VI SA/Wa 330/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędzia WSA Tomasz Sałek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym z dnia 17 kwietnia 2019 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi O. w W. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] czerwca 2017 r., 2. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz skarżącej, O. w W. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z "(...)" grudnia 2018 r. Nr "(...)"Główny Inspektor Farmaceutyczny (dalej: organ, GIF), po rozpatrzeniu zażalenia Okręgowej Izby Aptekarskiej w "(...)" (dalej: skarżąca, OIA, Izba), utrzymał w mocy postanowienie "(...)"Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w "(...)" (dalej: WIF) z "(...)" czerwca 2017 r. o odmowie dopuszczenia OIA do udziału w postępowaniu w sprawie udzielenia "(...)" sp. z o.o. z siedzibą w "(...)" (dalej: spółka) zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, zlokalizowanej w "(...)"przy ul. "(...)" (dalej: Apteka). Jako podstawę prawną postanowienia wskazano art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 115 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2016 r., poz. 2142 ze zm., dalej Pf), art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 31 § 1 pkt 2 kpa. Okoliczności faktyczne sprawy przedstawiały się następująco: Pismem z 23 maja 2017 r. OIA złożyła o dopuszczenie jej do udziału na prawach strony w postępowaniu dotyczącym wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej w "(...)"przy ul. "(...)". Wniosek uzasadniała interesem społecznym, polegającym na ochronie zdrowia publicznego, możliwości podejmowania przez OIA działań w celu ochrony praw swoich członków i możliwości korzystania przez organ administracji publicznej z pomocy organizacji społecznej. Wskazała ponadto, że posiada ustawowe zadania w postaci funkcji kooperacyjnej z organami administracji w zakresie zadań związanych z ochroną zdrowia publicznego. Ww. funkcja kooperacyjna wynika z przestrzegania zakazu prowadzenia na terenie województwa więcej niż 1% aptek ogólnodostępnych, co leży także w interesie społecznym, który ustawodawca definiuje w art. 99 Pf poprzez zakaz koncentracji więcej niż jednego procenta aptek na województwo w rękach jednego podmiotu rynkowego. Postanowieniem z "(...)" czerwca 2017 r. nr "(...)", działając w oparciu o art. 31 § 1 pkt 2 i § 2, odmówił Izbie dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej prowadzonego z wniosku "(...)" sp. z o.o. z siedzibą w "(...)". WIF uznał, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 31 § 1, zarówno w zakresie dotyczącym celów statutowych organizacji społecznej, jak i posiadania przez nią interesu społecznego w przedmiotowym postępowaniu. Wyjaśnił, że dopuszczenie organizacji społecznej do postępowania na prawach strony i dalszy jej udział w tym postępowaniu nie może służyć jedynie partykularnym interesom samej organizacji społecznej lub jej członków. Musi natomiast odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem organów administracyjnych. Pismem z 29 czerwca 2017 r. OIA wniosła zażalenie na ww. postanowienie, domagając się jego uchylenia w całości i dopuszczenia do prowadzonego postępowania na prawach strony, ewentualnie o uchylenie postanowienia i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Pismem z 19 lutego 2018 r., w uzupełnieniu dokumentacji zgromadzonej w sprawi, WIF doręczył GIF kopię uchwały z "(...)" maja 2017 r. nr "(...)", którą Prezydium OIA stwierdziło, że mgr farm. P.C. daje rękojmię należytego prowadzenia apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej w "(...)"przy ul. "(...)", należącej do "(...)" sp. z o.o. z siedzibą w "(...)", jako jej kierownik. GIF nie uwzględnił zażalenia i postanowieniem z "(...)" grudnia 2018 r., utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia, przywołując treść art. 31 § 1 k.p.a. stwierdził, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym opiera się na trzech przesłankach: postępowanie dotyczy osoby trzeciej, a udział organizacji jest uzasadniony jej celami statutowymi oraz interesem społecznym. Organ wskazał, że przesłanki te muszą wystąpić łącznie. Ustaleń w zakresie spełnienia przesłanki dokonuje właściwy organ każdorazowo, na gruncie konkretnego stanu faktycznego i przy ich badaniu niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej. Organ przyjął, że cele statutowe OIA nie uzasadniają dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu w przedmiocie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki. Uznał również, że brak jest interesu społecznego przemawiającego za udziałem Izby w tym postępowaniu. Wyjaśnił, że przy badaniu celów statutowych organizacji społecznej organ administracji ocenia, czy dana sprawa dotyczy kierunków działalności tej organizacji, zapisanych w statucie lub innym akcie spełniającym funkcję podobną do statutu. Zdaniem GIF cele statutowe