VII SA/Wa 1145/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Waldemar Śledzik (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Tomasz Janeczko asesor WSA Iwona Ścieszka Protokolant: sekretarz sądowy Grażyna Dmitruk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi A. D.i J. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 marca 2020 r. znak: DON.7100.214.2019.KWL w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 sierpnia 2019 r., znak: [...] 2) zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz A.D. i J. D. kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z 30 marca 2020 r., znak DON.7100.214.2019.KWL, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy", "GINB") - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania A. D. i J. D. (dalej: "skarżący") – uchylił decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ I instancji", "Podlaski WINB") z 26 sierpnia 2019 r. [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Z. (dalej: "PINB") z [...] marca 2001 r. znak [...], stwierdził wydanie ww. decyzji z naruszeniem prawa i odmówił stwierdzenia jej nieważności. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Podlaski WINB decyzją z 26 sierpnia 2019 r. znak [...]odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] marca 2001 r. znak PNB – [...] nakazującej skarżącym rozbiórkę drewnianego domku letniskowego o wymiarach 8,65 m x 9,45 m, wybudowanego w latach 1979-1993 na działce nr [...] w miejscowości M. gmina B. Skarżący złożyli w terminie odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia Podlaskiego WINB z 26 sierpnia 2019 r. GINB w uzasadnieniu decyzji przedstawił zasady postępowania nieważnościowego i podkreślił, że w tym postępowaniu uwzględnia się stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji. Wskazał, że jak wynika z akt sprawy, organ powiatowy prowadził postępowanie w sprawie samowolnie wybudowanego budynku letniskowego w miejscowości M., działka nr [...], gmina B. Wskazał ponadto, że Naczelnik Gminy B. decyzją z [...] lipca 1982 r. nr [...] nakazał A. P. rozbiórkę budynku letniskowego o wymiarach 7,00 m x 5,00 m x 3,00 m, konstrukcji szkieletowej z krawędziaków drewnianych obitych od zewnątrz deskami, posadowionego na stałym fundamencie, dach jednospadowy, kryty eternitem położonego na działce nr [...] w miejscowości M., gmina B. GINB wyjaśnił, że z uwagi na upływ czasu jaki upłynął od wydania przez Naczelnika Gminy B. decyzji rozbiórkowej, nie zachowały się kompletne akta archiwalne z postępowania poprzedzającego jej wydanie, a próba ich odszukania - jak wynika z akt sprawy - się nie powiodła. Jedynymi dokumentami jakimi dysponował organ wojewódzki są kopie akt przedłożone przez skarżącego przy piśmie z [...] grudnia 2000 r. Dalej wyjaśnił, że przedmiotowy budynek został wybudowany w lipcu 1979 r. przez skarżącego i F. P., na nieruchomości stanowiącej własność A. P., bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W roku 1988 obiekt został rozbudowany do wymiarów 9,45 m x 8,65 m, jako drewniany z poddaszem użytkowym, dachem dwuspadowym, fundamentem punktowym na słupach betonowych obmurowanych kamieniami (protokół organu powiatowego z [...] października 2000 r.). Zgodnie z aktem notarialnym rep. Nr [...] z [...] lipca 1999 r. właścicielami nieruchomości z niniejszym budynkiem stali się skarżący (Kw Nr [...]). PINB decyzją z [...] marca 2001 r. umorzył postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z [...] lipca 1982 r., wskazując w uzasadnieniu, że postępowanie w sprawie tej stało się bezprzedmiotowe, ponieważ A. P. od [...] listopada 1988 r. (umowa kupna-sprzedaży) nie jest właścicielem i nałożonego obowiązku nie może wykonać. GINB wyjaśnił, że do samowoli dokonanej przed [...] stycznia 1995 r. zastosowanie ma ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Art. 37 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy stanowi, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Warunkiem legalizacji samowoli jest więc zgodność obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennym. Następnie przytoczył uchwałę NSA z 16 grudnia 2013r. II OPS 2/13. Dalej wskazał, że w decyzji z [...] lipca 1982 r. podano, że budynek leży na terenie nieprzeznaczonym pod tego rodzaju zabudowę (kontrola [...] sierpnia 1979 r.). Podobnie stwierdzono w piśmie Gminy B. z [...] lipca 1982 r. do Komendy Głównej Milicji Obywatelskiej w Warszawie. GINB wyjaśnił również, że w planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Gminnej Rady Narodowej w B. z [...] grudnia 1984 r. nr [...] działka nr [...] znajdowała się na terenie lasów i podstawowego systemu biologicznie czynnego wspomagającego funkcjonowanie i rozwój produkcji rolniczej oraz w strefie ochronnej jezior, rzek i strumieni. Podobnie, zgodnie z uchwałą Rady Gminy w B. z [...] lipca 1993 r. nr [...] ww. działka leżała na terenach rolnych w strefie ochronnej wokół jezior i rzek. W pkt 10 planu podano, że wieś M. położona jest w granicach obszaru krajobrazu chronionego i strefy ochronnej jezior G. i G1. Pkt 6.2 zabraniał wznoszenia jakichkolwiek obiektów budowlanych, w tym i na potrzeby rolnictwa poza istniejącymi zagrodami w dobrym lub średnim stanie technicznym, nie związanych z utrzymaniem zbiorników wodnych, przystani wodnych i kąpielisk. Organ odwoławczy podniósł, że w związku z powyższym, na działce nr [...] w miejscowości M, gmina B. nie można było wybudować jakiegokolwiek obiektu budowlanego. Z tej przyczyny PINB ww. decyzją z 26 marca 2001 r. nakazał skarżącym rozbiórkę wybudowanego w latach 1979-1993 r. domku letniskowego. Dalej GINB zaznaczył, że decyzja Naczelnika Gminy B. z [...] lipca 1982 r. nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Podniósł, że wydanie przez PINB decyzji z [...] marca 2001 r. umarzającej postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną jest niezgodne z przepisami k.p.a. i nie wywołuje skutków prawnych. Wydanie decyzji merytorycznej, pomimo istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji w tożsamym przedmiocie, prowadzi do nieważności tej decyzji - art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Tożsamość spraw wyraża się w tożsamości podmiotowej, przedmiotowej oraz podstawy faktycznej i prawnej żądania. Zdaniem organu odwoławczego decyzja Naczelnika Gminy B. z [...] lipca 1982 r. jak i decyzja PINB z [...] marca 2001 r. są tożsame, bo dotyczą tego samego obiektu budowlanego (do momentu rozbudowy), a rozbiórka została wydana w tożsamym stanie faktycznym i w oparciu o tę samą podstawę prawną. Ponadto wskazał, że w sprawie zachodzi również tożsamość podmiotowa, gdyż skarżący są następcami prawnymi poprzedniego właściciela nieruchomości z przedmiotowym budynkiem, tj. A. P. GINB nie zgodził się z Podlaskim WINB, że skoro po wydaniu decyzji rozbiórkowej z dnia [...] lipca 1982 r. domek został rozbudowany to decyzja PINB z [...] marca 2001 r. dotyczy innego obiektu. Podniósł, że powyższe decyzje dotyczą tego samego budynku, w stosunku do którego postępowanie zostało zakończone decyzją z [...] lipca 1982 r. Wskazał ponadto, że w zakresie rozbudowy (dokonaj po decyzji zbiórkowej), powinno ewentualnie być prowadzone odrębne postępowanie. W związku z powyższym GINB wskazał, że decyzja PINB z [...] marca 2001 r. jest dotknięta wadą nieważności uregulowaną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., gdyż dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Jednak nie można stwierdzić jej nieważności z uwagi na art. 156 § 2 k.p.a., zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia ([...] marca 2001 r. - zwrotne potwierdzenie odbioru) lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Dalej wskazał, że wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę skarżący wskazali naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na rażącym naruszeniu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), na podstawie którego została wydana decyzja organu powiatowego z dnia [...] marca 2001 r. Powołując się na orzecznictwo organ odwoławczy wyjaśnił pojęcie rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Wskazał ponadto, że w przedmiotowej sprawie, jak wykazano powyżej, wybudowano budynek niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatem nie można stwierdzić, że doszło do oczywistego naruszenia prawa, a tylko oczywiste naruszenie przepisów prawa może skutkować wyeliminowaniem aktu administracyjnego z obrotu prawnego w nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Tym samym nie ma podstaw do uznania, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Mając na uwadze powyższe GINB stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności badanej decyzji, a więc nie jest ona obarczona żadną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., poza przesłanką zawartą w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Podkreślić, że badana decyzja