linie graniczne tego pasa oraz usytuowanie spornej reklamy wobec tych linii. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje zaś to, że kwestia ta jest dla organu oczywista. W rozpoznawanej sprawie nie został przedstawiony żaden urzędowy dokument geodezyjny, czy też opinia biegłego geodety, określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.d.p., z drugiej zaś - kolizję umieszczonej w pasie drogowym reklamy z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić fakt zajęcia tego pasa drogowego.( por. wyroki WSA w Warszawie o sygn. akt VI SA/Wa 1665/05 i VI SA/Wa 1819/05, wyrok WSA w Szczecinie o sygn. akt II SA/Sz 380/08 ). Dodać też należy, że w aktach administracyjnych sprawy brak jest dowodu na za zajęcie pasa drogowego al. "(...)"w rejonie ul. "(...)"w dniach 5-13 kwietnia 2019 r. poprzez umieszczenie w nim elektronicznego wyświetlacza o pow. 0,38 m2, bez zezwolenia zarządcy drogi. W aktach sprawy znajduje się karta kontroli zajęcia pasa drogowego al. "(...)"w rejonie ul. "(...)"przeprowadzonej 14 kwietnia 2019 r. stwierdzająca występowanie w tym dniu elektronicznego wyświetlacza reklamowego o zmiennej treści, jak również w dniach 16 i 28 kwietnia 2019 r. Brak jest natomiast takiego, czy też innego dowodu potwierdzającego występowanie tego elektronicznego wyświetlacza reklamowego o zmiennej treści w spornym miejscu pasa drogowego od 5 kwietnia do 13 kwietnia 2019 r. Nie można uznać za taki dowód decyzji administracyjnej Prezydent m. "(...)"z "(...)" września 2019 r., wymierzającej Skarżącemu karę pieniężną za zajęcie w tym samym miejscu pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim elektronicznego wyświetlacza reklamowego o zmiennej treści za okres od 8 marca do 4 kwietnia 2019 r. W niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym Sąd nie miał możliwości zbadania prawidłowości wydania przez Prezydent m. "(...)"decyzji z "(...)" września 2019 r., w związku z czym Sąd nie może oprzeć się na tej decyzji i uznać za udowodnione przez organy, że przedmiotowy elektroniczny wyświetlacz reklamowy znajdował się w spornym miejscu pasa drogowego również w okresie od 5 kwietnia do 13 kwietnia 2019 r. Zaskarżona decyzja, z powyższych względów, dotknięta jest zatem naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaakcentować należy, że na obowiązek organów jednoznacznego wykazania granic pasa drogowego i lokalizacji obiektu, który ów pas zajmuje w sprawach dotyczących nałożenia sankcji administracyjnej zwrócono już uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 3850/16, wyrok WSA w Warszawie z 4 września 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 725/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ weźmie pod uwagę, że decyzja powinna być poprzedzona jednoznacznym ustaleniem czy sporna reklama znajduje się w przestrzeni pasa drogowego za pomocą prawidłowej mapy i widniejącego na niej naniesienia w odpowiedniej skali, sporządzonych przez uprawniony podmiot. Tylko w ten sposób będzie można stwierdzić, czy przypisanie Stronie odpowiedzialności za delikt administracyjny jest rzeczywiście uprawnione, czy też nie. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.