Izby, wyrażone w art. 7 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy z 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz. U. z 2016 r., poz. 1496), nie uzasadniają jej uczestnictwa w postępowaniu w przedmiocie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki dla spółki prawa handlowego. Udział organizacji społecznej w postępowaniu na podstawie ww. przepisu nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej lub jej członków, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych. Jednocześnie udział organizacji społecznej w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby nie może powodować naruszenia sfery jej prywatności przez nadmierne poszerzanie kręgu uczestników postępowania. GIF podniósł, że organizacja społeczna, powołując się na wspomnianą okoliczność, nie może używać ogólnikowych stwierdzeń, lecz wskazywać konkretne okoliczności faktyczne, prawne, które mogą świadczyć o tym, że powinna w tym postępowaniu uczestniczyć. Tymczasem, zdaniem GIF, Izba nie wyjaśniła ani nie uzasadniła, aby łamanie przez farmaceutów zakazu "koncentracji aptek", o którym mowa w art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 Pf było sprawą związaną z wykonywaniem zawodu farmaceuty. Odnosząc się do istotnej, zdaniem OIA, kwestii czy ewentualne udzielenie przedsiębiorcy zezwolenia nie naruszy przepisów antykoncentracyjnych, określonych prawem farmaceutycznym GIF stwierdził, że jakość usług farmaceutycznych świadczonych przez farmaceutę zatrudnionego w aptece (wymienionych przykładowo w art. 2a ust. 1 pkt 1-9 ustawy o izbach aptekarskich), jak również swoboda w ich świadczeniu, nie mają związku z problemem koncentracji aptek i są poza zakresem obowiązków farmaceuty, jak i samorządu aptekarskiego. Organ uznał, że Izba wnosząc o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki, próbuje faktycznie poszerzyć kompetencje samorządu aptekarskiego. Według organu, nie może być podstawą żądania Izby art. 7 ust. 2 pkt 13 ustawy o izbach aptekarskich, który dotyczy prowadzenia działalności wydawniczej i zarządzania majątkiem izby, nie zaś do udzielania zezwolenia na prowadzenie przez podmiot trzeci apteki ogólnodostępnej. W ocenie GIF, uczestniczenia na prawach strony w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki nie uzasadnia także obrona interesów farmaceutów zrzeszonych w Izbie Aptekarskiej, jak i obrona interesów zawodu aptekarza. Na potwierdzenie prawidłowości swojego stanowiska GIF przytoczył szereg wyroków sądów administracyjnych. W konsekwencji GIF stwierdził, że nie ma związku pomiędzy przedmiotem postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki, a deklarowanym przez OIA interesem społecznym, tj. ochroną zdrowia publicznego, rozumianym jako nadzór nad wykonywaniem zawodu farmaceuty. Organ zwrócił uwagę, że Izba stanowi zrzeszenie farmaceutów, wykonujących zawód na określonym terenie, nierzadko prowadzących własne apteki. Dopuszczenie OIA do postępowania spowoduje, że korzystając z praw przysługujących stronie, będzie ona miała dostęp do dokumentów dotyczących działalności gospodarczej podmiotu prowadzącego aptekę, w tym i podmiotu bezpośrednio konkurującego na lokalnym rynku. Zatem dopuszczenie OIA do postępowania dotyczącego przedsiębiorcy konkurującego z jej członkami, mogłoby realnie zagrozić interesom strony. Przepisy nie pozwalają na wyłączenie z postępowania osób, przez które działa podmiot występujący na prawach strony (istnieje jedynie możliwość wyłączenia organu lub pracownika organu). Z kolei ocena, czy dany dokument stanowi tajemnicę przedsiębiorcy nie musi sprowadzać się jedynie do zweryfikowania, czy w jego treści znajduje się stosowna klauzula. Niekiedy, z pozoru nic nie znaczący dokument, może w rzeczywistości stanowić wartościową informację dla innego, konkurującego przedsiębiorcy. Udział organizacji społecznej w postępowaniu musi być uzasadniony potrzebą ochrony obiektywnego interesu społecznego, a nie interesu partykularnego (korporacyjnego). Dopuszczenie organizacji, której członkowie mają własne indywidualne interesy, mogące pozostawać w sprzeczności z interesem strony, zaprzecza celom jej uczestnictwa w postępowaniu, gdyż organizacja społeczna, której członkowie są zainteresowani konkretną sprawą, nie chroni interesu społecznego. Organ podzielił wskazywaną przez OIA potrzebę przestrzegania przesłanki z art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 Pf. Jednakże, jak podkreślił, przedmiotem niniejszego postępowania jest ustalenie czy za dopuszczeniem Izby do udziału w postępowaniu o udzielenie zezwolenia przemawia interes społeczny. Zdaniem organu to w kompetencji organów farmaceutycznych jest ocena, czy podmiot ubiegający się o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki spełnia przesłanki wykonywania działalności regulowanej. Zdaniem GIF organ I instancji słusznie zauważył, że organ farmaceutyczny i organ samorządu aptekarskiego współpracują przy wydawaniu decyzji dotyczącej zezwolenia na prowadzenie apteki, gdyż na wniosek WIF izby aptekarskie wydają opinie zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 7 ustawy o izbach aptekarskich w zakresie wydawania zezwolenia na prowadzenie apteki, jak i opinię w zakresie dawania rękojmi należytego prowadzenia apteki przez osobę wyznaczoną na kierownika apteki. Opinie te nie są jednak wydawane w trybie art. 106 § 1 kpa. Opinia samorządu aptekarskiego ma moc dowodową w prowadzonym postępowaniu administracyjnym i jest oceniana przez wojewódzkich inspektorów farmaceutycznych. GIF podkreślił, że w przedmiotowej sprawie Prezydium OIA w dniu "(...)"maja 2017 r. podjęło uchwałę w sprawie opinii dotyczącej pełnienia funkcji kierownika nowo otwieranej apteki osobie dającej rękojmię należytego prowadzenia apteki. W takiej sytuacji organ wydający zezwolenie ma na uwadze opinię izby aptekarskiej, co do faktu dawania rękojmi należytego prowadzenia apteki przez określonego farmaceutę, tym samym organy współdziałają we wskazanym wyżej zakresie. Zdaniem GIF obecny zakres współpracy samorządu aptekarskiego oraz wojewódzkich inspektorów farmaceutycznych, a dodatkowo fakt wydawania przez izby aptekarskie opinii w toku postępowania o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki, nawet jedynie w zakresie rękojmi należytego prowadzenia apteki przez określonego farmaceutę, przesądza o tym, że OIA nie mogłaby brać udziału jako strona w postępowaniu, w którym wydawała opinię, bowiem w istocie występowałaby w podwójnej roli, a mianowicie jako organ opiniujący oraz jako strona tego postępowania. Dodatkowo samorząd aptekarski w każdej sprawie, gdy otrzyma zapytanie WIF, może wyrazić swoje stanowisko w kwestii udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki. W ocenie GIF złożenie wniosku o dopuszczenie do udziału organizacji społecznej do udziału w postępowaniu dotyczącym innej osoby nie wstrzymuje biegu postępowania o udzielenie zezwolenia. Organ nie podzielił również zarzutu strony, dotyczącego wybiórczego przeprowadzenia postępowania dowodowego, ponieważ postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a jedyną kwestią sporną jest interpretacja przesłanek dopuszczenia OIA do udziału w postępowaniu. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca zaskarżyła ww. postanowienie oraz zarzuciła organowi naruszenie: 1. art. 31 § 1 pkt 2 kpa poprzez przyjęcie, że nie istnieje interes społeczny, który przemawia za udziałem OIA na prawach strony w postępowaniu dotyczącym udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej w "(...)"przy ul. "(...)"prowadzonego na wniosek "(...)" sp. z o.o. z siedzibą w "(...)"i w konsekwencji niedopuszczenie OIA do udziału w tym postępowaniu, pomimo zaistnienia przesłanek takiego dopuszczenia; 2. art. 31 § 1 pkt 2 kpa przez przyjęcie, że udział OIA w postępowaniu, o którym mowa w pkt 1, nie jest uzasadniony jej celami statutowymi i w konsekwencji niedopuszczenie OIA do udziału na prawach strony w postępowaniu; 3. art. 31 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 Pf poprzez odmowę dopuszczenia do udziału na prawach strony w postępowaniu, co uniemożliwia OIA realizację ustawowych celów istnienia samorządu aptekarskiego polegającego w szczególności na współdziałaniu z organami administracji publicznej w przestrzeganiu przepisów dotyczących zakazu koncentracji na rynku aptek, w zakresie prawidłowego wykonywania zawodu farmaceuty oraz wpływu naruszania tych przepisów na ochronę zdrowia publicznego; 4. art. 31 § 1 pkt 2 w zw. z art. 123 § 2 kpa poprzez nierozpoznanie wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu przed zakończeniem postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na prowadzenie Apteki; 5. art. 6, 7, 7b, 8, 9, 10, 11, 12, 77, 80 i 107 § 3 w zw. z art. 126 oraz art. 124 kpa poprzez przeprowadzenie wybiórczego postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia przesłanek dopuszczenia do udziału w prowadzonym postępowaniu organizacji społecznej, z naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego oraz niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, czego nie wyjaśnia uzasadnienie do zaskarżonego zażaleniem postanowienia, a co w konsekwencji skutkowało bezzasadną odmową dopuszczenia OIA, a w szczególności: a. art. 7 kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej, polegającego na ustaleniu stanu faktycznego sprawy, który w bardzo istotnych elementach jest niezgodny z rzeczywistością; b. art. 7b kpa poprzez brak współdziałania organów Inspekcji Farmaceutycznej z organami samorządu aptekarskiego w dokładnym wyjaśnieniu sprawy; c. art. 8 kpa poprzez lakoniczność oraz nieadekwatność uzasadnienia zaskarżonego postanowienia do wniosków i argumentacji skarżącej, nierozpatrzenie zarzutów zażalenia, sformułowanie nieuprawnionych, gołosłownych i niesprawiedliwych