VII SA/Wa 1192/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (spr.), Sędzia WSA, , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2018 r. sprawy ze skargi Z.S. i S. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego znak [...] z [...] marca 2017 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych robót budowlanych. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Pismem z [...] maja 2011 r. (data wpływu do organu) S.S., M.G. i J. K. (dalej: wnioskodawcy) powiadomili Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. (dalej: PINB, organ I instancji) o robotach budowlanych prowadzonych na sąsiedniej działce przy ul. [...] w T., polegających na utwardzeniu nawierzchni bez odprowadzenia wód opadowych oraz podwyższeniu terenu o około 30 cm. W wyniku przeprowadzonych w dniu [...] maja 2011 r. oględzin ustalono, że na ww. działce "[...]" spółka z o.o. z siedzibą w T. (dalej: inwestor, spółka) prowadzi roboty budowlane, polegające na utwardzeniu terenu z kostki betonowej i płyt betonowych, bez uprzedniego zgłoszenia, które jest wymagane zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., zwana dalej: p.b.). Postanowieniem znak [...] z [...] czerwca 2011 r. PINB, działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i 3 p.b., wstrzymał roboty budowlane prowadzone na przedmiotowej nieruchomości oraz nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia inwentaryzacji wraz z oceną techniczną wykonanych robót w terminie 30 dni od doręczenia postanowienia. W dniu [...] sierpnia 2011 r. inwestor przedłożył wymaganą ocenę techniczną robót budowlanych. W tym samym dniu PINB decyzją nr [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., orzekł o nakazaniu zaniechania dalszych robót budowlanych, stwierdzając niekompletność oceny technicznej. Na skutek złożonego przez Gminę-Miasto T. odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB, organ odwoławczy) decyzją nr [...] z [...] września 2011 r. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując, że ten sposób zakończenia postępowania naprawczego stosuje się wówczas, gdy nie można usunąć niezgodności z prawem wykonanych robót budowlanych. Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji postanowieniem nr [...] z [...] listopada 2011 r. nałożył na spółkę obowiązek przedłożenia inwentaryzacji i oceny technicznej wykonanych robót budowlanych, polegających na utwardzeniu działki zlokalizowanej w T. przy ul. [...] wraz z projektem na ich dokończenie w terminie do [...] stycznia 2012 r. Ekspertyza techniczna wpłynęła do organu w listopadzie 2012 r., na podstawie której PINB decyzją znak [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. nałożył na inwestora obowiązek wykonania robót, polegających na rozbiórce istniejącej nawierzchni utwardzenia działki – placu inwestora w pasie 3 m od granicy z działkami sąsiednimi, oznaczonymi numerami ewidencyjnymi: [...], [...] i [...] oraz po rozbiórce – obowiązek wykonania od strony działek sąsiednich krawężników betonowych o wymiarach: 15x30x100 cm i ułożenia ich na ławie betonowej z betonu C12/15 - w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w terminie do [...] kwietnia 2013 r. Na skutek odwołania, złożonego przez Z. S. i S. S. (dalej: skarżący), WINB decyzją nr [...] znak: [...]. z dnia [...] marca 2013 r. (dalej również jako: decyzja ostateczna) uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł co do istoty sprawy, nakładając na inwestora obowiązek wykonania tożsamych robót budowlanych, jak w decyzji organu I instancji, wskazując dodatkowo na wykonanie krawężników betonowych o wymiarach: 15x30x 100 cm wg normy PN-EN 1340:2004 i ułożenie ich na ławie betonowej z betonu C12/15 wg normy PN-EN 206-1:2003, wynikających ze sporządzonego w listopadzie 2012 r. opracowania zatytułowanego "Inwentaryzacja z oceną techniczną i projektem na dokończenie robót drogowych związanych z utwardzeniem fragmentu własnej działki budowlanej oznaczonej nr ewid. [...] w T. przy ul. [...]" autorstwa mgr inż. K. B., tj. opisu technicznego str. 5 i 6 oraz rysunku 3.1. Szczegóły połączeń - str. 7, stanowiącego integralną część decyzji - celem doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Na wykonanie ww. robót budowlanych zakreślono termin do [...] lipca 2013 r. W dniu [...] lipca 2016 r. (data wpływu do organu) skarżący złożyli do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB, organ centralny) wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej z dnia [...] marca 2013 r. W uzasadnieniu wniosku skarżący podnieśli, że decyzją ostateczną nałożono obowiązek rozbiórki betonowej nawierzchni na działce nr [...] w pasie 3 m od granicy, jednak bez usunięcia warstw gruntu wykonanego powyżej gruntu rodzimego, a to jest przyczyną nadmiernego zawilgocenia ich budynku gospodarczego stojącego w granicy na działce nr [...]. Zdaniem skarżących, organy nadzoru budowlanego w odniesieniu do przedmiotowej budowli powinny zastosować tryb przewidziany w art. 48 p.b. Wskazali, że część działki nr [...], na której wykonano roboty budowlane, znajduje się na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2001 r., a utwardzony teren to plac składowo-parkingowo-manewrowy, wykorzystywany dla potrzeb działalności gospodarczej. Decyzją ostateczną doprowadzono więc do legalizacji samowoli budowlanej, która była niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Decyzją znak [...] z [...] stycznia 2017 r. GINB, działając na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., zwana dalej: k.p.a.), orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji WINB, znak: [...]. z [...] marca 2013 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia GINB podał, iż w związku z uchybieniem przez inwestora obowiązkowi zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b.) roboty budowlane, polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu na działce budowlanej przy ul. [...] w T., prowadzone były samowolnie i wymagały wdrożenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 50-51 p.b. Dla określenia właściwego trybu usuwania samowoli budowlanej decydujące znaczenie ma rodzaj wykonanych (wykonywanych) samowolnie robót budowlanych, który należy określić zgodnie z legalnymi definicjami zawartymi w art. 3 pkt 6 i pkt 7 p.b. Organ centralny wyjaśnił, że procedurę przewidzianą w art. 48 i art. 49b p.b. stosuje się wyłącznie wtedy, gdy roboty budowlane prowadzone bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia dotyczą obiektów budowlanych lub ich części, będących w budowie lub wybudowanych. Pozostałe przypadki prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego zgłoszenia lub pozwolenia na budowę kwalifikują się do objęcia ich procedurą przewidzianą w art. 50 i art. 51 p.b. GINB zauważył, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b., najczęściej zaliczane jest do urządzeń budowlanych (art. 3 pkt 9 p.b.), a więc urządzeń technicznych związanych z innym obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 p.b., z natury swej pozostaje więc w związku funkcjonalnym z określonym obiektem budowlanym (budowlą), w stosunku do którego spełnia funkcję służebną, umożliwiającą prawidłowe użytkowanie tego obiektu. Wyznacznikiem rozumienia art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. nie może być przeznaczenie, sposób użytkowania utwardzonej powierzchni gruntu działki budowlanej. Prawidłowe rozstrzygnięcie wymaga dokonania wykładni art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b., gdyż rozumienie tego przepisu nie może prowadzić do kolizji z innymi przepisami ustawy. Skoro ustawodawca w art. 29 ust. 2 pkt 5 nie ograniczył w żaden sposób, jakim celom ma służyć utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, jakie ma być przeznaczenie tak utwardzonego gruntu, to nie można w drodze wykładni wprowadzać tu ograniczeń (wyrok NSA z 20 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1283/11). W ocenie GINB, orzekające w sprawie organy zastosowały prawidłowy tryb postępowania naprawczego, tj. art. 50 i art. 51 p.b., bowiem zrealizowane utwardzenie nawierzchni gruntu na działce budowlanej ma charakter urządzenia technicznego, a roboty budowlane wykonywane przez inwestora należało zakwalifikować jako przebudowę, do której zastosowanie ma art. 50 p.b. Dlatego nałożenie obowiązku wykonania robót budowlanych wynikających ze sporządzonej oceny technicznej, która została wykonana na skutek nałożonego w drodze postępowania administracyjnego obowiązku