VI SA/Wa 816/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Protokolant Monika Piotrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2010 r. sprawy ze skargi D., Węgry na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o nałożeniu kary pieniężnej oddala skargę W dniu [...] lipca 2008 r., przeprowadzono kontrolę drogową pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] należącego do przedsiębiorstwa D. z siedzibą w N. na Węgrzech. Stwierdzono, że kierowca okazał dobową kartę opłaty drogowej, której odcinek kontrolny nie został umieszczony trwale wewnątrz kabiny kontrolowanego pojazdu. W wyniku tych ustaleń [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., Nr [...] nałożył na przedsiębiorcę karę pieniężną w wysokości 3.000 zł za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. Jako podstawę prawną powołał art. 92 ust. 1, art. 92 ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 z późn. zm., dalej: "u.t.d.") oraz lp. 4.1. załącznika do u.t.d. W wyniku postępowania odwoławczego, Główny Inspektor Transportu Drogowego (GITD) decyzją z dnia [...] października 2008 r., Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), art. 42 ust. 1, art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 u.t.d. oraz lp. 4.1. załącznika do u.t.d., § 3 i 4 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 151, poz. 1089 z późn. zm., dalej: "rozporządzenie z 8 sierpnia 2006 r."), utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy. Organ odwoławczy ustalił, że kierowca okazał do kontroli odcinek kontrolny karty opłaty drogowej oraz winietę samoprzylepną, z tym że winieta nie została umieszczona w sposób trwały wewnątrz pojazdu na przedniej szybie, co naruszało § 3 ust. 2 i § 3 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia z 8 sierpnia 2006 r. Pismem z dnia [...] listopada 2009 r. D. z siedzibą na Węgrzech wystąpiło z wnioskiem o stwierdzenie, na podstawie art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a., nieważności decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2008 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2008 r. W uzasadnieniu wniosku, strona wskazała, że zgodnie z jednolitym obecnie orzecznictwem wojewódzkich sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego rozporządzenie z 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych, stanowiące podstawę nałożenia na skarżącego kary pieniężnej, zostało wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 42 ust.7 u.t.d. Z kolei lp. 4.4.1. załącznika do u.t.d. przewiduje karę pieniężną za wykonywanie transportu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, która to sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Zatem, kara pieniężna została nałożona bezpodstawnie. Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu powyższego wniosku, decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., Nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2009 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2008 r. W uzasadnieniu decyzji GITD podał, że zmiana linii orzeczniczej wojewódzkich sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych. tym samym nie można mówić o zaistnieniu w sprawie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ podkreślił, że przez brak podstawy prawnej rozumie fakt, że decyzja rzeczywiście podstawy takiej nie posiada, nie zaś to, iż jej nie wymienia bądź wymienia niewłaściwy przepis. Powołując się na art. 6 k.p.a., organ uznał, że nie miał możliwości odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej przewidzianej w załączniku do u.t.d., gdyż kary w transporcie drogowym zostały określone w sposób sztywny w ramach poszczególnych przewinień. Decyzja wydawana zaś na podstawie tych przepisów ma związany, a nie uznaniowy charakter. Przepisy rozporządzenia z 8 sierpnia 2006r., będące przepisami prawa o charakterze powszechnie obowiązującym, wyraźnie sankcjonują sytuację, w której winieta samoprzylepna karty opłaty drogowej nie została umieszczona trwale wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu. Przyjmuje się, że w opisanej sytuacji opłata za przejazd po drogach krajowych nie została uiszczona, które to naruszenie z mocy lp. 4.1 załącznika do