ocen na temat motywów działania skarżącej, co podważa zaufanie skarżącej do władzy publicznej; d. art. 11 i art. 107 § 3 w związku z art. 126 kpa poprzez brak rzeczywistego i konkretnego wyjaśnienia w uzasadnieniu zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy; e. art. 12 kpa poprzez brak wnikliwego prowadzenia postępowania, przejawiający się w powierzchownym i schematycznym potraktowaniu żądania skarżącej; f. art. 77 § 1 kpa poprzez wybiórcze potraktowanie materiału dowodowego oraz nierozpatrzenie przedstawionego przez skarżącą materiału dowodowego; g. art. 80 § 1 kpa poprzez pozostawienie poza swoimi rozważaniami najważniejszych argumentów podnoszonych przez skarżącą oraz dokonanie oceny istotnych dla sprawy materiałów dowodowych wbrew zasadom logiki i wnioskom wynikającym z doświadczenia życiowego; h. art. 107 § 3 w związku z art. 126 kpa poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób nie wyczerpujący, nielogiczny i niespójny. Izba wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia z "(...)" czerwca 2017 r., zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi rozwinęła i szczegółowo uzasadniła wskazane zarzuty. W odpowiedzi na skargę GIF wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 dalej: p.p.s.a.), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie. Przedmiotem oceny Sądu jest postanowienie GIF z "(...)" grudnia 2018 r. utrzymujące w mocy postanowienie WIF o odmowie dopuszczenia OIA do udziału w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Sporna na gruncie niniejszej sprawy kwestia możliwości udziału OIA w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem innego podmiotu o udzielenie mu zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej była już wielokrotnie przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (m.in. w sprawach o sygn. akt VI SA/Wa 1080/18, VI SA/Wa 1063/18, VI SA/Wa 1057/18, VI SA/Wa 1056/18, VI SA/Wa 774/18 i VI SA/Wa 773/18, VI SA/Wa 1778/18). Pogląd przejęty przez składy orzekające w ww. sprawach Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje i przyjmuje za swój. Zgodnie z treścią art. 31 § 1 kpa organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1. wszczęcia postępowania, 2. dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Przyjmuje się, że organizacje społeczne to takie grupy podmiotów (osób fizycznych i prawnych), które związane są wspólnym celem i stałą więzią organizacyjną, które nie wchodzą w skład aparatu państwowego i nie są zarazem spółkami prywatnymi (por. E. Smoktunowicz, Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2000, s. 20). Pojęcie "organizacji społecznej" według art. 31 § 1 kpa należy interpretować szeroko. W przepisie tym chodzi bowiem o każdy przejaw zorganizowanej działalności określonej grupy społecznej, w tym także grupy zawodowej, działającej w formie samorządu reprezentującego interesy jego członków. Uprawnione jest zatem twierdzenie, że OIA jest organizacją społeczną, w rozumieniu cytowanego przepisu. W sprawie spełniony został także wymóg, aby postępowanie administracyjne, do udziału którego dopuszczenia domagała się OIA, nie dotyczyło praw i obowiązków odnoszących się do niej samej, lecz by wiązało się z prawami i obowiązkami innej osoby. Postępowanie ma bowiem dotyczyć praw i obowiązków innego podmiotu, który - jak w rozpoznawanej sprawie - ubiega się o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w trybie przepisów ustawy - Prawo farmaceutyczne. Przepis art. 99 ust. 1 i 2 Pf (w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia przez spółkę wniosku o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki, tj. w dniu 26 maja 2017 r. z uwagi na treść art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Prawo farmaceutycznej, opubl. Dz. U. z 2017 r., poz. 1015, obowiązującej od dnia 25 czerwca 2017 r., mówiącego, że do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy dotyczących wniosków o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki stosuje się przepisy dotychczasowe) stanowił, że apteka ogólnodostępna może być prowadzona tylko na podstawie uzyskanego zezwolenia na prowadzenie apteki. Udzielenie, odmowa udzielenia, zmiana, cofnięcie lub stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki należy do wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego. Z treści tej regulacji wynika, że prowadzenie apteki ogólnodostępnej wymaga zezwolenia właściwego wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego i nie ma wymogu uzyskiwania w tej kwestii opinii organu samorządu aptekarskiego. Podstawą do wyrażenia opinii jest art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich zawierający uprawnienie organu samorządu aptekarskiego do wydawania opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni. Opinia samorządu aptekarskiego wydana na podstawie powołanych wyżej przepisów na wniosek WIF prowadzącego