jest prawidłowym trybem postępowania legalizacyjnego robót budowlanych, polegających na utwardzeniu nawierzchni działki przy ul. [...] w T.. Odnosząc się do zarzutów skarżących dotyczących podniesienia gruntu na działce inwestora oraz zrealizowania przedmiotowej inwestycji na terenach przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne oraz usługi nieuciążliwe, GINB wskazał, że zgodnie z postanowieniem Prezydenta Miasta T. znak [...] z [...] stycznia 2016 r., obowiązujący na przedmiotowej działce plan zagospodarowania przestrzennego nie zakazuje zmiany ukształtowania terenu, a działalność inwestora odbywa się na podstawie zezwolenia Prezydenta Miasta T. z [...] stycznia 2008 r., któremu udzielono pozwolenia na działanie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego. Organ centralny podkreślił, że przedmiotowe postępowanie ma charakter nadzwyczajny, ukierunkowany wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1- 7 k.p.a. W ramach tego postępowania organ nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, orzeka wyłącznie w kwestii wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego. Wśród przesłanek zawartych w art. 156 § 1 w pkt 2 k.p.a. wymienione jest rażące naruszenie prawa, które w orzecznictwie określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy GINB stwierdził, że badana decyzja WINB z dnia [...] marca 2013 r. nie jest obarczona wadą określoną w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., obligującą organ do stwierdzenia nieważności decyzji. Badana decyzja została bowiem wydana przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu prawa i bez rażącego naruszenia prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do właściwych stron postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wskazali na rażące naruszenie prawa podczas wydania decyzji ostatecznej przez to, że: - inwestor podczas procesu legalizacyjnego nie dotrzymał terminu złożenia ekspertyzy technicznej, co oznacza niespełnienie warunków i wiąże się z koniecznością orzeczenia nakazu rozbiórki samowoli budowlanej na podstawie art. 48 ust. 4 p.b., - ponowne wyznaczenie skarżącym terminu na złożenie ekspertyzy było celowym działaniem PINB zmierzającym do legalizacji samowoli budowlanej, - projektant nie uwzględnił w ekspertyzie, będącej podstawą wydania decyzji ostatecznej, podwyższenia terenu przez inwestora o około 0,5 m wobec działek sąsiednich, w tym działki skarżących nr [...], - żaden z organów, który rozpatrywał przedmiotową sprawę, nie badał zgodności przedmiotowego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżących w przedmiotowej sprawie obiektem budowlanym jest wielkopowierzchniowy obiekt handlowy, zlokalizowany na działce nr [...], którego urządzenia budowlane, w tym utwardzenia terenu z nim związane, mogą mieć miejsce na działce nr [...] oraz na tej części działki nr [...], która według ustaleń obowiązującego planu miejscowego znajduje się w podjednostce oznaczonej symbolem u/m, tj. na terenach przeznaczonych pod usługi nieuciążliwe i budownictwo jednorodzinne. Na części działki nr [...] oznaczonej symbolem mn, przeznaczonej wyłącznie pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, nie mogą mieć miejsca jakiekolwiek przedsięwzięcia, które nie wchodzą w skład tego budownictwa. GINB decyzją znak [...] z dnia [...] marca 2017 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia GINB, po przedstawieniu stanu sprawy oraz specyfiki postępowania nieważnościowego, stwierdził, iż wbrew zarzutom skarżących decyzja WINB z [...] marca 2013 r. nie jest dotknięta określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wadą rażącego naruszenia prawa. Nie zostały spełnione także pozostałe przesłanki określone art. 156 § 1 k.p.a. warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji. Zdaniem GINB w rozpoznawanej sprawie został zastosowany prawidłowy tryb postępowania naprawczego. Zrealizowane przez inwestora utwardzenie nawierzchni gruntu na działce budowlanej ma charakter urządzenia technicznego, co pozwala na zastosowanie w sprawie trybu postępowania przewidzianego w art. 50 i art. 51 p.b. Z akt administracyjnych (oględziny z dnia [...] maja 2011 r., pismo inwestora z [...] maja 2011 r., ocena techniczna