PINB z [...] marca 2001 r. została wydana przez właściwy organ, z zastosowaniem właściwego przepisu prawa i bez rażącego naruszenia prawa, została skierowana do właściwych stron postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Dodał, że art. 158 § 2 k.p.a. stanowi, że jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. W związku z powyższym GINB uchylił w całości ww. decyzję Podlaskiego WINB z [...] sierpnia 2019 r. oraz stwierdził wydanie decyzji PINB z [...] marca 2001 r. z naruszeniem prawa i odmówił stwierdzenia jej nieważności, gdyż od dnia jej doręczenia upłynęło 10 lat. Odnosząc się do zarzutów odwołania wyjaśnił, że przywołane fragmenty planu miejscowego "Istniejąca zabudowa rolnicza podlega adaptacji. Dopuszcza się modernizację i wymianę poszczególnych obiektów" oraz "zakaz wznoszenia (...) poza istniejącymi zagrodami w dobrym i średnim stanie technicznym" odnoszą się do istniejącej legalnie zabudowy. Zatem pobudowane samowolnie, choć dużo wcześniej obiekty budowlane, nie mogą korzystać z przywilejów określonych w planie. Skargę na ww. decyzję GINB z [...] marca 2020 r. złożyli skarżący i domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych zarzucili naruszenie: - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. poprzez ich niezastosowanie (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) oraz nieprawidłowe zastosowanie (art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.), podczas gdy w niniejszej sprawie istniała uzasadniona podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] marca 2001 r. w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż nie zostały spełnione wymogi prawne do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę domku letniskowego, które to naruszenie miało wpływ na treść rozstrzygnięcia. Ponadto, na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. wnieśli o zobowiązanie przez Sąd organu administracyjnego do wydania w przedmiotowej sprawie decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdzającej nieważność decyzji PINB z [...] marca 2001 r. Skarżący w obszernym uzasadnieniu skargi odwołując się do orzecznictwa przedstawili stanowisko na poparcie podniesionych wyżej zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z 11 lutego 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. D. i J. D. na ww. decyzję GINB z 30 marca 2020 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd wyjaśnił, iż skarżący podzielili stanowisko organu odwoławczego w zakresie zaistnienia przesłanki, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., niemniej zakwestionowali brak uwzględnienia wady wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. rażącego naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 1 p.b. z 1974 r. Sąd wyjaśnił, iż stanowisko skarżących jest błędne. Samowola budowlana stanowi znaczący przejaw lekceważenia prawa budowlanego, a jej legalizacja jest możliwa przy spełnieniu ściśle określonych przesłanek. Przesłanki te do samowoli dokonanych przed 1995 r. wymienia art. 37 ust. 1 pkt 1 p.b. z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 p.b. W czasie powstania budynku art. 28 ust. 1 p.b. z 1974 r. przed rozpoczęciem robót wymagał uzyskania pozwolenie na budowę. Dalej Sąd wskazał, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie mogły badać legalności decyzji PINB z [...] marca 2001 r. z uwzględnieniem uchwały NSA II OPS 2/13 z 16 grudnia 2013 r., skoro weryfikacji decyzji w postępowaniu nieważnościowym dokonuje się na datę jej wydania. Organy miały zatem podstawy prawne do zbadania zgodności stwierdzonej samowoli budowlanej z porządkiem planistycznym obowiązującym w dacie wydania decyzji. Sąd powtórzył za GINB, iż na omawianym terenie obowiązywała w tamtym czasie uchwała Rady Gminy w B. Nr [...] z [...] lipca 1993 r. która w pkt 10 planu wskazywała, że wieś M. położona jest w granicach obszaru krajobrazu chronionego i strefy ochronnej jezior G. i G1. Natomiast pkt 6.2 planu zabraniał wznoszenia jakichkolwiek obiektów budowlanych. Wprawdzie plan ten został zmieniony kolejnymi uchwałami nr [...] z [...] września 1995 r. oraz nr [...] z [...] maja 1996 r., jednak nie wymieniały one działki nr [...] i dotyczyły wyłącznie nowoprojektowanej zabudowy letniskowej na enumeratywnie wymienionych działkach lub oznaczonych symbolem. W pozostałym zakresie zawierały bezwzględny zakaz zabudowy letniskowej (odpowiednio § 1 pkt 1 tiret 4; 1 UTL) pozostawiając