postępowanie w przedmiocie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki jest w tej sytuacji wyrażeniem stanowiska tego organu co do okoliczności przedstawionych we wniosku o jej wydanie. Stosownie do art. 75 § 1 kpa stanowi ona jeden z dowodów w tym postępowaniu i podlega ocenie na zasadach ogólnych wynikających z art. 7, art. 10, art. 77 § 1 i art. 81 kpa (por. wyroki NSA z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 153/16 i II GSK 843/16, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie oznacza to jednak, że opisane uprawnienia samorządu aptekarskiego wykluczają możliwość dopuszczenia samorządu aptekarskiego do udziału w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Możliwości takiej nie wyklucza także sam fakt wydawania niewiążących opinii w sprawie przez Izbę, bowiem taka niewiążąca opinia organu samorządu aptekarskiego nie czyni z Izby uczestnika postępowania, a wobec tego dopuszczenie jej do udziału w sprawie nie powoduje jej "podwójnej" roli w takim postępowaniu. W ocenie Sądu, orzekające w sprawie organy Inspekcji Farmaceutycznej w sposób nieprawidłowy oceniły przesłanki z art. 31 § 1 pkt 2 kpa, bezzasadnie odmawiając skarżącej dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu w wyżej określonej sprawie, błędnie uznając, że interes społeczny nie koresponduje z interesem samorządu zawodowego i jego celami statutowymi. Cele statutowe samorządu zawodowego aptekarzy zostały określone w akcie rangi ustawowej, natomiast szczególnego zaakcentowania wymaga, iż głównym, konstytucyjnym celem działalności samorządu aptekarskiego jest sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu farmaceuty. Z kolei zawód ten może być wykonywany m.in. w aptece ogólnodostępnej, na prowadzenie której wymagane jest zezwolenie właściwego wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego. Przepis art. 17 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że w drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe, reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Zawód farmaceuty jest bez wątpienia zawodem zaufania publicznego, a główny cel działalności samorządu aptekarskiego został określony w przytoczonym art. 17 ust. 1 Konstytucji RP i jest nim właśnie sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu farmaceuty. Zostało to potwierdzone w art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich, który wskazuje, że zadaniem samorządu aptekarskiego jest w szczególności sprawowanie pieczy i nadzoru nad wykonywaniem zawodu. Z kolei zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy o izbach aptekarskich, zadaniem samorządu aptekarskiego jest w szczególności współdziałanie z organami administracji publicznej, związkami zawodowymi i samorządami zawodowymi oraz innymi organizacjami społecznymi w sprawach związanych z wykonywaniem zawodu i innych dotyczących farmacji, a mających wpływ na ochronę zdrowia publicznego. Według przepisu art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o izbach aptekarskich zadaniem samorządu aptekarskiego jest reprezentowanie zawodu aptekarza i jego interesów. Z uregulowaniem tym koresponduje art. 7 ust. 2 pkt 11 ustawy o izbach aptekarskich, zgodnie z którym zadania wymienione w art. 7 ust. 1 ustawy o izbach aptekarskich wykonuje samorząd aptekarski poprzez występowanie w obronie interesów indywidualnych i zbiorowych członków izb aptekarskich. Samorząd aptekarski jest zatem upoważniony do podejmowania różnego rodzaju działań w sprawach dotyczących konkretnych członków korporacji zawodowej, jak i w sprawach dotyczących izby jako takiej, o ile tylko zagrożony lub naruszony zostanie interes, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 i w art. 7 ust. 2 pkt 11 ustawy o izbach aptekarskich Wspomniane "występowanie w obronie interesów indywidualnych i zbiorowych członków izb aptekarskich" może przybierać różnego rodzaju formy interwencji - od podejmowania uchwał udzielających poparcia, bądź negujących określone inicjatywy, przez włączanie się w różnego rodzaju inicjatywy dotyczące interesów samorządu aptekarskiego, po czynny udział w postępowaniach dotyczących konkretnych członków izby. W tym ostatnim przypadku organ samorządu aptekarskiego może działać zarówno na rzecz członka (w obronie jego interesów), jak i przeciwko takiemu członkowi (w obronie interesu ogólnego członków izby). Reprezentowanie zawodu aptekarza oraz obrona jego interesów, wymienione w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o izbach aptekarskich, polega na podejmowaniu przez organy samorządu zawodowego różnego rodzaju działań na forum zewnętrznym, pozakorporacyjnym w stosunku do innych podmiotów (w tym organów Państwa). Reprezentowanie obejmuje występowanie w imieniu aptekarzy w ważkich dla tego zawodu sprawach. Analogicznie należy postrzegać obronę interesów zawodu aptekarza. W obu przypadkach chodzi więc o działania organu samorządu