VII SA/Wa 1090/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2013 r. sprawy ze skargi J. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], na podstawie art. 101 § 1 w związku z art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623), po rozpatrzeniu wniosku J. W. o zawieszenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], uchylającej własną decyzję z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] "obejmującą.: uchylenie decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., w sprawie odmowy zmiany decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. dot. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę obejmującego budowy zespołu tymczasowych pawilonów handlowych w technologii szkieletu drewnianego w [...] przy ul. [...] z okresem użytkowania 5 lat, na działce nr [...] dla P. W. Ł. (...) i odmawiającą przedłużenia w decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2001 czasu użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych z dnia [...] lipca 2006 r. na czas nieoznaczony" i zmieniającej w decyzji z dnia [...] grudnia 2001 r., nr [...] czas użytkowania wyżej opisanych tymczasowych obiektów budowlanych z dnia [...] lipca 2006 r. na czas nieoznaczony, odmówił zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił na wstępie istotę zawieszenia postępowania administracyjnego oraz co należy rozumieć pod pojęciem "zagadnienia wstępnego". Przechodząc do merytorycznego uzasadnienia zajętego stanowiska Wojewoda [...] wskazał, iż sam fakt prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania w przedmiocie nakazania rozbiórki przedmiotowych obiektów tymczasowych nie uniemożliwia podjęcia rozstrzygnięcia w prowadzonym przez tutejszy organ postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...]. Zaznaczył, że przedmiotem postępowania nieważnościowego jest wyłącznie kontrola prawidłowości wydania decyzji ostatecznej. Organ administracyjny, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W swej decyzji zatem, rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy Organ stwierdził, iż wynik postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego pozostaje bez wpływu na możliwość wydania, w niniejszej sprawie, orzeczenia merytorycznego. Nie zachodzi więc okoliczność, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Z powyższym postanowieniem nie zgodził się J. W. składając zażalenie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia J. W., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podobnie jak organ pierwszej instancji wyjaśnił istotę zawieszenia postępowania oraz kwestię pojęcia "zagadnienia wstępnego". Następnie, wskazał, iż w jego ocenie, wskazana przez skarżącego okoliczność, tj. konieczność ponownego rozpatrzenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] sprawy, w związku z decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...], uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...], (nakazującą W. Ł. rozbiórkę obiektów tymczasowych, w których prowadzona jest działalność handlowa, a zlokalizowanych na części działek o nr ewid. [...] i [...], obręb [...]) oraz przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, nie stanowi zagadnienia wstępnego w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaznaczył, iż w toku postępowania nieważnościowego organ administracji publicznej nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej wadliwą decyzją, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma bowiem na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznawanie zakończonej sprawy. W konsekwencji, zakres prowadzonego w ramach trybu nadzorczego postępowania dowodowego nie odpowiada temu, prowadzonemu w trybie zwykłym. Ponadto, wskazał, że postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania, zaś organ nadzorczy, co do zasady, orzeka wyłącznie w oparciu o akta sprawy, którymi dysponował, względnie, którymi powinien dysponować w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, organ stopnia podstawowego. Mając na uwadze obowiązujące przepisy, jak również stan faktyczny przedmiotowej sprawy, organ odwoławczy stwierdził, iż zakończenie przedmiotowego postępowania nieważnościowego w jakimkolwiek stopniu nie jest uzależnione od ponownego rozstrzygnięcia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego sprawy zakończonej własną decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...], nakazującą W. Ł. rozbiórkę tymczasowych obiektów handlowych. Zdaniem organu, konieczność przeprowadzenia postępowania odnośnie rozbiórki tymczasowych obiektów handlowych, położonych na działce nr [...], nie stanowi, z punktu widzenia postępowania nieważnościowego od decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], zagadnienia wstępnego w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Skargę na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. W.. Skarżący wskazał, iż w jego ocenie, w niniejszym przypadku należy wziąć pod uwagę, że Starosta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], odmówił przedłużenia decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2001 r., nr [...], z uwagi na występujące zagadnienie wstępne jakie tworzyła decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...]. Podniósł, iż w przypadku uchylenia decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] będzie obowiązywała decyzja Starosty [...] z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], wystąpi więc niezgodność pomiędzy dokonaną analizą Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawartą w postanowieniu z dnia [...] marca 2013 r., znak: [...], gdzie stwierdzone jest, że zagadnienie wstępne nie występuje, a decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], gdzie odmawia się przedłużenia decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2001 r., nr [...], z uwagi na istniejące zagadnienie wstępne. J. W. zauważył, iż decyzja Starosty [...] z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] i postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r., znak: [...], powstały po uchyleniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...], decyzją [...] Wojewódzkiego Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...], więc w obu decyzjach powinna być zgodność co do faktu istnienia bądź nieistnienia zagadnienia wstępnego, z uwagi na to, że wydane zostały po uchyleniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...],. Skarżący zaznaczył, iż w sprawie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...], została złożona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który dokona oceny czy wydanie decyzji było w zakresie obowiązków nadzoru budowlanego z [...] czy też mogło służyć wyłącznie do celu uniemożliwienia działalności gospodarczej w nowo wybudowanym zespole pawilonów handlowych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Biorąc pod uwagę ww. kryteria stwierdzić należy, że skarga jest zasadna, jednakże z innych przyczyn niż w niej zostało podniesione. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył bowiem art. 101 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, działającemu jako organ odwoławczy, uszło uwadze, że od 11 kwietnia 2011 r. przepis art. 101 § 3 k.p.a. zmienił brzmienie. W treści poprzednio obowiązującej, art. 101 § 3 k.p.a., stanowił, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Wobec takiego brzmienia przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia, tj. 1) postanowienie o zawieszeniu postępowania, 2) postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, 3) postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, 4) postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 maja 2000 r., OPS 4/00, publ. ONSA 2000, Nr 4, poz. 137). Zmiana Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie 11 kwietnia 2011 r. (a więc obowiązująca już w dacie wydania postanowienia organu I instancji) zmieniła treść art. 101 § 3 k.p.a. Przepis ten obecnie stanowi, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Treść art. 101 § 3 k.p.a. należy więc odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym użyto określenia postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Za taką interpretacją art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania – wynikającą z art. 12 k.p.a. – organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady więc postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Uzasadnione jest zatem wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Strona niezadowolona ze wskazanych rozstrzygnięć nie zostaje pozbawiona jednak możliwości ich kontroli, gdyż - na podstawie art. 142 k.p.a. – może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Z uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że ustawodawca wprost wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu), ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Nadto, należy zwrócić uwagę na podobne regulacje dotyczące możliwości zaskarżenia postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania zawarte w procedurze sądowoadministracyjnej i cywilnej. Zgodnie z art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienie, którego przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że uregulowanie to nie dotyczy postanowień o odmowie zawieszenia postępowania (postanowienie NSA z dnia 15 września 2008 r., II OZ 856/08, ONSAiWSA 2009, Nr 2, poz. 22, postanowienie NSA z dnia 13 stycznia 2009 r., II GZ 301/08, Lex nr 551916, postanowienie NSA z dnia 18 maja 2010 r., II OZ 407/10, LEx nr 663658). Treść art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a. również zbieżna jest z art. 394 § 1 pkt 6 k.p.c. Na gruncie poglądów doktryny procedury cywilnej ukształtowało się jednolite stanowisko, zgodnie z którym postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie podlega zaskarżeniu (m. in. W. Siedlecki [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, pod red. Z. Resicha i W. Siedleckiego, Warszawa 1975, s. 648; A. Zieliński [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Tom I, pod red. prof. A. Zielińskiego, Warszawa 2005, s. 963) – zob. postanowienie NSA z dnia 15 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2921/12. Odnotować należy, iż w piśmiennictwie (aktualny komentarz do art. 101 k.p.a. dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX autorstwa Andrzeja Wróbla i Alicji Plucińskiej-Filipowicz) i w niektórych orzeczeniach sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, że dodanie do dotychczas obowiązującej treści sformułowania "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" oznacza, że aktualnie zażalenie przysługuje na trzy wyżej wymienione pozostałe postanowienia "w sprawie zawieszenia", z wyjątkiem postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Jednakże, wobec powyższego, należy go uznać za niesłuszny, nie taka była intencja ustawodawcy, który uznał, iż zażalenie winno przysługiwać jedynie na postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego oraz odmowie jego podjęcia, nie taki wniosek płynie z wykładni celowościowej i systemowej. Ponadto, trzeba wskazać, iż prezentowana przez Sąd wykładnia art. 101 § 3 k.p.a. przeważa obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych (postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 466/11, postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 112/12 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 lutego 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1822/11 i z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 127/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1693/11, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt II SA/Po 571/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). Postanowienie Wojewody [...] zawierało wprawdzie pouczenie, iż na postanowienie służy stronom zażalenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, niemniej jednak stwierdzić należy, że błędne pouczenie nie może kreować nowych praw dla strony postępowania, nie przewidzianych w obowiązujących przepisach, a co za tym idzie nie stwarza dla skarżącego prawa do złożenia zażalenia. Obowiązkiem organu odwoławczego, do które wpłynęło zażalenie na postanowienie wydane w trybie art. 101 § 1 k.p.a. było wydanie postanowienia w oparciu o art. 134 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia, z uwagi na niezaskarżalny charakter. Biorąc pod uwagę wskazaną wadliwość postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Sąd uznał, że nie może się ono ostać i podlega uchyleniu. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.