z dnia [...] lipca 2011 r.) wynika, że prowadzone na działce przy ul. [...] roboty budowlane polegające na utwardzeniu terenu stanowią przebudowę, do której zastosowanie ma tryb postępowania legalizacyjnego przewidziany w art. 50 i art. 51 p.b. Dlatego nałożenie obowiązku wykonania robót budowlanych wynikających ze sporządzonej oceny technicznej jest prawidłową sankcją w postępowaniu legalizacyjnym robót budowlanych, polegających na utwardzeniu nawierzchni działki przy ul. [...] w T.. Wykonanie rozbiórki części utwardzenia terenu działki w pasie 3 m od granicy z działkami sąsiednimi oraz zakończenie jej krawężnikami betonowymi pozwala na odprowadzanie wód opadowych na nieutwardzony teren własnej działki. W ocenie GINB, okoliczności przedstawione we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy nie mają wpływu na zmianę zaskarżonej decyzji. W skardze złożonej na powołane rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego skarżący wnieśli o: uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, uchylenie decyzji wydanych przez organ I instancji i organ odwoławczy w trybie zwykłym oraz zwrot kosztów postępowania. Wydanej decyzji zarzucili naruszenie przepisów procedury i prawa materialnego: 1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy zamiast zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i uchylenia zaskarżonych decyzji; 2. art. 107 § 2 i 3 k.p.a. poprzez dowolność w wydaniu decyzji przez ich niedostateczne i niepełne uzasadnienie, z których nie wynika, czy i w jakim zakresie zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy były zasadne, które dowody organ uznał za udowodnione, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; 3. art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wadliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego, w wyniku czego doszło do niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego (organ powołuje się na obecnie obowiązujące prawo budowlane, które nie wymaga pozwolenia na budowę, ale nie w sytuacji, w której utwardzenie terenu zostało wykonane w 2011 r.); 4. art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji organu odwoławczego z [...] marca 2013 r.; 5. art. 80 k.p.a.; 6. art. 81 p.b. poprzez zalegalizowanie utwardzenia terenu bez wymaganego pozwolenia na budowę, niezgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż utwardzenie terenu jest zmianą zagospodarowania terenu wymagającą zgłoszenia; 7. art. 79 § 1 w związku z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącym czynnego udziału w oględzinach prowadzonych przez PINB i niewydanie kserokopii dokumentów przez PINB i GINB zgodnie ze złożonymi wnioskami. W uzasadnieniu złożonego środka zaskarżenia skarżący ponownie podali okoliczność, iż według obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przedmiotowa inwestycja została zrealizowana na terenach, które są zarezerwowane pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne oraz usługi nieuciążliwe. GINB nie zbadał zgodności przedmiotowego przedsięwzięcia z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani nie rozpatrywał podwyższonego terenu. Decyzje legalizacyjne w odniesieniu do przedmiotowego przedsięwzięcia wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) oraz art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Wskazali nadto, że zgodnie z art. 71 ustawy z 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, rozstrzygnięcia organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego nie mogą naruszać wymagań ochrony środowiska, a w szczególności ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dotyczących ochrony środowiska. Decyzja administracyjna sprzeczna z ww. przepisami jest nieważna i stanowi podstawę stwierdzenia jej nieważności na podstawie art.156 § 1 pkt 7 k.p.a. Podnieśli również, iż w pierwszej decyzji organ centralny nazywa wykonane roboty jako wykonanie urządzenia budowlanego z art. 29 ust. 2 pkt 5 (utwardzenie gruntu na działkach budowlanych), a w drugiej kwalifikuje je jako przebudowę, roboty budowlane. Jest to brak konsekwencji ze strony organu (niedostateczne wyjaśnienie). W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez sąd przepisów prawa określone