aptekarskiego w interesie grupowym, czyli ogółu członków samorządu farmaceutów. Nie można natomiast traktować jako "reprezentowania" zawodu i obrony jego interesów działań podejmowanych "wewnątrz" samorządu, poprzez określenie pożądanych przez organ samorządu zawodowego zasad działania jego członków. Przepis art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich upoważnia organy samorządu aptekarskiego do podejmowania uchwał zawierających w swej treści stanowczo sformułowane postanowienia co do określonego sposobu zachowania członków korporacji zawodowej. W zakresie uprawnienia, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich, nie mieści się więc występowanie z żądaniem natychmiastowego zaprzestania określonych działań, w tym udziału w realizacji programów lojalnościowych, kwalifikowanych samodzielnie przez radę jako zakazana reklama, w drodze uchwały, bez oparcia się na wiążących rozstrzygnięciach organu nadzoru farmaceutycznego lub właściwych sądów. Z przepisu tego nie wynika także upoważnienie dla rady do kwalifikowania działań apteki jako niezgodnych z prawem. Przepis art. 2a ust. 1 pkt 8 ustawy o izbach aptekarskich stanowi, że wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego i obejmuje udzielanie usług farmaceutycznych, polegających m.in. na kierowaniu apteką, punktem aptecznym, działaniem farmacji szpitalnej lub hurtownią farmaceutyczną. Nadzór nad prawidłowym wykonywaniem zawodu to również nadzór w zakresie realizacji funkcji zawodowej, jaką jest kierowanie apteką. Prawidłowe kierowanie apteką jest nierozerwalnie związane z przestrzeganiem przepisów m.in. ww. ustawy - Prawo farmaceutyczne. Sprawowanie pieczy w tym względzie przez samorząd zawodowy aptekarzy leży więc nie tylko w interesie korporacji, lecz także w interesie społecznym, co wynika wprost z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP. Przedmiotem postępowania administracyjnego, którego dotyczy wniosek strony skarżącej, jest wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Zgodnie z art. 86 ust. 1 Pf, w aptece, jako placówce ochrony zdrowia publicznego, osoby uprawnione świadczą usługi farmaceutyczne (wydawanie produktów leczniczych i wyrobów medycznych, sporządzanie leków recepturowych i leków aptecznych, udzielanie informacji o produktach leczniczych i wyrobach medycznych). Wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego i obejmuje udzielanie wszystkich usług farmaceutycznych będących przedmiotem działalności aptek (zob. art. 2a ust. 1 ustawy o izbach aptekarskich). Oczywistym jest, że działalność apteki, jak i wykonywanie zawodu farmaceuty mieści się w kompetencjach nadzorczych samorządu aptekarskiego. W ramach sprawowania przez samorząd aptekarski pieczy nad należytym prowadzeniem apteki mieści się wydawanie opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 4108/16, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl), zaprzestania niedozwolonej reklamy apteki bądź jej działalności (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 244/15, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl). Samorząd aptekarski może korzystać z opisywanego uprawnienia także z własnej inicjatywy, a w niektórych sytuacjach - wręcz powinien. W ramach sprawowanej pieczy mieści się także udział na prawach strony w postępowaniach: w sprawie niedozwolonej reklamy apteki lub jej działalności (wyrok NSA z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 244/14, z dnia 10 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 1314/15), zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki przy przejęciu spółki dysponującej zezwoleniem na prowadzenie apteki (por. postępowania w sprawach przed WSA w Warszawie sygn. akt VI SA/Wa 425/16, VI SA/Wa 128/16, VI SA/Wa 3197/15). Zatem cel istnienia samorządu aptekarskiego uzasadnia jego wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Oznacza to, że postępowanie w takiej sprawie, którego prowadzenie należy do kompetencji organu nadzoru farmaceutycznego, jest zbieżne z celami statutowymi przypisanymi okręgowym izbom aptekarskim. To bowiem izba, jako organ samorządu farmaceutycznego, sprawuje nadzór nad wykonywaniem zawodu farmaceuty, a do czynności objętych tym zawodem należy kierowanie apteką. Żądanie dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej mieści się więc w zakresie działań samorządu aptekarskiego. Celem działalności samorządu aptekarskiego jest także zachowanie godności i niezależności zawodu farmaceuty (art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o izbach aptekarskich). Wyłącznie niezależny farmaceuta, wykonujący swoje obowiązki zawodowe w odpowiednich warunkach, gwarantuje osiągnięcie celu w postaci ochrony zdrowia publicznego. Samorząd aptekarski, który zobowiązany został do sprawowania nadzoru nad prawidłowym wykonywaniem czynności zawodowych przez farmaceutów, musi dbać, aby warunki, w jakich farmaceuci