VII SA/Wa 1125/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Protokolant starszy referent Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi M. Ś. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Sygnatura akt VII SA/Wa 1125/15 UZASADNIENIE Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2014r., na podstawie art.105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst Dz.U. z 2013 r., poz.267 z późn. zm.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (jednolity tekst Dz. U z 2013 r., poz.1409 z późn. zm.) umorzył postępowanie z wniosku M. Ś. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Przedsiębiorstwu Budowlanemu "S." Sp. z o.o w O. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych kilkurodzinnych oznaczonych na planie zagospodarowania jako "A" i "B" wraz z garażem podziemnym na działce nr ewid. [...],[...],[...] obr. [...] w O. - wg projektu zamiennego - jako budowa zespołu trzech budynków mieszkalnych kilkurodzinnych w zabudowie szeregowej oznaczonych na planie zagospodarowania jako "A", "B" i "C" wraz z garażem podziemnym na działkach nr [...],[...],[...] obr. [...] w O., zmieniającej decyzję Nr [...] z dnia [...].07.2013 r. Starosty [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych kilkurodzinnych oznaczonych na planie zagospodarowania jako "A" i "B" wraz z garażem podziemnym na działkach nr [...],[...],[...] obr. [...] w O. W uzasadnieniu organ podał, że M. Ś. w dniu [...].10.2014 r. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...].03.2014 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej dla Przedsiębiorstwa Budowlanego "S." Sp. z o.o w O. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych kilkurodzinnych oznaczonych na planie zagospodarowania jako "A" i "B" wraz z garażem podziemnym na działce nr ewid. [...],[...],[...] obr. [...] w O. - wg projektu zamiennego - jako budowa zespołu trzech budynków mieszkalnych kilkurodzinnych w zabudowie szeregowej oznaczonych na planie zagospodarowania jako "A", "B" i "C" wraz z garażem podziemnym na działkach nr ewid. [...],[...],[...]obr. [...] w O., zmieniającej decyzję Nr [...][...] z dnia [...].07.2013 r. Starosty O. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych kilkurodzinnych oznaczonych na planie zagospodarowania jako "A" i "B" wraz z garażem podziemnym na działkach Nr [...],[...], [...]obr. [...] w O. Następnie Wojewoda [...] wystąpił do M. Ś. o sprecyzowanie interesu prawnego. W odpowiedzi skarżąca przedstawiła stanowisko dotyczące naruszenia jej interesu prawnego. Wojewoda [...] pismem z dnia 10.12.2014r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania nieważnościowego w powyższej sprawie. Skarżąca M. Ś. złożyła pismo uzupełniające wniosek. Prezydent Miasta [...], pismem z dnia 18.12.2014r. przedstawił swoje stanowisko w sprawie. W ocenie organu istota sprawy sprowadzała się do ustalenia, czy M. S. przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...].03.2014 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Przedsiębiorstwu Budowlanemu "S." Sp. z o.o w O. ww. pozwolenia na budowę. Przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stanowi, że stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Dlatego ustalenie obszaru oddziaływania obiektu miało zdaniem organu podstawowe znaczenie dla określenia stron postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. W myśl art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. W sprawach budowlanych interes prawny wynika przede wszystkim z prawa własności, czy użytkowania wieczystego gruntu, którego dotyczy postępowanie, jak również z prawa własności czy użytkowania wieczystego nieruchomości sąsiednich. Orzecznictwo sądowoadministarcyjne, legitymację strony oparło na pojęciu interesu prawnego, który musi być własny, indywidualny wywodzący się z konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Podstawę prawną legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego określający prawa lub obowiązki podmiotu, który w konkretnym stanie faktycznym i prawnym może żądać ochrony prawnej w postaci wydania określonego aktu administracyjnego. Jeśli takiego przepisu nie ma, oznacza to, że nieruchomość pozostaje poza obszarem oddziaływania obiektu budowlanego, a jej właściciel, użytkownik wieczysty czy zarządca nie jest stroną postępowania. Na tle powyższych rozważań teoretycznych, organ wskazał, że M. Ś. jest właścicielką sąsiednich (w odniesieniu do inwestycji) działek nr ewid. [...] i [...], jednak nie wykazała, że inwestycja narusza jej uzasadnione interesy. Zgodnie z