w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W niniejszej sprawie kontroli Sądu poddano decyzję wydaną w postępowaniu nieważnościowym. W tym wypadku dokonanie oceny decyzji w zakresie zgodności z prawem podlega specyficznym regułom, bowiem organ nie rozstrzyga o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Jego działanie ukierunkowane jest wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.; działa więc jako organ kasacyjny i w oparciu o materiał dowodowy, który posłużył do wydania badanego orzeczenia. Charakter postępowania uniemożliwia bowiem gromadzenie nowych dowodów i czynienie nowych ustaleń faktycznych w sprawie. Stąd też organ orzekający w tym trybie oceny legalności decyzji dokonuje na podstawie akt postępowania zwykłego i nie może prowadzić postępowania w takim zakresie, w jakim ma to miejsce w postępowaniu zwykłym. Z treści art. 156 § 1 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Nie każde jednak naruszenie prawa zasługuje na to, aby zakwalifikować je jako "rażące". Orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyroki NSA: z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2226/10, z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 170/10, z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 513/09, z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 453/16, z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2832/12, wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 2594/13, wszystkie publ. cbosa). Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrolowana w trybie nadzoru decyzja ostateczna WINB z [...] marca 2013 r. nie jest dotknięta żadną wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja, której stwierdzenia nieważności domagają się skarżący, została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., nakładając na inwestora określone obowiązki w celu doprowadzenia robót budowlanych wykonanych samowolnie do stanu zgodnego z prawem. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie i przekonująco wyraża się zapatrywanie, że w sprawach związanych z oceną legalności robót dotyczących utwardzenia powierzchni gruntu na działkach budowlanych, w celu prawidłowej kwalifikacji prawnej tych robót jako utwardzenia w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. prowadzącego do powstania urządzenia budowlanego (art. 3 pkt 9 p.b.) należy ustalić, czy pomiędzy utwardzeniem działki a innym obiektem budowlanym na tej działce istnieje związek funkcjonalny, tzn. czy utwardzenie pełni funkcję służebną, a nie samodzielną lub dominującą (por. wyroki NSA z dnia: 20 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1283/11, publ. Lex nr 1291890, 27 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1181/15, publ. Lex nr 2302677, 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 701/16, publ. cbosa). Organy nadzoru budowlanego prawidłowo uznały, że w sprawie mamy do czynienia z utwardzeniem powierzchni na działce inwestora nr [...], na które nie jest wymagane pozwolenie na budowę (art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b.). Zgodnie jednak z art. 30 ust. 1 pkt 2 p.b. wymaga ono zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Taki stan prawny obowiązywał w dacie wykonania przedmiotowego utwardzenia terenu, tj. w 2011 r. Kontrolowane utwardzenie zaliczane jest do urządzeń technicznych zapewniających możliwość użytkowania znajdującego się na działce inwestycyjnej obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem (art. 3 pkt 9 p.b.). Spółka posiada bowiem zezwolenie Nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. wydane przez Prezydenta Miasta T. na działanie znajdującego się na działce wielkopowierzchniowego obiektu handlowego. Uchybienie inwestora polegające na braku zgłoszenia zamiaru powstania urządzenia budowlanego (czy też jego przebudowy) w postaci przedmiotowego utwardzenia terenu stanowi podstawę do ingerencji organów nadzoru budowlanego w trybie art. 50-51 p.b. W ocenie Sądu, GINB zasadnie ocenił, że prowadzące w trybie zwykłym organy nadzoru budowlanego (PINB i WINB) zastosowały do przedmiotowej samowoli budowlanej prawidłowy tryb legalizacyjny – naprawczy. W tym kontekście nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżących, że wobec utwardzenia