pracują, pozwalały im postępować zgodnie z przepisami prawa i zasadami etyki, tzn. aby m.in.: byli niezależni w podejmowaniu swoich decyzji i nie musieli uczestniczyć w akcjach promocyjnych i reklamowych, których zgodność z prawem jest wątpliwa. W tym aspekcie Sąd nie podziela stanowiska GIF, że dopuszczenie samorządu aptekarskiego do postępowania, którego stroną jest inny przedsiębiorca, nie zawsze farmaceuta, a członkowie tego samorządu konkurują z podmiotem działającym na tym samym rynku, mogłoby poważnie zagrozić interesom strony z uwagi na dostęp do dokumentów. Przede wszystkim postępowanie prowadzone z udziałem organizacji społecznej sprzyja pełnemu urzeczywistnianiu zasady prawdy materialnej, wynikającej z art. 7 kpa. Zasada ta realizowana jest zarówno w płaszczyźnie interesu strony, jak i w płaszczyźnie interesu społecznego. Toteż udział czynnika społecznego w postępowaniu - co do zasady - nie może utrudniać czy też szkodzić tej zasadzie, jeśli przedmiot postępowania wprost łączy się z celami statutowymi organizacji społecznej, a tak jest w rozpoznawanej sprawie. Udział taki może bowiem przyczynić się do pełnego monitorowania działalności danej apteki, a tym samym umożliwia ocenę przyszłej działalności przedsiębiorcy i należącej do niego apteki pod kątem obowiązujących przepisów administracyjnego prawa materialnego. Z tego punktu widzenia trudno uznać, by udział czynnika społecznego w postępowaniu zagrażał interesom danego przedsiębiorcy, skoro meritum tego postępowania sprowadza się tylko do oceny, czy dany przedsiębiorca może uzyskać zezwolenie na prowadzenie apteki. Zdaniem Sądu, nie można przyjąć, by w tym przypadku interes strony górował nad interesem społecznym, wszak prawidłowe prowadzenie apteki i właściwe wykonywanie zawodu farmaceuty leży w interesie publicznym, którego ochronę ustawodawca powierzył także m.in. okręgowym izbom aptekarskim. Przy tym analizując treść art. 100 i art. 101 Pf dotyczących wymaganych informacji objętych wnioskiem o udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej (art. 100 Pf) i podstaw niewydania takowego zezwolenia, trudno dopatrzyć się (w kryteriach w tych przepisach określonych) przesłanek, które stanowiłyby tajemnicę, np. przedsiębiorstwa i podlegałyby ograniczeniom swobodnego dostępu do akt. Kolejnym, bardzo ważnym celem samorządu aptekarskiego, jest strzeżenie zasad etyki i deontologii zawodowej, co wynika z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o izbach aptekarskich. Dbałość o interesy członków samorządu zawodowego aptekarzy oraz interesy pacjentów sytuuje się na pograniczu zagadnień etycznych i prawnych. Jest rzeczą oczywistą, iż w pierwszej kolejności dbałość w tym względzie winny wykazywać organy nadzoru farmaceutycznego, następnie zaś - sąd administracyjny, z punktu widzenia zasad prawa. Jednakże trudno sobie wyobrazić, aby samorząd farmaceutyczny, jaki współtworzy OIA, był pozbawiony możliwości uczestniczenia w sprawach, które tych zasad etycznych wprost dotyczą. W tym przypadku realizowanie celu działalności samorządu aptekarskiego zależy od działań wojewódzkich inspektorów farmaceutycznych. W tak ukształtowanym kontekście normatywnym OIA wykazuje interes społeczny w dopuszczeniu jej do udziału w prowadzonym postępowaniu w sprawie wydania przedsiębiorcy zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Zawód farmaceuty powinien być wykonywany zgodnie z przepisami prawa w związku z nakazem najwyższej ochrony "szczególnych konsumentów", jakimi są pacjenci, a ustawowe obowiązki nałożone na farmaceutów powinny być przez nich wykonywane rzetelnie, pod rygorem odpowiedzialności zawodowej. Jednostka samorządu aptekarskiego może zatem brać udział w prowadzonym postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, gdyż jest ona - jako podmiot reprezentujący i nadzorujący farmaceutów - zainteresowana tym, czy dany przedsiębiorca może uzyskać zezwolenie na prowadzenie apteki. W sytuacji wszczęcia postępowania z wniosku przedsiębiorcy, samorząd zawodowy aptekarzy może w pełni reprezentować interes grupy zawodowej farmaceutów w postępowaniu. W istniejącym stanie prawnym interesu społecznego w żądaniu dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej należy więc upatrywać zarówno w celach statutowych OIA, publicznym charakterze samego zawodu farmaceuty, jak i w interesie wszystkich członków samorządu zawodowego. Nie jest zatem trafne stanowisko organu, że w sprawie nie została wykazana przesłanka interesu społecznego. Oczywistym jest, że udział organizacji społecznej w postępowaniu na podstawie przepisu art. 31 § 1 pkt 2 kpa nie może służyć jedynie partykularnym interesom samej organizacji społecznej lub jej członków, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracji. Organ niezasadnie i w oderwaniu od wyżej wskazanych unormowań rangi konstytucyjnej oraz ustawowej uznał, że po stronie Izby nie istnieje interes