treścią § 12 ust. 1, 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 z 2002r., poz. 690 z późn.zm.), jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 4m-w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stroną tej granicy, 3m-w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stroną tej granicy. Przedmiotowe budynki mieszkalne kilkurodzinne wraz z garażem podziemnym na działkach nr ew. [...],[...],[...] obr. [...] w O. zostały usytuowane w odległości 6,0 i 9,0m od granicy działki budowlanej skarżącej. Zatem usytuowanie budynków jest zgodne z powyższym przepisem. Stwierdzenie zgodności projektowanych robót budowlanych z warunkami technicznymi, co do zasady oznacza, iż inwestycja usytuowana jest poza obszarem oddziaływania obiektu i nie zostały naruszone usprawiedliwione interesy osób trzecich w procesie inwestycyjnym. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich nie jest bezgraniczna i podlega ograniczeniom, wynikającym z ustaw. Nie można bowiem dopuścić do sytuacji, w której uprawnienia inwestora całkowicie ograniczają uprawnienia właściciela nieruchomości sąsiedniej. Mając powyższe na uwadze, Wojewoda [...] wskazał, że w przedmiotowej sprawie M. Ś., jako właścicielka sąsiedniej nieruchomości, może mieć interes faktyczny a nie prawny. Skarżąca nie przedstawiła przepisu prawa materialnego, z którego wynikałoby uprawnienie do kwestionowania przedmiotowego przedsięwzięcia. Skoro jednak organ wszczął postępowanie w celu zbadania przesłanek stwierdzenia nieważności i dopiero w toku postępowania stwierdził, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji pochodzi od osoby nie będącej stroną w sprawie, to wydał decyzję o umorzeniu postępowania na podstawie art.105 §1 Kpa. Stosownie bowiem do art. 105 Kpa organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy stało się bezprzedmiotowe. M. Ś. wniosła odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...].12.2014 r. umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...].07.2013 r. W uzasadnieniu odwołania wskazała, że jej nieruchomość składająca się z działek [...] i [...] w obr. [...] w O., jak i kwestionowana inwestycja zlokalizowane są w obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "Samorządowa" uchwalonym przez Radę Miasta [...] Uchwałą Nr [...] z dnia [...] lipca 2000 r. - jako [...] Dla tego obszaru miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Samorządowa" przewiduje w § 6 p. 2 przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową kilkurodzinną na działkach pokrytych zadrzewieniem o charakterze leśnym. Nakazuje się zachowanie, co najmniej 70% powierzchni działki budowlanej, jako powierzchni biologicznie czynnej pokrytej roślinnością, bez zmiany leśnego charakteru zadrzewień i poszycia. Ustala się maksymalną wysokość zabudowy na 3 kondygnacje. Nakazuje się wydzielenie niezbędnej liczby miejsc postojowych na działce budowlanej. Z ustaleń ogólnych § 3 p. 4 wynika, że linę zabudowy należy dostosować do wymagań ochrony wartościowych drzew, przy zachowaniu minimalnej odległości od linii rozgraniczających ulic równej 5 m. Art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest nie tylko aktem planistycznym, ale także aktem prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działań organów, które je ustanowiły. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu "Samorządowa" określa dla wszystkich podmiotów jednakowe prawo do przestrzeni. Naruszenie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez którykolwiek podmiot ogranicza prawa innych. W ocenie skarżącej wydanie decyzji Starosty [...] z dnia [...].07.2013 r. na rzecz Przedsiębiorstwa Budowlanego "S." Sp. z o.o., nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa miejscowego i dotyka jej interesów, wobec bezpośredniego sąsiedztwa inwestycji. Rażące naruszenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, co potwierdza orzecznictwo. Charakterystyczną cechą obszaru [...] jest to, że na dużych powierzchniowo posesjach, mocno zadrzewionych sosnami zlokalizowane są budynki z początków XX wieku zachowujące dawny charakter willowy O. Realizowany budynek ma 32 lokale. Z działek [...] i [...] pozbyto się większości drzew , zapis "bez zmiany leśnego charakteru zadrzewień i poszycia" został całkowicie złamany, a powierzchna biologicznie czynna jest znacznie poniżej 60% (w projekcie np. nie uwzględniono służebności dojazdu do dz. nr ew. [...] sąsiadującej z budową). Plan przewiduje maksymalną wysokość zabudowy na 3 kondygnacje. Obecnie jest 5 kondygnacji, w tym garaż częściowo zagłębiony, a także olbrzymia (w powierzchni i o wysokości jednej kondygnacji) "antresola". Wydaje się, że stawiany budynek ma już ponad 12m wysokości. W projekcie budowlanym przewidziano 24 miejsca postojowe w parkingu pod budynkiem, a to oznacza, że na ul. K., która nie ma infrastruktury parkingowej będzie stale parkowało, co najmniej 10 pojazdów, dla których nie są przewidziane miejsca postojowe na działce. Realizowana zabudowa jest w odległości mniejszej niż 5,0 m od linii rozgraniczającej, co zostało stwierdzone przez inspektora z PINB w O. Ponadto w projekcie brak drogi dojazdowej do działki [...]