terenu dokonanego przez inwestora PINB wszczął nieprawidłową procedurę legalizacyjną, bowiem należało zastosować tryb z art. 48 ust. 1 p.b. Z treści tego przepisu wyraźnie wynika, że jest on podstawą do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Niewątpliwie kontrolowane utwardzenie terenu nie jest obiektem budowlanym w rozumieniu ww. przepisu w związku z art. 3 pkt 1 p.b. (budynkiem, budowlą czy obiektem małej architektury), ponieważ – jak już wyżej wskazano – na jego wykonanie nie jest wymagane pozwolenie na budowę. Wprawdzie GINB w swoich decyzjach uznał, że przedmiotowe roboty budowlane polegające na utwardzeniu terenu na działce inwestora stanowią przebudowę tego utwardzenia, co kwestionują skarżący, jednak ta ocena nie podważa prawidłowej kwalifikacji z punktu widzenia reglamentacji prawa budowlanego, że roboty te należy zakwalifikować jako urządzenie techniczne z art. 3 pkt 9 p.b., wymagające zgłoszenia, do którego stosuje się tryb legalizacyjny z art. 50-51 p.b. GINB odniósł się również do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez PINB i WINB ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazując, że plan ten nie zakazuje zmiany ukształtowania terenu. W tym miejscu należy zauważyć, że istota decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. polega na tym, że na inwestora nakłada się obowiązek wykonania, w wyznaczonym terminie, określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych lub wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Decyzja ostateczna z [...] marca 2013 r. została wydana na podstawie oceny technicznej z listopada 2012 r., wykonanej przez uprawnionego projektanta budowlanego, który wskazał na rozwiązania konieczne do doprowadzenia wykonywanego utwardzenia powierzchni terenu działki inwestycyjnej do stanu zgodnego z prawem. Stan zgodny z prawem, w rozumieniu komentowanego przepisu, oznacza przede wszystkim zgodność z prawem w znaczeniu przepisów prawa administracyjnego materialnego – prawa budowlanego, do którego należy też zaliczyć zgodność z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku takiego planu - zgodność z postanowieniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W związku z powyższym nie można wykluczyć, że w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 51 p.b. organ nadzoru budowlanego może oceniać wykonane roboty budowlane pod kątem zgodności z miejscowym planem lub ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, chociaż brak tu podobnych przepisów jak w art. 48 ust. 2, ust. 3 pkt 1 p.b. i art. 49b ust. 2 p.b. (por. wyroki NSA: z dnia 9 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 534/08, publ. Lex nr 542223 oraz z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2477/10, publ. Lex nr 1138166). Jednak w okolicznościach przedmiotowej sprawy postępowanie legalizacyjne, dotyczące utwardzenia terenu, wymagającego zgłoszenia, niestanowiącego obiektu budowlanego, tylko urządzenie techniczne, będące w funkcjonalnym związku z wielkopowierzchniowym obiektem handlowym, nie wymagało oceny wykonanych robót budowlanych pod kątem zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jeśli zaś skarżący powzięli nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji ostatecznej z [...] marca 2013 r., nieznane organowi, który wydał tę decyzję, a związane z planem miejscowym i podnoszone w skardze, to nie mogą być one rozpoznawane w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, tylko ewentualnie w trybie wznowienia postępowania (art. 145 §1 pkt 5 k.p.a.). Jak wynika z obszernych akt administracyjnych w tej sprawie, kwestia samowolnego podniesienia gruntu na działce inwestora w związku z wykonaniem utwardzenia jest przedmiotem postępowań prowadzonych przez Prezydenta Miasta T.. Prezydent w dniu [...] października 2014 r. wydał decyzję nakazującą właścicielowi działki nr [...] przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania jej południowej części, a Biuro Ochrony Środowiska Urzędu Miasta w T. prowadziło postępowanie w sprawie przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie na podstawie przepisów Prawa wodnego (vide: strona 2 odpowiedzi na skargę). Rację więc ma GINB, że brak w decyzji ostatecznej rozstrzygnięcia