społeczny w ustaleniu, czy dany przedsiębiorca może uzyskać zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Skarżąca, realizując cele statutowe, jako organizacja społeczna ma interes w żądaniu dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, który to interes winien być kwalifikowany w kategoriach interesu społecznego, w rozumieniu art. 31 § 1 pkt 2 kpa. Tak więc słuszne - co do zasady - stanowisko GIF, iż podmiotem powołanym do sprawowania nadzoru w zakresie wydawania zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych jest wojewódzki inspektor farmaceutyczny, nie niweczy praw organizacji samorządu farmaceutycznego, o których mowa powyżej. Wskazać należy, że uznając - wynikające z istnienia celów statutowych i interesu społecznego - uprawnienie OIA do żądania dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu w powyższym przedmiocie, organ powinien wniosek Izby zrealizować pozytywnie. Tymczasem w niniejszej sprawie WIF odmówił OIA dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, błędnie przyjmując, że nie wykazała ona interesu społecznego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że dopuszczenie do postępowania administracyjnego organizacji społecznej, której statutowe cele są zbieżne z celami (przedmiotem) konkretnego postępowania administracyjnego, można postrzegać jako zwiększenie prawdopodobieństwa lepszego wyjaśnienia okoliczności faktycznych kluczowych dla sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2009 r. o sygn. akt II OSK 1038/08, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl, akceptowany przez R. Suwaja Praktyczne aspekty udziału organizacji społecznych w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Sam. Teryt. 1-2/10/50). W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że udział organizacji społecznej może zmniejszyć ujemne konsekwencje inkwizycyjności postępowania administracyjnego przez wprowadzenie quasi-kontradyktoryjności między (odnosząc to do realiów niniejszej sprawy) uczestnikiem postępowania z jednej strony a organizacją społeczną, będącą rzecznikiem interesu społecznego – z drugiej strony. Nie można interesu społecznego utożsamiać jedynie z interesem ogólnonarodowym, regionalnym czy interesem innych zbiorowości. Dokonując wykładni art. 31 § 1 in fine kpa, nie można nadawać interesowi partykularnemu generalnie pejoratywnego znaczenia. Wolność stowarzyszeń w demokratycznym państwie prawnym (art. 12 Konstytucji RP) wskazuje, że standardem jest wielość i zróżnicowanie interesów grupowych. Wykładnia art. 31 § 1 kpa winna się odbywać w związku z art. 7 i art. 77 kpa, bowiem to na organie administracji spoczywa cały ciężar zweryfikowania zasadności bądź niezasadności dopuszczenia organizacji społecznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że nawet jeśli we władzach organizacji społecznej zasiadają osoby prowadzące działalność konkurencyjną w stosunku do inwestora, który ubiega się o warunki zabudowy, to nie jest to jednoznaczne z brakiem interesu społecznego, uzasadniającego dopuszczenie stowarzyszenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 815/08, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl, akceptowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z dnia 24 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1038/08 i R. Suwaja op. cit. s. 51). Idąc tym tokiem rozumowania, Sąd uznał, że strona skarżąca może brać udział w postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Na marginesie należy przytoczyć stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyrokach: z dnia 13 czerwca 2017 r., II GSK 153/16 i z dnia 17 lutego 2017 r., II GSK 4920/16, w których zauważył, że kwestia środków ochrony prawnej przysługujących organom samorządu zawodowego występującym w charakterze organu opiniującego może być różnie postrzegana, przy czym na uwagę zasługuje pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2014 r., sygn. akt II GPS 1/14 (opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym - w odniesieniu do niektórych regulacji korporacyjnych i określonej kategorii spraw - nie przekreśla się możliwości przypisania samorządowi zawodowemu własnych, indywidualnych praw i obowiązków, legitymujących do występowania w charakterze strony postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. Odmawiając OIA dopuszczenia do udziału w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, organ Inspekcji Farmaceutycznej nieprawidłowo potraktował wniosek Izby, uchybiając zarówno przepisom prawa materialnego, jak i procesowego. Dlatego też, Sąd zdecydował o wyeliminowaniu z obrotu prawnego obu wydanych w sprawie postanowień, uchylając je. Obowiązkiem organu ponownie rozpoznającego sprawę będzie zastosowanie się do stanowiska wyrażonego w niniejszym wyroku. Uznając skargę za uzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200, art. 205 § 1 i 2 oraz art. 209 p.p.s.a.