. W księdze wieczystej działki [...] w obr. [...] w O., wg stanu na dzień 10.12.2104 zapisane jest ograniczone prawo rzeczowe związane z inną nieruchomością - nieodpłatną służebność gruntową przejścia, przejazdu i przeprowadzenia mediów pasem o szerokości 4 metrów na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr ew. [...] objętej kw [...] w O.Powierzchnia niezbędna na realizację tej służebności (ok. 240 m2) ma istotny wpływ, na obliczenie powierzchni biologicznie czynnej działki budowlanej, na której prowadzona jest inwestycja. Brak drogi dojazdowej (np. dla straży pożarnej) stanowi poważne zagrożenie pożarowe. Starosta [...] nie dokonał rzetelnej oceny zgodności projektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W decyzjach jest mowa o "pozwoleniu na budowę dwóch budynków mieszkalnych kiikurodzinnych oznaczonych na planie zagospodarowania, jako "A" i "B" wraz z garażem podziemnym". Konstrukcja budynku (część nadziemna połączona wspólnym garażem) nie spełnia określenia "dwóch budynków", ponieważ § 210 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie stanowi, iż części budynku wydzielone ścianami oddzielenia przeciwpożarowego w pionie - od fundamentu do przekrycia dachu - mogą być traktowane jako odrębne budynki. Ponadto, w świetle informacji z Urzędu Miasta w [...] - pismo z dnia 29.12.2014r, wynika, że Przedsiębiorstwo Budowlane "S." Sp. z o.o. nie miało prawa do dysponowania działką [...] w obr. [...], ponieważ właścicielem tej działki jest Gmina [...]. Przedsiębiorstwo Budowlane "S." Sp. z o.o. podjęło działania o wydzierżawienie tej działki w dniu 31.12.2013 r, po wydaniu przez Starostę decyzji z dnia [...].07.2013 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2015r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (jednolity tekst ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. Ś. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014r., umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2014r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Przedsiębiorstwu Budowlanemu S. Sp. z o.o. z siedzibą w O. pozwolenia na budowę - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że rozpatrując wniosek w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji obowiązany był w pierwszej kolejności zbadać czy wnioskodawca posiada legitymację prawną w rozumieniu art. 28 Kpa do występowania z takim wnioskiem. W przypadku wszczęcia postępowania, jeżeli w jego toku okaże się, że wnioskodawca nie jest stroną postępowania, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania (art. 105 § 1 Kpa) z powodu jego bezprzedmiotowości. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi przepis art. 105 § 1 Kpa, oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Stosownie do art. 28 Kpa, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby. Podmiot dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 Kpa i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. W myśl art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r., poz. 1409 z późn. zm.), stanowiącego przepis szczególny w stosunku do art. 28 Kpa, stronami w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu definiuje art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Ponieważ postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę stanowi jedynie odrębną sprawę procesową, a nie materialnoprawną w stosunku do postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, brak jest przesłanek do rozszerzania kręgu stron postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego. W obu tych postępowaniach normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (wyroki NSA z dnia 5 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 598/06 i z dnia 25 września 2008 r. sygn. akt II OSK 1058/07). Warunkiem uznania danego podmiotu za stronę postępowania i dopuszczenia go do udziału w nim jest wykazanie w dacie wystąpienia z wnioskiem, że planowana inwestycja będzie wpływać na jego nieruchomość i godzić w konkretne uprawnienie do zagospodarowania nieruchomości (wyrok NSA z dnia 14.10.2010r., sygn. akt II OSK 1572/09; wyrok NSA z dnia 24.04.2009r., sygn. akt II OSK 626/08). Tylko wskazanie konkretnego przepisu prawa w powiązaniu ze wskazaniem naruszonego uprawnienia, które powoduje ograniczenie w zagospodarowaniu działki osoby skarżącej może być podstawą do rozważenia wad projektu i pozwolenia na budowę (wyrok WSA w Warszawie z dnia 17.01.2008r., sygn. akt VII SA/Wa 1410/07). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracyjnego (wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 listopada 2007r., sygn. akt VII SA/Wa 550/07). Wnioskodawczyni M. Ś. nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2014r., Nr [...]. Wnioskodawczyni posiada prawo własności działki nr [...] w O., przy ul. K. [...] i [...] oraz [...] obręb ewid. [...] w O. (księgi wieczyste nr [...];[...]). Wskazane nieruchomości graniczą bezpośrednio z nieruchomością inwestycyjną. Przedmiotem inwestycji jest budowa zespołu trzech budynków mieszkalnych kilkurodzinnych wraz z garażem podziemnym oraz placu zabaw, utwardzonego miejsca dla pojemników na śmieci, dwóch miejsc postojowych dla niepełnosprawnych na działkach nr ew. [...],[...],[...] obr. [...] w O. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że budynki A i C o wysokości 16,39 m zostały zaprojektowane w odległości 6 m od granicy działki nr ew. [...] i 9 m od granicy działki [...]. Natomiast budynek B o wysokości 15,35 m zaplanowano w odległości ok. 12 m od granicy działki [...]. Plac zabaw, utwardzone miejsce dla pojemników na śmieci, dwa miejsca postojowe zostały zaś usytuowane w znacznie większej odległości od granicy działek skarżącej wynoszącej co najmniej 22,5 m. Odległość projektowanych budynków od istniejącego na działce nr [...] budynku mieszkalnego wynosi w najbardziej zbliżonych punktach ok. 22,5 m. Mając na uwadze usytuowanie spornego budynków i innych obiektów, jak również zakres planowanych prac organ stwierdził, że inwestycja nie ogranicza zagospodarowania w/w działek nr ew. [...] i [...]. W szczególności ewentualne ograniczenie nie wynika z przepisu § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. Nr 75 poz. 690 z późn. zm.), zgodnie z którym jeżeli z innych przepisów określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, z § 13 ww. rozporządzenia dotyczącego zapewnienia naturalnego oświetlenia, z § 19 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia stanowiącego, że odległość wydzielonych miejsc postojowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym nie może być mniejsza niż 7 m - w przypadku do 4 stanowisk włącznie, z § 19 ust 2 pkt 1 ww. rozporządzenia stanowiącego, że odległość wydzielonych miejsc od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 3 m - w przypadku do 4 stanowisk włącznie, z 23 ust. 1 zd. 1 ww. rozporządzenia w myśl którego odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe powinna wynosić co najmniej 10 m od okien i drzwi do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz co najmniej 3 m od granicy z sąsiednią działką, z § 29 zakazującego dokonywania zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości, z § 40 ust. 3 ww. rozporządzenia zgodnie z którym odległość placów zabaw od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi powinna wynosić co najmniej 10 m. Ewentualne ograniczenie w zagospodarowaniu działek nr ew. [...] i [...] w O. nie wynikają również z przepisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania terenu "Samorządowa" zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2000r., [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z dnia [...] sierpnia 2001 r., Nr [...], poz. [...]). Wnioskodawczyni nie wskazała, jakie ograniczenia czy uciążliwości, dla jej działek powoduje przedmiotowa inwestycja oraz nie powołała się na przepis prawny, z którego wywodziłyby swój interes prawny do bycia stroną w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z orzecznictwem sądowo - administracyjnym, to na podmiocie żądającym podjęcia postępowania nieważnościowego spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialno-prawną w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zaś organ właściwy w sprawie jest zobowiązany do podjęcia odpowiednich czynności kontrolnych (wyrok NSA z dnia 14 października 2010r., sygn. akt II OSK 1572/09; wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 listopada 2013r., sygn. akt VII SA/Wa 1264/13). Przy ocenie czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługiwał (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2007 r., II OSK 1321/06, LEX nr 347949). Jeżeli jakikolwiek przepis prawa podmiotowego wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora, to wówczas właściciel tejże działki ma prawo żądać sprawdzenia przez organ, czy zamierzona inwestycja ograniczy jego prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania działki będącej jego własnością, użytkowaniu wieczystym lub w stosunku do której przysługują mu uprawnienia zarządcy nieruchomości. Oznacza to nałożenie na organy administracji obowiązku ustalenia i oceny okoliczności związanych z tym, czy konkretny przepis prawa nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu jakiejkolwiek innej nieruchomości w związku z realizacją inwestycji objętej pozwoleniem na budowę. Ustalenie przez organ okoliczności, które – na gruncie konkretnej normy prawa materialnego – mogłyby stanowić ograniczenie w możliwości zagospodarowania jakiejkolwiek innej nieruchomości powinno skutkować objęciem właściciela, wieczystego użytkownika bądź zarządcy takiej nieruchomości zakresem podmiotowym postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 7 września 2012 r., sygn. akt II OSK 911/11, wyrok NSA z dnia 1 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 282/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Sam fakt graniczenia nieruchomości z działką inwestycyjną, nie oznacza, że znajduje się ona w obszarze oddziaływania inwestycji, a tym samym jej właściciel posiada przymioty strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, jak również w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Tylko ograniczenie w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa daje podstawę do uczestniczenia w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym. Ponadto, zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, pewne ustalenia dotyczące uciążliwości związanych z działalnością powstających obiektów np. w postaci zwiększonego hałasu czy też negatywnego wpływu na krajobraz nie należy utożsamiać z oceną obszaru oddziaływania realizowanych obiektów budowlanych na tereny sąsiadujące w rozumieniu cytowanych przepisów (wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 904/08). Czym innym jest interes prawny, którego granice zakreślają powołane wyżej przepisy Prawa budowlanego, a czym innym postulaty, oczekiwania i życzenia obywateli dotyczące prowadzenia określonej polityki planowania przestrzennego i realizowanych inwestycji. Praktycznie każda inwestycja powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów, co jednakże nie jest równoznaczne z przyznaniem tym osobom przymiotu strony zainteresowanej w administracyjnym rozstrzygnięciu dopuszczalności realizacji określonej inwestycji. Interes faktyczny zaś. pomimo, iż istotny dla zainteresowanych nie daje podstaw do uznania za stronę postępowania zarówno w świetle art. 28 Kpa i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 czerwca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1454/05). Skoro M. S. nie jest legitymowana do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2014r., Nr [...], to należało utrzymać w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014r. Z uwagi na formalny charakter rozstrzygnięcia organ nie odnosił się do merytorycznych zarzutów dotyczących niezgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. M. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2013 r. Przedmiotowej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów: - art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nieumożliwienie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, które to naruszenie miało wpływ na wynik postępowania. - art. 40 § 2 k.p.a. poprzez jego pominięcie i doręczenie decyzji bezpośrednio skarżącej zamiast ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi. - art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7, 8 i 9 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie faktu złożenia stanowiska w sprawie i nieodniesienie się do zarzutów i twierdzeń w nim zawartych, jak też nieodniesienie się do zarzutów odwołania; - art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 105 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] choć nie zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania. - art. 28 ust. 2, w zw. z art. 3 pkt. 20, w zw. z art. 35 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane w zw. z § 1 ust. 3, § 3 ust. 4, § 6 ust. 2.2, § 6 ust. 3, § 6 ust. 4, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "Samorządowa", w