u.t.d. sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 3000 zł. W dniu [...] grudnia 2009 r. strona złożyła do GITD wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarzuciła decyzji naruszenie przepisów postępowania – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Strona podtrzymała swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] listopada 2009 r. Nie podzieliła stanowiska GITD co do rozumienia pojęcia: "wydanie decyzji bez podstawy prawnej" według art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podkreśliła, że decyzja jest wydana "bez podstawy prawnej", gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji. Powołując się na doktrynę i orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (sygn. akt VI SA/Wa 1657/2005) skarżący podniósł, że o braku podstawy prawnej decyzji można mówić także wtedy, "gdy została oparta o przepis aktu normatywnego, w którym organ przekroczył upoważnienie lub go nie posiadał (..)". W ocenie strony, rozporządzenie z 8 sierpnia 2006 r. zostało wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 42 ust. 7 u.t.d. W wyniku rozpatrzenia omawianego wniosku, Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., Nr [...] utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r. Powołując się na art. 16 § 1 k.p.a. oraz art. 156 § 1 k.p.a., GITD uznał, że stan faktyczny stwierdzony podczas kontroli drogowej, której ustalenia stanowiły podstawę do nałożenia na stronę kary za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych, jest bezsporny. Konsekwencją nieumieszczenia winiety samoprzylepnej w sposób trwały w prawym dolnym rogu przedniej szyby kontrolowanego pojazdu było zakwalifikowanie stanu faktycznego jako wypełniającego dyspozycję przepisu § 3 ust. 4 rozporządzenia z 8 sierpnia 2006 r., obowiązującego w momencie kontroli. Wobec braku mocy dowodowej karty opłaty okazanej podczas kontroli, naruszenie zostało zakwalifikowane jako wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych, a organ pierwszej instancji nałożył karę z lp. 4.1. załącznika do u.t.d. Organ w pełni podtrzymał stanowisko, iż zmiana linii orzeczniczej wojewódzkich sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowi podstawy dla stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych. Zauważył, iż sądy administracyjne w sprawach ze skarg dotyczących spraw o podobnym stanie faktycznym wielokrotnie podkreślały, iż dla ustalenia czy opłata za konkretny przejazd została przez stronę rzeczywiście wniesiona, niezbędne jest stwierdzenie, czy karta opłaty została skasowana w sposób uniemożliwiający jej ponowne użycie dla innego pojazdu (np.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt II GSK 134/08 i z dnia 10 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 1927/06). W ocenie organu odwoławczego, winieta samoprzylepna, jak sama nazwa wskazuje powinna być przeklejona. Tylko bowiem jej naklejenie uniemożliwia jej usunięcie z pojazdu bez konieczności naruszenia jej wzoru, tj. jej uszkodzenia. Organ podkreślił, że jedynie naklejona winieta samoprzylepna uniemożliwia powtórne wykorzystanie opłaty dla innego pojazdu, zwłaszcza, że przedsiębiorcy wykonujący przewozy drogowe bardzo często realizują je pojazdami o zbliżonych numerach rejestracyjnych. W wyniku kontroli drogowej, na podstawie przepisu § 3 ust. 4 rozporządzenia z 8 sierpnia 2006 r. ustalono brak mocy dowodowej okazanej karty opłaty. Wobec braku dowodu uiszczenia opłaty drogowej, organ obowiązany był stosownie do art. 6 k.p.a. zakwalifikować stan faktyczny jako wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. Odnosząc się do argumentacji strony dotyczącej wzajemnej relacji między ustawą o transporcie drogowym, a wydanym na jej podstawie rozporządzeniem z 8 sierpnia 2006 r., organ uznał, że jednoznaczne stwierdzenie o przekroczeniu przez Ministra Transportu w rozporządzeniu z 8 sierpnia 2006 r. delegacji ustawowej zawartej w art. 42 ust. 7 u.t.d. nie jest trafne, ponieważ w powyższej delegacji wyraźnie wskazano, że w rozporządzeniu ma być uregulowany tryb wnoszenia opłaty. Przez pojęcie "tryb" należy zaś rozumieć procedurę związaną ze skutecznym uiszczeniem opłaty za konkretny przejazd po drogach krajowych, o którym