pierwotny plan bez zmian. Ponadto, nawet gdyby przyjąć stanowisko skarżących, to również plan z 1984 r. nie przewidywał zabudowy letniskowej na tym terenie. Sąd wskazał, że wbrew wywodom skargi domek letniskowy nie stanowi również zabudowy zagrodowej. Taka zabudowa jest bowiem zawsze funkcjonalnie związana z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, hodowlanego, czy ogrodniczego. Natomiast domek letniskowy, jak sama nazwa wskazuje jest obiektem wyłącznie do czasowego wykorzystania w celach rekreacyjnych, czy wypoczynkowych. Następnie po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wyrokiem z 15 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 1283/21, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 lutego 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu NSA stwierdził, że Sąd w niniejszej sprawie nie uwzględnił w swoim rozstrzygnięciu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i ograniczył się do analizy zarzutów skargi i nie zbadał w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Nie wiadomo na jakiej podstawie przyjął prawidłowość stanowiska organu w zakresie stwierdzenia, że doszło w sprawie do wydania drugiej decyzji nakazującej rozbiórkę z uwagi na tożsamość podmiotową oraz przedmiotową, co stanowiło podstawę stwierdzenia wydania kwestionowanej decyzji z naruszeniem prawa. NSA zwrócił uwagę, że Sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, dokonał odmiennej od organu i zarazem błędnej wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., zgodnie z którym obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Już tylko z literalnego brzmienia powołanego przepisu jednoznacznie wynika, że należało poddać ocenie zgodność wybudowanego obiektu z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy. Takiej analizy dokonał GINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, natomiast Sąd Wojewódzki nie odniósł się do tych ustaleń wskazując odmiennie od organu, że w ramach postępowania nieważnościowego ocenia się decyzję w świetle przepisów obowiązujących w dacie jej wydania, stąd uchwała NSA sygn. akt II OPS 2/13 nie znajdowała w sprawie zastosowania. NSA wskazał, że o ile rację ma Sąd Wojewódzki, że należało uwzględnić stan prawny na dzień wydania kwestionowanej w trybie nieważnościowym decyzji, to jednak nie ulega wątpliwości, że z treści art. 37 ust. 1 pkt 1 wynikało, że należy uwzględnić przepisy obowiązujące na dzień budowy spornej inwestycji. Takimi przepisami były zarówno przepisy o planowaniu przestrzennym, ale także postanowienia obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Oddzielną kwestią były natomiast rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, czy wspomniane w art. 37 ust. 1 pkt 1 przepisy o planowaniu przestrzennym to unormowania obowiązujące w dacie powstania obiektu budowlanego, czy w chwili orzekania przez organ nadzoru budowlanego, które to wątpliwości rozstrzygnęła powołana przez Sąd Wojewódzki uchwała. Ta okoliczność powinna być dopiero wzięta pod uwagę przy ocenie przesłanki rażącego naruszenia prawa. W ocenie NSA, Sąd Wojewódzki ograniczył się w zakresie analizy postanowień planu jedynie do analizy treści uchwały Rady Gminy w B. z dnia [...] lipca 1993 r. błędnie przyjmując, że w pozostałym zakresie brak było do tego podstaw. Podkreślił, że w postępowaniu w przedmiocie orzeczenia nakazu rozbiórki, także w ramach postępowania nieważnościowego dotyczącego nakazu rozbiórki, zarówno organy nadzoru budowlanego, jak i Sądy zobowiązane są do szczególnie starannego i dokładnego wyjaśnienia wszystkich aspektów faktycznych i prawnych w danej sprawie. Nakaz rozbiórki jest bowiem bardzo daleko idącym środkiem rodzącym poważne skutki materialne i z tego względu nie można stosować go w sytuacjach, kiedy nie do końca jest jasny i jednoznaczny stan faktyczny sprawy. Jednocześnie wyjaśnił, że Sąd Wojewódzki nie zajął stanowiska w zakresie obowiązywania uproszczonego planu zagospodarowania przestrzennego w oparciu, o który GINB uznał, że teren na którym wzniesiono budynek w chwili jego realizacji nie był przeznaczony pod tego rodzaju zabudowę. W tym zakresie brak jest również stanowiska Sądu Wojewódzkiego, co do treści powołanego przez stronę wyroku NSA z dnia 5 listopada 1981 r. sygn. akt I SA 2253/81. Brak jest również wyrażonego stanowiska Sądu Wojewódzkiego w zakresie podnoszonej przez skarżących okoliczności wpływu realizacji spornego obiektu