zw. z § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz § 210 rozporządzenia, poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca nie jest legitymowana do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Skarżąca domagała się uchylenia decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. W uzasadnieniu skargi wskazała, że zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zawiadomił skarżącej o zakończeniu postępowania, a w konsekwencji nie umożliwił jej wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji. Pismem z dnia 23 lutego 2015 r. organ poinformował skarżącą, w trybie art. 36 § 1 k.p.a., że "nowy termin załatwienia sprawy ustala się do dnia 23 marca 2015 r." Przedmiotowe zawiadomienie nie zwalniało organu od zastosowanie art. 10 § 1 k.p.a. Pismem z dnia 19 marca 2015 r. skarżąca ustanowiła pełnomocnika w sprawie i zajęła stanowisko, co zostało przez organ pominięte. Organ nie odniósł się do zarzutów i nie rozpoznał istoty sprawy. Bowiem nie tylko zachowanie należytej odległości inwestycji od nieruchomości sąsiednich przesądza o interesie, bądź braku interesu prawnego właścicieli sąsiednich działek. Gdy inwestycja może powodować uciążliwości, skarżąca winna być uznana za stronę postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Organy nadzorcze ograniczyły się wyłącznie do zbadania zachowania odległości inwestycji od nieruchomości sąsiednich, do innych kwestii podnoszonych przez skarżącą nie odnosząc się w ogóle. Bez znaczenia jest zachowanie przez planowaną inwestycję odległości określonych w rozporządzeniu, bowiem nie przesądza to samo w sobie o braku przymiotu strony przez właścicieli sąsiednich nieruchomości. Obowiązek sprawdzenia zgodności inwestycji z planem jest gwarancją dla właścicieli nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością objętą pozwoleniem na budowę, że nowa inwestycja będzie z nim zgodna, a w konsekwencji nie będzie uciążliwa dla sąsiednich nieruchomości, jak też nie będzie naruszać uzasadnionych interesów osób trzecich. Udzielenie pozwolenia na budowę obiektu, który jest znacznie większy od dopuszczonego przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego tak w zakresie wysokości (kondygnacji), jak i ilości lokali usytuowanych w budynku, braku zachowania minimalnej powierzchni biologicznie czynnej, zmiany leśnego charakteru zadrzewień i poszycia, braku zapewnia odpowiedniej liczby miejsc parkingowych - skutkuje brakiem poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich - właścicieli sąsiednich nieruchomości, jak też może powodować uciążliwości dla skarżącej. Realizowana na działkach o nr ew. [...],[...] i [...] inwestycja nie dotyczy budowy trzech budynków kilkurodzinnych, a w istocie jednego. Zgodnie z § 210 rozporządzenia tylko części budynku wydzielone ścianami oddzielenia przeciwpożarowego w pionie – od fundamentów do przekrycia dachu, mogą być traktowane jako odrębne budynki. Usytuowanie tak wielkiego budynku w bezpośrednim sąsiedztwie z nieruchomością skarżącej, skierowanego otworami okiennymi w stronę ogrodu skarżącej, w sytuacji, gdy inwestor wyciął wszystkie drzewa od strony działki skarżącej, będzie powodowało uciążliwości, bez znaczenia jest, że zostały zachowane określone rozporządzeniem odległości. Przedmiotowa inwestycja narusza zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym nakazuje się wydzielenie niezbędnej liczby miejsc postojowych na działce budowlanej. Zaparkowane wzdłuż ulicy samochody będą utrudniać przejazd ul. K. i wjazd na nieruchomość skarżącej, co niewątpliwie narusza nie tylko jej interes faktyczny, ale również interes prawny. W chwili uzyskania pozwolenia na budowę Inwestor - wbrew złożonemu oświadczeniu - nie posiadał jakiegokolwiek prawa do działki nr [...], bowiem działka ta stanowiła i stanowi własność gminy O. i w chwili uzyskania decyzji nie była wydzierżawiona, ani wynajęta inwestorowi. Z projektu zagospodarowania działki wynika, że inwestor wliczył do powierzchni terenu inwestycji również działkę, co do której prawa do dysponowania na cele budowlane nie posiadał. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014r., poz.1647), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Skarga jest niezasadna. Zasadnicze znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji miało rozważenie kwestii interesu prawnego M. S. i możliwość zainicjowania oraz uczestniczenia przez nią w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej dla Przedsiębiorstwa Budowlanego "S." Sp. z o.o w O. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych kilkurodzinnych oznaczonych na planie zagospodarowania jako "A" i "B" wraz z garażem podziemnym na działce nr ewid. [...],[...],[...] obr. [...] w O. - wg projektu zamiennego - jako budowa zespołu trzech budynków mieszkalnych kilkurodzinnych w zabudowie szeregowej oznaczonych na planie zagospodarowania jako "A", "B" i "C" wraz z garażem podziemnym na działkach nr ewid. [...],[...],[...] obr. [...] w O., zmieniającej decyzję z dnia [...].07.2013 r. Starosty [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych kilkurodzinnych oznaczonych na planie zagospodarowania jako "A" i "B" wraz z garażem podziemnym na działkach nr ewid. Nr [...],[...],[...] obr. [...] w O. W sprawie pozwolenia na budowę krąg podmiotów uznanych za stronę ustala się na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 kpa. Interes prawny powinien mieć charakter obiektywny, a nie wynikać z subiektywnego przekonania strony o jego naruszeniu, czy woli prowadzenia określonego postępowania. Ponadto, od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, iż zarówno Wojewoda [...], jak i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w sposób prawidłowy dokonali oceny braku interesu prawnego M. S. i w konsekwencji braku przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym. Należy zaznaczyć, że ocena ta została dokonana w oparciu o właściwe przepisy dotyczące stron postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę i obszaru oddziaływania inwestycji. Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Jednocześnie, stosownie do art. 3 pkt 20 tej ustawy przez obszar oddziaływania terenu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przedmiotem kwestionowanej inwestycji jest budowa zespołu trzech budynków mieszkalnych kilkurodzinnych wraz z garażem podziemnym oraz placu zabaw, utwardzonego miejsca dla pojemników na śmieci, dwóch miejsc postojowych dla niepełnosprawnych na działkach nr ew. [...],[...],[...] obr. [...] w O. W toku niniejszego postepowania organy ustaliły, że obszar oddziaływania wznoszonych budynków obejmuje jedynie działki, na której realizowana ma być inwestycja, a zatem nie obejmuje nieruchomości będącej własnością skarżącej. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że budynki A i C o wysokości 16,39 m zostały zaprojektowane w odległości 6 m od granicy działki nr ew. [...] i [...] m od granicy działki [...]. Natomiast budynek B o wysokości 15,35 m, zaplanowano w odległości ok. 12 m od granicy działki [...]. Plac zabaw, utwardzone miejsce dla pojemników na śmieci, dwa miejsca postojowe zostały zaś usytuowane w znacznie większej odległości od granicy działek skarżącej wynoszącej, co najmniej 22,5 m. Odległość projektowanych budynków od istniejącego na działce nr [...] budynku mieszkalnego wynosi w najbardziej zbliżonych punktach ok. 22,5 m. Mając na uwadze usytuowanie spornych budynków i innych obiektów, jak również zakres planowanych prac, organ zasadnie stwierdził, że inwestycja nie ogranicza zagospodarowania działek skarżącej nr ew. [...] i [...]. W szczególności ewentualne ograniczenie nie wynika z przepisu § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. Nr 75 poz. 690 z późn. zm.), zgodnie z którym jeżeli z innych przepisów określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, z § 13 ww. rozporządzenia dotyczącego zapewnienia naturalnego oświetlenia. Nie wynika również z § 19 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia stanowiącego, że odległość wydzielonych miejsc postojowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym nie może być mniejsza niż 7 m - w przypadku do 4 stanowisk włącznie, ani z § 19 ust 2 pkt 1 ww. rozporządzenia stanowiącego, że odległość wydzielonych miejsc od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 3 m - w przypadku do 4 stanowisk włącznie, z 23 ust. 1 zd. 1 ww. rozporządzenia w myśl którego odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe powinna wynosić co najmniej 10 m od okien i drzwi do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz co najmniej 3 m od granicy z sąsiednią działką. Nadto z § 29 zakazującego dokonywania zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości, z § 40 ust. 3 ww. rozporządzenia zgodnie z którym odległość placów zabaw od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi powinna wynosić co najmniej 10 m. Ewentualne ograniczenie w zagospodarowaniu działek nr ew. [...] i [...] w O. nie wynikają także z przepisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania terenu "Samorządowa" zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2000r., [...] (Dz. Urz. [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r., Nr [...], poz. [...]). W związku z tym, nawet pewne oczywiste uciążliwości związane z powstającymi budynkami np. w postaci zwiększonego hałasu lub zwiększonego natężenia ruchu samochodowego nie można utożsamiać z oceną obszaru oddziaływania realizowanych obiektów na tereny sąsiadujące, w rozumieniu cytowanych przepisów. Nie ulega wątpliwości, że organ prowadzący postępowanie dotyczące pozwolenia na budowę musi uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony inwestora, z drugiej zaś osób, których prawa mogą zostać poprzez realizację inwestycji naruszone. Czym innym jednak jest interes prawny, którego granice zakreślają powołane wyżej przepisy Prawa budowlanego, a czym innym oczekiwania obywateli dotyczące prowadzenia polityki planowania przestrzennego. Podkreślenia wymaga, że praktycznie każda inwestycja powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów, co nie jest równoznaczne z przyznaniem tym osobom przymiotu strony zainteresowanej w administracyjnym rozstrzygnięciu dopuszczalności realizacji określonej inwestycji. Argumenty podnoszone przez skarżącą należy rozpatrywać w kontekście przedstawionego wyżej interesu faktycznego wiążącego się z uciążliwościami wynikającymi z użytkowania nowego osiedla mieszkaniowego. Interes faktyczny, pomimo, iż istotny dla zainteresowanych nie daje podstaw do uznania za stronę postępowania zarówno w świetle art. 28 kpa i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Reasumując organy w sposób właściwy odmówiły skarżącej statusu strony w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym nieważności decyzji Starosty w [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej dla Przedsiębiorstwa Budowlanego "S." Sp. z o.o w O. pozwolenia na budowę, co z kolei - stanowiło podstawę do umorzenia wcześniej wszczętego postępowania. Odnosząc się do zarzutów M. S., Sąd nie zgodził się z argumentacją skarżącej. Powołując orzecznictwo sadów administracyjnych, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w sposób prawidłowy dokonał oceny braku przymiotu strony M. S. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji Starosty [...]. Należy zaznaczyć, że ocena ta została dokonana w oparciu o właściwe przepisy dotyczące stron postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę i obszaru oddziaływania inwestycji. Prowadzenie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, jakkolwiek odrębnego nie zmienia zasadniczego przedmiotu, jakim jest udzielenie pozwolenia na budowę, w związku z czym krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Nie można podzielić argumentacji skarżącej o braku znaczenia zachowania przez kwestionowaną inwestycję, przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Czym innym jest bowiem ewentualny negatywny wpływ związany z zagęszczeniem zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie, a czym innym możliwość uczestnictwa na prawach strony w postępowaniu budowlanym, ze względu na realne ograniczenie w możliwości zagospodarowania własnej działki skarżącej - w świetle przepisów Prawa budowlanego. Takiego ograniczenia organy słusznie nie stwierdziły i nie wynika ono z materiału dowodowego. Ponadto niezasadne były zarzuty M. S. dotyczące naruszenia zasad postępowania administracyjnego oraz braku właściwego uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu, GINB prawidłowo i wyczerpująco rozpatrzył i ocenił cały materiał dowodowy zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 kpa, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa. Natomiast wadliwości w zakresie doręczenia korespondencji skarżącej zamiast jej pełnomocnikowi, oraz naruszenie 10 § 1 k.p.a. poprzez brak możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji końcowej - nie miały żadnego wpływu na zakres dochodzenia praw i obrony swoich interesów przez skarżącą. Uwzględnienie twierdzeń skarżącej, oznaczałoby że zawsze gdy bezpośredni sąsiad kwestionuje zgodność planowanej inwestycji z planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego (oraz analogicznie z decyzją o warunkach zabudowy) - będzie mu przysługiwał status strony w postepowaniu budowlanym, bez względu na to czy podnoszone zarzuty braku spełnienia wymagań planu miejscowego, powodują naruszenie interesu prawnego, polegającego na ograniczeniach w zagospodarowaniu własnej nieruchomości. To z kolei, stałoby w oczywistej sprzeczności z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.