mowa w art. 42 ust. 1 u.t.d. Wnoszenie opłaty jest bowiem ściśle związane z konkretnym przejazdem po drogach krajowych. W pojęciu "trybu wnoszenia opłaty" mieści się wskazanie warunków, których spełnienie stanowi o skutecznym wniesieniu opłaty za przejazd po drogach krajowych, np. poprzez ustalenie sposobu wypełnienia karty, sposobu jej umieszczenia, aby w konkretnym stanie faktycznym możliwe było stwierdzenie, że opłata została skutecznie uiszczona. Pod pojęciem "trybu wniesienia opłaty" mieści się również określenie sytuacji, które nie będą kwalifikowane jako skuteczne uiszczenie opłaty. Prawodawca przy określaniu takich stanów posłużył się zwrotem "nie stanowi dowodu". Zatem, stwierdzenie w § 3 ust. 4 pkt 4 rozporządzenia z 8 sierpnia 2006 r., że dowodu uiszczenia opłaty nie stanowi winieta nieumieszczona trwale w sposób wskazany w ww. rozporządzeniu, mieści się w delegacji art. 42 ust. 7 u.t.d. Organ odwoławczy odnosząc się do aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych, zgodnie z którym przepisy ww. rozporządzenia wykraczają poza delegację ustawową przyznaną w treści art. 42 ust. 7 u.t.d., podkreślił jednocześnie, że poszczególne wyroki wiążą organ w konkretnych sprawach i nie mogą stanowić podstawy do odstąpienia od działania na podstawie przepisów prawa, których konstytucyjność nie została zakwestionowana. Organ odwoławczy ponownie zauważył, iż działanie w trybie nadzoru na podstawie art. 156 k.p.a. polega na innym podejściu do sprawy niż w zwyczajnym trybie rozpoznawczym, czy też w innych trybach nadzwyczajnych. Organ administracyjny staje wobec kwestii czysto prawnych, które winny być rozstrzygnięte wedle zasad stosowania kasacji. Uprawnienia organu stosującego art. 156 § 1 k.p.a. są węższe niż uprawnienia organu odwoławczego. D. z siedzibą na Węgrzech w dniu [...] marca 2010 r. wniósł skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2010 r., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a. poprzez uznanie, że nie zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji. Skarżący wniósł o: - uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2010 r., Nr [...], - uchylenie w całości decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2009 r., Nr [...], - stwierdzenie nieważności, ewentualnie uchylenie w całości, decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2008 r., Nr [...], - stwierdzenie nieważności, ewentualnie o uchylenie w całości, decyzji [...] Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2008 r., Nr [...]. W uzasadnieniu, skarżący ponowił argumentację przedstawioną we wniosku o stwierdzenie nieważności oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniósł, że podstawę prawną decyzji organu I instancji stanowił § 3 rozporządzenia z 8 sierpnia 2006 r. Zgodnie z ust. 3 § 3 tego rozporządzenia dowód uiszczenia opłaty stanowią obie części karty opłaty łącznie, a więc winieta samoprzylepna umieszczona w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu i odcinek kontrolny przechowywany w pojeździe samochodowym. Nie stanowi natomiast dowodu uiszczenia opłaty odcinek kontrolny nieprzedziurkowany i winieta nieprzedziurkowana oraz nieumieszczona trwale w/w sposób (§ 3 ust. 4 pkt 1 cytowanego rozporządzenia). Powyższe rozporządzenie wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 42 ust. 7 u.t.d., zgodnie z którą minister właściwy do spraw transportu, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, określi, w drodze rozporządzenia, rodzaj i stawki opłaty za przejazd po drogach krajowych, (...) oraz tryb wnoszenia i sposób rozliczania tej opłaty w przypadku niewykorzystania w całości łub w części dokumentu potwierdzającego jej wniesienie za okres roczny z przyczyn niezależnych od przedsiębiorcy, a także wzory dokumentów potwierdzających wniesienie tej opłaty. Strona podkreśliła, że powyższe rozporządzenie zostało wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 42 ust. 7 u.t.d. Ponownie skarżący odwołał się do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 593/08, w którym Sąd stwierdził, iż w zakresie dotyczącym dokumentowania wniesienia opłaty minister właściwy do spraw transportu umocowany był jedynie do określenia wzorów dokumentów