VII SA/Wa 1021/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Sędzia WSA Maria Tarnowska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2014 r. sprawy ze skargi T. K. K. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] marca 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia opłaty legalizacyjnej I. skargę oddala, II. przyznaje ze środków Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego J. K. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych), tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy). Postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...] Minister Finansów utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014 r. o odmowie wszczęcia na wniosek T. K. postępowania w sprawie umorzenia opłaty legalizacyjnej ustalonej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] grudnia 2013 r. w związku z legalizacją samowolnej budowy budynku inwentarsko - składowo - garażowego wybudowanego na działce o nr ewid. [...] położonej w miejscowości W. gmina D.. W ocenie organu odwoławczego Wojewoda [...] prawidłowo odmówił wszczęcia na wniosek T. K. postępowania w sprawie całkowitego umorzenia opłaty legalizacyjnej w wysokości 25.000 zł Z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynika, że ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną postępowania. Drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Przeszkoda przedmiotowa zaistnieje również wówczas, gdy w złożonym do organu podaniu zostanie zawarte takie żądanie, które ze względu na brak przepisów prawa materialnego nie pozwala na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Minister Finansów wskazał, że do opłaty legalizacyjnej nie stosuje się zawartego w art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej. Wprawdzie ustawa Prawo budowlane w art. 49 ust. 2 wskazuje, iż do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, jednak mając na uwadze charakter opłaty legalizacyjnej wyłączona jest możliwość udzielania wobec opłaty legalizacyjnej ulg przewidzianych w art. 67a Ordynacji podatkowej. Za takim stanowiskiem przemawia fakt, iż instytucja kary za odstępstwo od projektu budowlanego przewidziana w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego oraz opłata legalizacyjna unormowana art. 49 ust. 2 tej ustawy pełnią zupełnie odmienne cele i funkcje w prawie budowlanym. Opłata legalizacyjna nie jest środkiem represyjnym i nie ma też charakteru kary administracyjnej. Opłaty legalizacyjnej nie cechuje też przymusowość, a co za tym idzie strona w stosunku do której ustalona została opłata legalizacyjna decyduje, czy chce skorzystać z możliwości legalizacji samowolnie wykonanego obiektu, czy też nie. W przypadku odstąpienia od legalizacji i nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej, opłata ta nie podlega egzekucji w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. Poz. 1015 ze zm.). Prawo budowlane przewiduje w tym przypadku sankcję w postaci nakazu rozbiórki. W przypadku zaś kary za odstąpienie od projektu budowlanego lub przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów ustawy występuje sankcja przymusowości jej uiszczenia, bowiem zgodnie z art. 59g ust. 3 Prawa budowlanego w przypadku jej nieuiszczenia podlega ona ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podstawową funkcją kary jest zatem represja za naruszenie przepisów prawa. Tymczasem, w przypadku opłaty legalizacyjnej strona postępowania uzyskuje uprawnienie (legalizacja samowoli budowlanej), którego realizacja zależy od dobrowolnego wniesienia takiej opłaty. Ta podstawowa różnica oraz to, że przepisy o karach stosuje się do opłat legalizacyjnych odpowiednio, powoduje, iż odpowiednie stosowanie ograniczyć należy tylko do tych jednostek redakcyjnych przepisów, które muszą zostać zastosowane, aby możliwe było zrealizowanie hipotezy normy prawnej, w której zawarte zostało odesłanie. Zastosowanie będą miały zatem przepisy regulujące sposób obliczenia wysokości opłaty legalizacyjnej (art. 59f ust. 1 - 4 Prawa Budowlanego). Uiszczenie opłaty legalizacyjnej w pełnej wysokości jest zatem wyłącznym warunkiem legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego bez pozwolenia na budowę. Zawarte w ustawie - Prawo budowlane odesłanie do stosowania przepisów Działu III Ordynacji podatkowej musi być rozpatrywane z uwzględnieniem dystynkcji pomiędzy karą i opłatą oraz funkcjami każdej z tych konstrukcji. Minister Finansów zauważył, że również w wyrokach z dnia 23 kwietnia 2013r, sygn. akt. II FSK 116/12, II FSK 183/12, II FSK 184/12, II FSK 490/12, II FSK 647/12, II FSK 794/12, II FSK 868/12, II FSK 2072/12, II FSK 2481/12 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził stanowisko tożsame z zaprezentowanym wyżej przez organ. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra Finansów wniósł T. K. K. domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez nieprawidłowe zastosowanie w sprawie regulacji naliczenia opłaty legalizacyjnej. W uzasadnieniu skarżący wskazał na okoliczności w których została zrealizowana inwestycja, a w dalszej kolejności ustalona została opłata legalizacyjna. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga jest niezasadna gdyż zaskarżone postanowienie prawa nie narusza. Zgodnie z art. 61a § 1 kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przez inne uzasadnione przyczyny należy rozumieć sytuacje, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, w tym w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. W niniejszej sprawie dotyczącej umorzenia opłaty legalizacyjnej brak jest podstawy materialno - prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Minister Finansów trafnie wskazał, że opłata legalizacyjna nie stanowi zobowiązania podatkowego w rozumieniu Ordynacji podatkowej dlatego brak jest podstaw do stosowania wobec niej przepisów dotyczących ulg i zwolnień. Sąd podziela stanowisko organu dotyczące charakteru opłaty legalizacyjnej i podkreśla, że takie stanowisko wynika z przywołanych przez organ wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt II FSK 183/12 Naczelny Sąd Administracyjny sformułował tezę, iż "Konstrukcja opłaty legalizacyjnej wyklucza ze swojej natury możliwość zastosowania – w związku z odesłaniami z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 59g ust. 5 tej ustawy – przepisu art. 67a Ordynacji podatkowej; nakaz odpowiedniego stosowania działu III drugiej z wymienionych ustaw nie obejmuje więc przepisu art. 67a". Nadto, w analogicznej co do przedmiotu sprawie Naczelny Sąd Administracyjny wydał w dniu 23 kwietnia 2013 r. (sygn. akt II FSK 113/12), postanowienie informujące Ministra Finansów o istotnych naruszeniach prawa, polegających na wydaniu decyzji bez podstawy prawnej, w oparciu o art. 67a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa w związku z odesłaniami z art. 49 ust. 2 i art. 59g ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w wyniku błędnego zinterpretowania zakresu wspomnianych odesłań. Obowiązujące przepisy prawa nie stwarzały bowiem umocowania do rozpoznania wniosku w sprawie umorzenia opłaty legalizacyjnej. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w sprawach, w których złożono wnioski po dniu 11 kwietnia 2011 r., zastosowanie ma art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 190 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, zgodnie z którym, jeśli żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, wydaje się postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W rozpoznawanej sprawie wniosek o umorzenie opłaty legalizacyjnej został złożony w dniu 28 stycznia 2014 r., a zatem zastosowanie znajduje art. 61a § 1 kpa. Jak słusznie zauważył organ, wobec braku możliwości stosowania do ustalonej opłaty legalizacyjnej art. 67a Ordynacji podatkowej, jakiekolwiek merytoryczne rozstrzygnięcie pozytywne bądź negatywne jest prawnie niedopuszczalne. Organ nie może bowiem ani umorzyć opłaty legalizacyjnej ani odmówić jej umorzenia, ponieważ przepisy Ordynacji podatkowej stanowiące materialną podstawę rozpatrywania wniosku o umorzenie należności nie mają w sprawie zastosowania. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 powołanej wyżej ustawy oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c w zw. pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 490).