w dwóch etapach, na ocenę prawidłowości zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, w związku z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 – zwaną dalej "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne oraz odpowiednio na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. na wskazane tamże postanowienia. Powyższa kontrola dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonego aktu administracyjnego, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi może nastąpić również poprzez stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia – w wypadku ustalenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. lub w innych przepisach, np. w art. 247 § 1 O.p. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Rozstrzygnięcie sądu nie wymaga w tym wypadku wcześniejszego ustalenia, że ujawniona wada miała wpływ na wynik sprawy. W wypadku niestwierdzenia wad skutkujących uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia, sąd skargę oddala, co wynika z art. 151 p.p.s.a. Sprawując kontrolę w oparciu o powołane kryterium zgodności z prawem sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy administracyjnej, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania ocenianej decyzji, nie uwzględniając okoliczności, które zaistniały w okresie późniejszym. Należy przy tym podkreślić, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie (por. wyrok NSA z 6 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1665/06, opublikowany - podobnie jak pozostałe przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych – w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że "niezwiązanie granicami skargi" oznacza, że Sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze (por. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., sygn. akt I FSK 1000/16, LEX nr 2486221) z tym, że nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych. Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W punkcie wyjścia rozważań podkreślenia wymaaga, że Sąd w składzie orzekającym w nin. sprawie działa na podstawie art. 190 p.p.s.a. - w związku z art. 193. oraz 170 i art. 153 p.p.s.a - w warunkach związania oceną prawną wyrażoną w w wyroku NSA z dnia 15 lutego 2024r. w sprawie II OSK 1283/21. Sąd porządkowo wyjaśnia, że przez ocenę prawną należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, który może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji (por. wyroki NSA z: 28 listopada 2019 r., sygn. akt I FSK 1373/19; 13 września 2019 r., sygn. akt I GSK 1292/18; 15 maja 2019 r., sygn. akt I FSK 129/19). Komentowane przepisy (tj. art. 190 p.p.s.a. oraz art. 153 P.p.s.a.), mają charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepis w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu orzeczenia oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (por.: wyrok NSA z dnia 30 lipca 2009r., sygn. akt: II FSK 451/08, z dnia 23 września 2009r., sygn. akt: I FSK 494/09, z dnia 13 lipca 2010r., sygn. akt: I GSK 940/09). Jak ujął to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 marca 2014r., w sprawie o sygn. akt I GSK 534/12 "(...) Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania." Dlatego w razie wnoszenia kolejnych skarg, sąd administracyjny weryfikuje sposób wywiązania się organów ze skierowanych do nich wskazań, nie wnika on natomiast w materię objętą zakresem wcześniejszych ocen (wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2010r., sygn. akt: II FSK 2129/08). Dodać należy, że ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego traci moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to powoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny (por. wyr. NSA z dnia 22 września 1999r. sygn. akt: I SA 2019/98 ONSA 2000, Nr 3, poz. 129). Podobny skutek (tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny), może spowodować zmiana (po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia (tj. zawierającego ocenę prawną) w przewidzianym do tego trybie (por. B. Adamiak, glosa do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 25 lutego 1998r., sygn. akt: III RN 130/97, publ. OSP 1999, z. 5, poz. 101, s. 263 i n.). Sąd w składzie orzekającym stwierdza, że ponieważ w rozstrzyganej sprawie nie nastąpiły żadne z wymienionych wyżej okoliczności, dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko NSA wyrażone w przywołanym wyroku z dnia 15 lutego 2024r. w sprawie II