potwierdzających wniesienie tej opłaty, zaś upoważnienie ustawowe nie obejmowało możliwości zmian zasad dowodzenia określonych w ustawach regulujących postępowanie administracyjne, w szczególności w kodeksie postępowania administracyjnego. Przeniesienie regulowanej ustawowo materii zasad postępowania dowodowego do aktu normatywnego rangi podstawowej naruszałoby zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). (...) Ustawodawca w załączniku do ustawy o transporcie drogowym nie przewidział nakładania na przedsiębiorców sankcji za ogólnie określone niezachowanie wymogów związanych z dokumentowaniem uiszczenia opłaty (...).Wobec tego użyte w § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Transportu w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych sformułowanie "nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty", odnoszące się do nieumieszczenia winiety w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu, nie może być odczytywane inaczej jak podstawa uznania, że w opisanych okolicznościach dowód uiszczenia opłaty nie odpowiada wzorowi określonemu w omawianym rozporządzeniu. Nie stanowi natomiast przesłanki wyłączającej możność przyjęcia, że opłata w rzeczywistości została uiszczona. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że składająca się na konstytucyjną zasadę państwa prawnego zasada przyzwoitej legislacji wymaga, by nakładanie na obywatela sankcji za naruszenie prawa znajdowało oparcie w wyraźnie sformułowanym przepisie rangi ustawowej. Skarżący zauważył, iż Naczelny Sąd Administracyjny powtórzył przedstawione powyższej stanowisko w wyroku z dnia 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt II GSK 895/08, wskazując, że nakładanie na obywateli sankcji za naruszenie prawa musi znajdować oparcie w wyraźnie sformułowanym przepisie rangi ustawowej. Tymczasem z przepisów prawa nie wynika podstawa nakładania kar pieniężnych w przypadku nieumieszczenia winiety w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego, przy stwierdzeniu, że opłata została uiszczona. Brak takiego przepisu nie może być zastępowany sięganiem do przepisów regulujących podobne sytuacje, w tym przypadku wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczania wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. Skarżący wskazał, że powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało przywołane w innych wyrokach sądów administracyjnych: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt II GSK 339/09 oraz w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1822/09, z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 2352/08 oraz z dnia 28 lutego 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 2206/08, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 lipca 2009 r., sygn. akt III SA/Lu 183/09, a także wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 100/09. Zdaniem strony, Główny Inspektor Transportu Drogowego, jako organ uprawniony powinien wziąć pod uwagę stanowisko sądów administracyjnych i na podstawie art. 157 § 1 k.p.a w zw. z art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. stwierdzić nieważność decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. oraz z dnia [...] października 2008 r., albowiem zostały one wydane bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 ust. 1 § 2 k.p.a. Strona powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1657/2005, w którym Sąd stwierdził, że o braku podstawy prawnej można mówić wtedy, gdy decyzja zapadła poza sferą regulacji prawnej, gdy decyzja wydana została w sferze stosunków cywilnoprawnych, gdy wydanie decyzji oparte zostało na przepisach prawa odnoszących się do zupełnie odmiennych stanów faktycznych, gdy decyzja zapadła w sprawie, w której uprawnienia lub obowiązki wynikają wprost z ustawy, gdy decyzja została wydana w sprawie, w której przewidziana jest inna forma działania, gdy została oparta na przepisach aktu normatywnego, w którym organ przekroczył upoważnienie lub go nie posiadał, wreszcie gdy decyzja oparta została na akcie nie będącym aktem powszechnie obowiązującym. W ocenie strony, w świetle powyżej wskazanych argumentów nieuzasadnione są twierdzenia organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż w delegacji ustawowej (art. 42 ust. 7 u.t.d.) wyraźnie wskazano na tryb wnoszenia opłaty. W pojęciu tym mieści się natomiast - zdaniem organu - wskazanie warunków, których spełnienie stanowi o skutecznym wniesieniu opłat po drogach krajowych, np. poprzez ustalenie sposobu wypełnienia karty, sposobu jej umieszczenia. Skarżący podkreślił, że upoważnienie ustawowe nie obejmowało możliwości zmian zasad dowodzenia określonych w ustawach regulujących postępowanie administracyjne. W stanie faktycznym przedmiotowej sprawy nie ulegało wątpliwości, że opłata za przejazd została uiszczona. Organ nie był więc uprawniony do uznania, że okazana podczas kontroli karta opłaty drogowej nie miała mocy dowodowej. W odpowiedzi na skargę, Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości zarówno materialnych jak i procesowych aspektów stosunku administracyjnoprawnego. skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji. Dla wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."). Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym ograniczającym się do ustalenia czy decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji stwierdza nieważność decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. O decyzji wydanej "bez podstawy prawnej" można mówić wówczas, gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację do działania, albo przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydaniu decyzji administracyjnych i postanowień rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (tak: J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, C.H. BECK, W-wa 2009, s. 594, Komentarz do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEX, 2010, wyd. III.). Przez brak podstawy prawnej rozumie się fakt, że decyzja rzeczywiście podstawy takiej nie posiada. Wśród przypadków wydania decyzji bez podstawy prawnej wymienia się w doktrynie i orzecznictwie okoliczność, iż decyzja została oparta na przepisach aktu normatywnego, w którym organ przekroczył upoważnienie lub go nie posiadał (tak: Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej, komentarz LEX/el. 2010, Komentarz bieżący do art.156 kodeksu postępowania administracyjnego, wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1993 r., I SA 1729/92, ONSA 1994, nr 3, poz. 100). Jednakże w powyższym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdził nieważność decyzji, dokonując kontroli postępowania zwykłego, a nie postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności decyzji. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, zdaniem skarżącego decyzje: [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2008 r. i GITD z dnia [...] października 2008 r. zostały wydane bez podstawy prawnej, gdyż rozporządzenie z 8 sierpnia 2006 r. stanowiące podstawę uznania, że przewóz drogowy po drodze krajowej był wykonywany bez uiszczenia opłaty drogowej zostało wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 42 ust. 7 u.t.d. Przepis art. 42 ust. 7 u.t.d. stanowi, że minister właściwy do spraw transportu, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, określi, w drodze rozporządzenia, rodzaj i stawki opłaty za przejazd po drogach krajowych, zgodnie z zasadami określonymi w ust. 2, oraz tryb wnoszenia i sposób rozliczania tej opłaty w przypadku niewykorzystania w całości lub w części dokumentu potwierdzającego jej wniesienie za okres roczny z przyczyn niezależnych od przedsiębiorcy, a także wzory dokumentów potwierdzających wniesienie tej opłaty. Na jego podstawie Minister Transportu wydał w dniu 8 sierpnia 2006 r. rozporządzenie w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 151, poz. 1089 z późn. zm.), które obowiązywało do dnia 9 czerwca 2009 r. Z dniem 10 czerwca 2009 r., zgodnie z § 11, weszło w życie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 5 czerwca 2009 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 86, poz. 721 z późn. zm.). Obowiązujący w dniu kontroli, czyli w dniu [...] lipca 2008 r., § 3 rozporządzenia z 8 sierpnia 2006 r. stanowił w ust. 2, że karta opłaty składa się z dwóch części: winiety samoprzylepnej, umieszczonej w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu (pkt 1) oraz odcinka