dotyczącego podniesienia poziomu gruntu w południowej części działki nr [...] oraz nasypanie ziemi na ścianę budynku gospodarczego skarżących nie podlega regulacji Prawa budowlanego, stąd nie można w tym zakresie zarzucać rżącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej. Dokonując analizy wskazanej przez skarżących przesłanki nieważności decyzji ostatecznej z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. należy zauważyć, że przepis ten stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji tylko wtedy, gdy przepis prawa materialnego przewiduje, że określona wadliwość decyzji powoduje jej nieważność. Skarżący w skardze zarzucili, że decyzja z dnia [...] marca 2013 r. jest nieważna z uwagi na jej sprzeczność z przepisami o ochronie przyrody. Zarzut ten jest nieusprawiedliwiony, ponieważ z oceny technicznej z listopada 2012 r., stanowiącej integralną część kontrolowanej decyzji, wynika, że projektowana inwestycja nie jest wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397), tj. nie należy do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska. W związku z powyższym Sąd podziela argumentację GINB, że decyzja ostateczna jest pozbawiona wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym w szczególności zarzucanych przez skarżących z punktu 2 i 7. Skarżący nie skorzystali z wniesienia skargi do sądu administracyjnego od decyzji WINB z dnia [...] marca 2013 r., aby to Sąd mógł skontrolować legalność prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania w trybie zwykłym pod kątem zgodności z przepisami prawa procesowego i materialnego. W tej chwili w postępowaniu nieważnościowym GINB nie może przeprowadzać dodatkowych dowodów, prowadzić na nowo postępowania wyjaśniającego, stąd nie wziął pod uwagę wskazywanych przez skarżących zarzutów procesowych. Natomiast zarzuty naruszenia prawa materialnego GINB prawidłowo uznał za niezasadne, mając na uwadze katalog przesłanek, z powodu których można wzruszyć decyzję ostateczną, korzystającą z zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.). Nie mają znaczenia dla przedmiotowej sprawy podnoszone w skardze zarzuty dotyczące przewlekłości postępowania przez PINB, czy odmowa wydania kserokopii dokumentów z akt administracyjnych. W tym zakresie wydane są odrębne rozstrzygnięcia przez organ, od których skarżący mogą wnosić środki odwoławcze. Sąd, po dokonaniu kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie dopatrzył się naruszenia przez GINB przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, ani naruszenia przepisów procesowych mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ centralny ocenił kontrolowaną decyzję ostateczną z punktu widzenia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. na podstawie dokumentacji zgromadzonej w postępowaniu zwykłym oraz uzasadnił rozstrzygnięcie w sposób odpowiadający wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. Zarzuty skarżących naruszenia przepisów postępowania administracyjnego: art. 7, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. nie zasługują na uwzględnienie z uwagi na charakter przedmiotowego postępowania (tryb nadzwyczajny), w którym organ nie rozstrzyga ponownie sprawy, zakończonej już decyzją ostateczną. Jeśli chodzi o zarzut niezapewnienia skarżącym prawa do czynnego udziału w postępowaniu, wyrażonego w art. 10 § 1 k.p.a., a w konsekwencji art. 79 § 1 k.p.a., to może być on skuteczny jedynie wtedy, gdy stawiająca go strona wykaże, że wskazywane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, przy czym niedokonanie owych czynności miałoby wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowym postępowaniu administracyjnym skarżący wykazywali aktywność, czynnie w nim uczestniczyli, składali wyjaśnienia, przeglądali akta. Zdaniem Sądu, w okolicznościach tej sprawy nie wykazali, aby naruszenie ich prawa do czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności brania udziału w oględzinach, miało wpływ na wynik sprawy. W postępowaniu nieważnościowym organ – jak już wyżej wskazano – bada nie każde naruszenie prawa, tylko "rażące" z punktu 2 art. 156 § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę jako bezzasadną, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a.