OSK 1283/21, który uchylił wyrok WSA w Warszawie w sprawie VII SA/Wa 1289/20 i przekazał WSA w Warszawie sprawę do ponownego rozpoznania. Ponieważ motywy Sądu kasacyjnego oraz wyrażona na tym tle ocena prawna zostały szeroko przedstawione w tzw. "części historycznej" nin. uzasadnienia, Sąd odstępuje od ponownego ich omówienia, akcentując jedynie, że Sąd kasacyjny w uzasadnieniu wyroku podniósł, w szczególności, że Sąd I instancji dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, dokonał odmiennej od organu i zarazem błędnej wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., zgodnie z którym obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę albowiem choćby z literalnego brzmienia powołanego przepisu jednoznacznie wynika, że należało poddać ocenie zgodność wybudowanego obiektu z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy. Takiej analizy dokonał GINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, natomiast Sąd Wojewódzki nie odniósł się do tych ustaleń wskazując odmiennie od organu, że w ramach postępowania nieważnościowego ocenia się decyzję w świetle przepisów obowiązujących w dacie jej wydania, stąd uchwała NSA sygn. akt II OPS 2/13 nie znajdowała w sprawie zastosowania. Zauważył też, że Sąd Wojewódzki nie zajął stanowiska w zakresie obowiązywania uproszczonego planu zagospodarowania przestrzennego w oparciu, o który GINB uznał, że teren na którym wzniesiono budynek w chwili jego realizacji nie był przeznaczony pod tego rodzaju zabudowę. Dokonując w świetle wskazanych wyżej wytycznych ponownej oceny zaskarżonego aktu Sąd stwierdza, że organy w istocie nie ustaliły fundamentalnej kwestii tj. czy sporny domek letniskowy mógł być zalegalizowany w świetle zapisów obowiązującego w dacie wydania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Z. z dnia [...] marca 2001 roku, nr [...] planu zagospodarowania przestrzennego., tj. miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy w B. z dnia [...] lipca 1993 r. w sprawie miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Tymczasem, zgodnie z treścią wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lipca 2018 roku, sygn. II OSK 2169/16, podstawowym warunkiem legalizacji samowoli budowlanej ustawodawca uczynił zgodność obiektu budowlanego z "przepisami o planowaniu przestrzennym". Przy czym nie każda samowola budowlana sprzeczna z przepisami o planowaniu przestrzennym skutkować może nakazem rozbiórki. Chodzi bowiem tylko o taką samowolę budowlaną, która pozostaje w sprzeczności z przepisami o planowaniu przestrzennym, ale nie jako takimi, a jedynie odnoszącymi się do przeznaczenia terenu pod zabudowę co do zasady lub przeznaczenia terenu pod zabudowę określonego rodzaju. Wskazać przy tym należy, że plan miejscowy upoważnia tylko do takiego rozstrzygnięcia, jakie wynika wyraźnie z jego treści, z tego też względu konieczne jest ścisłe rozumienie postanowień planu, nie jest możliwe zastosowanie rozszerzającej wykładni treści planu na niekorzyść właścicieli nieruchomości, gdyż stanowiłoby to naruszenie prawa własności oraz zasady demokratycznego państwa prawa. W ocenie Sądu, nie jest przy tym możliwe powoływanie się na uproszczony plan zagospodarowania przestrzennego wydany na podstawie samoistnej uchwały nr 85 Rady Ministrów z 6 kwietnia 1974 r. w sprawie uproszczonych planów zagospodarowania przestrzennego gmin. Taki dokument bowiem nie ma mocy ustawy. Sąd zwraca uwagę, że zagadnieniem tym zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 5 listopada 1981 roku, sygn. I SA 2253/81, w uzasadnieniu którego wskazał, że odmawiając udzielenia pozwolenia na budowę organy administracji państwowej nie mogą powoływać się - choćby nawet pomocniczo - na treść wydanego bez upoważnienia ustawy zarządzenia Nr 53 Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 sierpnia 1975 r. w sprawie poprawy stanu zagospodarowania przestrzennego wsi oraz wzmożenia ochrony gruntów rolnych, ponieważ podstawa prawną decyzji ograniczającej prawa obywatela mogą bvć tylko akty prawne mające umocowanie w ustawie i właściwie ogłoszone. W uzasadnieniu ww. wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż w świetle dokumentów sprawy jest oczywiste, że dla terenów Gminy L. nie zachodzą okoliczności wymienione w pkt 1 i 2, stwarzające prawną podstawę do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę z powołaniem się na art. 21 i art. 54 prawa budowlanego, ponieważ nie mą dla