kontrolnego przechowywanego w pojeździe samochodowym i okazywanego na żądanie osób uprawnionych do kontroli karty opłaty (pkt 2). Dowodem uiszczenia opłaty, w myśl § 3 ust. 3 tego rozporządzenia były obie przedziurkowane części karty opłaty łącznie. Natomiast nie stanowiły dowodu uiszczenia opłaty m.in.: odcinek kontrolny nieprzedziurkowany i winieta nieprzedziurkowana oraz nieumieszczona trwale wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu, zgodnie z § 3 ust. 4 pkt 1 cytowanego rozporządzenia. Należy podzielić stanowisko skarżącego, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 593/08 stwierdził, że "Upoważnienie ustawowe (z art. 42 ust. 7 u.t.d.) nie obejmowało możliwości zmian zasad dowodzenia określonych w ustawach regulujących postępowanie administracyjne, w szczególności w k.p.a. Przeniesienie regulowanej ustawowo materii zasad postępowania dowodowego do aktu normatywnego rangi podustawowej naruszałoby zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Wobec tego użyte w § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych sformułowanie "nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty", odnoszące się do nieumieszczenia winiety w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu, nie może być odczytywane inaczej jak podstawa uznania, że w opisanych okolicznościach dowód uiszczenia opłaty nie odpowiada wzorowi określonemu w omawianym rozporządzeniu. Nie stanowi natomiast przesłanki wyłączającej możność przyjęcia, że opłata w rzeczywistości została uiszczona.". Stanowisko powyższe Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził w szeregu późniejszych orzeczeń, w tym powołanych przez skarżącego. Stanowisko to zostało zaakceptowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Jednakże w żadnym z wyroków dotyczących tej kwestii ani Naczelny Sąd Administracyjny, ani Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził nieważności kontrolowanych decyzji. Sądy obu instancji uznawały, że owszem doszło do naruszenia prawa materialnego, ale nie w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to jest że decyzje zostały wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Wobec tego nie można podzielić stanowiska skarżącego, iż decyzje, które skarżący uznawał za nieważne, zostały oparte na przepisach aktu normatywnego, w którym organ przekroczył upoważnienie lub go nie posiadał - w stopniu uzasadniającym zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Należy także zauważyć, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie sygn. II GSK 593/08 został wydany w dniu 6 stycznia 2009 r. Wcześniejsze orzecznictwo sądów administracyjnych, jak i jeszcze późniejsze (np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 989/08, LEX 531046 nr 531046) uznawało, że przepisy rozporządzenia z 8 sierpnia 2006 r. określały tryb, w jakim opłata winna być wniesiona. Winieta samoprzylepna powinna zaś być umieszczona na przedniej szybie pojazdu, a odcinek kontrolny przechowywany w samochodzie. Dopiero po spełnieniu tych warunków uznawano, iż opłata została wniesiona. Samo nabycie karty opłaty i przechowywanie jej w samochodzie w sposób inny nie stanowiło dowodu uiszczenia opłaty. Wobec powyższego, jak zaznacza sam skarżący, podstawą jego żądania stwierdzenia nieważności decyzji: [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2008 r. i GITD z dnia [...] października 2008 r. była zmiana linii orzeczniczej. Jednak, jak już zaznaczono, wskutek zmiany stanowiska sądów administracyjnych, nie doszło do uznania za nieważne decyzji nakładających kary pieniężne za naruszenia stwierdzone, jak w omawianych rozstrzygnięciach. Ponadto należy zauważyć, że skarżący nie skorzystał z możliwości złożenia skargi do sądu administracyjnego od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2008 r. i GITD z dnia [...] października 2008 r. Zatem należy domniemywać, że w dniu ich wydania uznawał je za legalne. Wymaga podkreślenia, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji oceny legalności decyzji dokonuje się na gruncie przepisów prawa, zarówno materialnych, jak i procesowych, obowiązujących w dniu jej wydania. Wobec powyższego na mocy art. 151 p.p.s.a. skargę jako bezzasadną należało oddalić.