tego obszaru dokumentów planistycznych mających moc powszechnie obowiązującą w rozumieniu cytowanych tam ustaw. Mocy takiej nie ma w szczególności uproszczony plan zagospodarowania przestrzennego z 1974 r., ponieważ, iego forma nie odpowiada wymaganiom ustawy o planowaniu przestrzennym, a podstawa prawna opracowania nie ma umocowania w tej ustawie. Jest to bowiem samoistna uchwała nr 85 Rady Ministrów z dnia 6 kwietnia 1974 r. w sprawie opracowania uproszczonych planów zagospodarowania przestrzennego gmin (M.P. nr 15, poz. 95), naruszająca przepisy ustawy o planowaniu przestrzennym, np. co do sposobu zatwierdzania planów (art. 24 ust. 1 ustawy w zw. z § 7 uchwały nr 148 Rady Ministrów cytowanej wyżej), w konsekwencji czego uproszczony plan zagospodarowania przestrzennego, opracowany zgodnie z uchwałą nr 85, nie odpowiada przepisom, o których mowa h> art, 3 prawa budowlanego, a to wyklucza powołanie się w decyzji na art. 54 tej ustawy. Rozpatrując w związku z tym trzecią z wymienionych okoliczności jako podstawę do wydania zaskarżonej decyzji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że dokumenty sprawy nie dostarczają materiału pozwalającego na domniemanie, że okoliczność taką można rozpatrywać. Wprawdzie uproszczony plan zagospodarowania przestrzennego gminy L. mógłby być traktowany jako materiały do planu, o Jakich mówi art. 21 ust. 2 prawa budowlanego, jednak spełnione muszą być w takim wypadku warunki w postaci przewidzianych tym przepisem uzgodnień i czynności. Sąd nie ma co do lego żadnych informacji w dokumentach sprawy, natomiast ocena organu odwoławczego w kwestii wniosku Naczelnika Gminy, zawartego w piśmie z dnia 31 marca 1981 r. o uznaniu działki spornej i działek przyległych za budowlane w projekcie planu miejscowego wskazują, że plan uproszczony zawiera uchybienia wymagające zmiany w kierunku usankcjonowania stanu faktycznego, wykazanego na wyrysie z mapy ewidencyjnej w skali 1:5000, znajdującej się w aktach. Oznacza to, że plan uproszczony nie jest traktowany Jako materiały do planu miejscowego (...). Ponadto, również w księdze pt. zagadnień prawa rolnego, cywilnego i samorządu terytorialnego" (pod red. I. Bieluk, A. Dołiwa, A. Malarewicz-Jakubów, T. Mróz, Białystok 2012) Marek Stańko wprost wskazuje, iż wyrazem dążeń do "obchodzenia" systemowych rozwiązań w gospodarce przestrzennej była również samoistna uchwała nr 85 Rady Ministrów z 6 kwietnia 1974 r. w sprawie uproszczonych planów zagospodarowania przestrzennego gmin. Została ona zasadnie zakwestionowana w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 października 1981 r" w którym stwierdzono, że właśnie jej "samoistność" przesądza o braku umocowania ustawowego. Zatem organ administracyjny nie może powoływać się w decyzji odmawiającej pozwolenia na budowę na odmienne przeznaczenie terenu, jeżeli przeznaczenie to wynika z uproszczonego planu zagospodarowania przestrzennego. Biorąc pod uwagę powyższe, stwierdzić należy, że – jak słusznie podnosi Skarżąca - w dacie rozpoczęcia budowy przedmiotowa nieruchomość nie była objęta zapisami żadnego planu. Niezależnie od powyższego, Sąd zauważa, że z treści ww. uproszczonego planu zagospodarowania przestrzennego (str. 18, pkt 7.2, ppkt 2)) wynika, iż objęcie zagospodarowaniem turystycznym wieś B. oraz zorganizować kwatery prywatne dla wczasowiczów i turystów. (...) Ponadto zarezerwowane tereny pod budownictwo letniskowe w pobliżu jeziora we wsiach M., N., S. i K. Zatem, nawet gdyby przyjąć, iż uproszczony plan zagospodarowania Gminy B., zatwierdzony zarządzeniem Naczelnika Powiatu S. Nr [...] z dnia [...] grudnia 1974 roku obowiązywał w dacie rozpoczęcia budowy, to przewidywał on możliwość zabudowy przedmiotowego gruntu pod domek letniskowy. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżana decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 §1 pkt.2 k.p.a., narusza prawo, tj. zarówno art. 156 § 1 pkt.2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy doszło do rażącego naruszenia prawa, jak również art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa Budowlanego z 1974 r. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w przedmiotowej sprawie oraz uznanie, że na zachodziły przesłanki do jego zastosowania w decyzji o nakazie rozbiórki z 2001 roku.. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżone decyzje. O kosztach postępowania Sąd orzekła na podstawie art. 200 w zw. Z art. 205 § 2 p.p.s.a.