VII SA/Wa 1204/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Sędzia WSA, , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2018 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę VII SA/Wa 1204/17 Uzasadnienie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. W. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...], w przedmiocie umorzenia postępowania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ przestawił następujący stan sprawy: Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...], Wojewoda [...] umorzył, wszczęte na wniosek J. W., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. H. pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego, zamkniętego szczelnego zbiornika na płynne odchody zwierzęce i dwukomorowego szczelnego zbiornika na ścieki socjalno-bytowe na działce nr ewid. [...] we wsi [...], gm. [...]. Po rozpatrzeniu odwołania J. W. od powyższej decyzji oraz przeanalizowaniu akt sprawy organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., zapadła w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1u lutego 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2259/14, uchylającym postanowienie GINB z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...], oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia, na wniosek J. W., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...], znak: [...]. W wyroku z dnia 10 lutego 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2259/14, Sąd wskazał na potrzebę badania interesu prawnego skarżącej. Uznał też, że nie można było przyjąć, iż oczywistym jest, że wniosek o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego pochodzi od osoby nie mającej interesu prawnego W powyższym wyroku Sąd wskazał na konieczność oceny interesu prawnego skarżącej na podstawie art. 28 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Wojewoda wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę i po analizie akt sprawy umorzył postępowanie w sprawie. Organ pierwszej instancji, a za nim organ odwoławczy uznały, że J. W. nie przysługuje przymiot strony. Jak wskazały organy swój interes prawny w kwestionowaniu rozstrzygnięcia w przedmiocie pozwolenia na budowę J. W. wywodziła z faktu bycia właścicielką działek nr ew. [...] oraz [...] w miejscowości [...], gmina [...] (co potwierdza Księga wieczysta nr [...], prowadzona przez Sąd Rejonowy w [...], IX Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z/s w [...]. Jak wynika natomiast z analizy projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004 r., Nr [...], znak: [...], i co stanowiło podstawę do uznania, że J. W. nie przysługuje przymiot strony, przedmiotowy budynek obory objęty pozwoleniem na budowę z 2004 r., usytuowany został w odległości ponad 40 m od granicy działki o nr ew. [...] oraz ponad 50 m od granicy działki nr ew. [...]. Odległość planowanego zbiornika szczelnego dwukomorowego o pojemności 5m3 wynosi ok. 33 m od granicy z działką o nr ew. [...] i ok. 40 m od granicy z działką o nr ew. [...]. Z kolei zbiornik na płynne odchody zwierzęce zaprojektowany został w odległości ponad 50 m od granicy z działką o nr ew. [...] i ok. 165 m od granicy z działką o nr ew. [...]. Organ stwierdził, że objęte przedmiotowym pozwoleniem na budowę obiekty usytuowane są w znacznej odległości od działek skarżącej, natomiast ze znajdującego się w aktach sprawy "Raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko inwestycji polegającej na budowie obory krów mlecznych o obsadzie docelowej 200 DJP we wsi [...], gmina [...]" nie wynika, aby sporna inwestycja kształtowała interes prawny J. W. w związku z wymaganiami przepisów środowiskowych. W Aneksie nr 2 do powyższego "Raportu..." wprost wskazano, że "zmiana sposobu użytkowania obiektu ze względu na oddziaływanie na środowisko, nie ograniczy istniejącego zagospodarowania terenów sąsiednich. Zgodnie z art. 144 ustawy Prawo ochrony środowiska nie wystąpi przekroczenie standardów jakości środowiska poza terenem, do którego Inwestor posiada tytuł prawny". Organ zwrócił też uwagę, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r., Nr [...], znak: [...], uzgodnił realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie obory wolnostanowiskowej bezściółkowej dla krów mlecznych na 200 DJP wraz z niezbędną infrastrukturą na działce nr ew. [...] we wsi [...], gmina [...]. Z postanowienia wynikało, że "realizacja inwestycji nie będzie wymagać wprowadzenia ograniczeń w użytkowaniu terenów sąsiednich i ustanawiania strefy ograniczonego użytkowania wokół jej granic.(...) Przedstawiony w raporcie oddziaływania na środowisko wpływ na środowisko planowanego przedsięwzięcia (...) zamyka się w granicach działki i nie spowoduje zwiększenia uciążliwości okolicznym mieszkańcom". Wobec powyższego organ stwierdził, że J. W. nie posiada interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a. w kwestionowaniu ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...]. Wskazał też, powołując się na orzecznictwo sądowe, że wszczęcie postępowania na wniosek nielegitymowanego podmiotu jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania (wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 2012 r., sygn. akt II GSK 657/11, wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1525/11, także wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 listopada 2013 r" sygn. akt III SA/Po 971/13). Zasadnym było w ocenie organu umorzenie, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., postępowania wszczętego na wniosek J. W., jako bezprzedmiotowego. W skardze na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...] J. W. wniosła o: 1. Stwierdzenie nieważności decyzji Głównego inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], ponieważ wysłano ją osobie nieżyjącej – M. K.; 2. Uchylenie decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2017 r., znak: [...] umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...].11.2004 r., Nr [...], znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. H. pozwolenia na budowę; Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego oraz procesowego mającego wpływ na wynik postępowania : l. art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 28 K.p.a, art. 105 § 1 K.p.a. z uwagi na bezpodstawne utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] Nr [...] z [...] listopada 2004 r., 2. art. 28 K.p.a. poprzez niezasadne pozbawienie jej prawa strony w pozwoleniu na budowę oraz bez zawiadomienia stron postępowania objętych pozwoleniem na budowę, 3. art. 84 § 1 pkt. 1 i 2 Prawa budowlanego wobec braku należytej kontroli ze strony GINB w zakresie przestrzegania przepisów prawa budowlanego i kontroli działania Wojewody [...] jako organu administracji architektoniczno- budowlanej; 4. art. 81 ust.1 pkt. 1 lit. a. b, c i ust.4 w związku z art. 84a ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego wobec braku protokolarnej kontroli w terenie z udziałem stron, w zakresie oddziaływania spornego obiektu, co jest konieczne, ponieważ sporna inwestycja nie posiada decyzji o warunkach zabudowy i godzi w ład przestrzenny wsi [...] i [...], w szczególności . w zakresie braku ustalonego dojazdu z nieruchomości A. H. zamieszkałego we wsi [...] na działce Nr [...], do działki nr [...] we wsi [...] i istniejącego zagrożenia pożarowego; 5. art. 153 Ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) wobec nie dostrzeżenia, że Wojewoda nie uwzględnił wytycznych Sądu zawartych w wyroku WSA w Warszawie z 28 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 208/06 co do konieczności i sposobu wyznaczenia obszaru oddziaływania, oraz ustaleń wyroku NSA w zakresie naruszenia przez Wojewodę [...] art. 28 K.p.a. oraz interesu prawnego skarżącej w pozwoleniu na budowę, oraz ustaleń wyroku NSA z dnia 7 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 84/08, II OSK 535/11 z dnia 2 czerwca 2011 r., II OSK 2720/12 z dnia 9 lipca 2013 r" I OSK 1133/12 z dnia 15 października 2013 r. oraz wyroku WSA w Warszawie: VII SA/Wa 683/10 z dnia 16 września 2010 r., VII SA/WA 2144/13 z dnia 29 listopada 2013 r., VII SA/Wa 1175/14 z dnia 2 września 2014 r., VII SA/Wa 239/12 z dnia 10 grudnia 2013 r. VII SA/Wa 809/13 z dnia 25 września 2013 r., VII SA/Wa 2666/12 z dnia 19 sierpnia 2014 r., oraz wyroku WSA w Białymstoku: II SA/Bk 564/06 z dnia 2 lutego 2006 r., z którego wynika, że będzie oddziaływanie spornej obory na sąsiednie nieruchomości, co oznacza oddziaływanie również na nieruchomości skarżącej - działka nr [...] i nr [...] oraz dom mieszkalny nr [...] we wsi [...]. II SAB/Bk 52/08 z dnia 29 września 2009 r., na bezczynność Wojewody [...], w którym zostałam potraktowana jako strona postępowania w pozwoleniu na budowę w związku ze sprzeciwem Prokuratora Okręgowego w [...]. II SAB/Bk 15/10 z dnia 19 sierpnia 2010 r., na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], • II SAB/Bk 30/11 z dnia 8 listopada 2011 r., na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], w których została potraktowana jako strona postępowania przed organami nadzoru budowlanego z uwagi na interes prawny w pozwoleniu na budowę orzeczony przez NSA wyrokiem II OSK 208/06, • postanowienia II SAB/Bk 37/08 z dnia 18 września 2008 r., w którego uzasadnieniu została wyjaśniona interesu prawnego oraz statusu strony Skarżącej w kwestionowanym pozwoleniu na budowę w nawiązaniu do stanowiska NSA zawartego w wyroku II OSK 208/06. 6. art. 75 § 1, art. 77 § 1 i § 4, oraz art. 80 kpa wobec nie zebrania wszystkich dowodów do tej sprawy, a tym samym nie rozpoznania całego materiału dowodowego w zakresie oceny zgodności z prawem decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. oraz nieustalenie aktualnego stanu prawnego kwestionowanej inwestycji; 7. art. 107 § 3 K.p.a., wobec nie odniesienia się do treści odwołania z dnia [...] lipca 2014 r. 8. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 i 12 K.p.a. w zw. z art. 7 oraz Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji, jak również nieprzestrzeganie wymagań wynikających z dyrektyw unijnych w zakresie ochrony środowiska, poprzez brak oceny działania Wojewody [...] i utrzymywania w obrocie prawnym nieważnej z mocy prawa decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...].11.2004 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę inwestycji zaliczonej do kategorii przedsięwzięć inwestycyjnych mogących znacząco oddziaływać na środowisko naturalne, co z definicji samej kategorii wynika, że oddziaływanie jest nieuniknione. 9. art. 31 i art. 32 Konstytucji RP, poprzez nierówne traktowanie przez władze publiczne (inwestora i skarżącą), bezpodstawne pozbawienie prawa strony, a świadome ukrywanie naruszenia prawa przez inwestora ze szkodą dla skarżącej; 10. art. 86 Konstytucji RP, który stanowi, iż "Każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Sąd nie dopatrzył się po stronie organu naruszenia przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na ostateczną treść rozstrzygnięcia, a w konsekwencji prowadzącym do uchylenia zaskarżonej decyzji, jak również decyzji ją poprzedzającej. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, Sąd stosownie do zapisu art. 134 p.p.s.a. nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że skarga nie może być uwzględniona, jako że uchylenie decyzji, względnie stwierdzenie jej nieważności, przez Sąd następuje tylko w razie istnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 p.p.s.a.), a taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Kontrolowana przez Sąd decyzja odpowiada prawu, chociaż z innych przyczyn niż wskazał organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji. Podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z jego brzmieniem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle lub nie ma ich do rozpoznania sprawy w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Użycie przez ustawodawcę w cytowanym przepisie słowa "organ (...) wydaje decyzję" oznacza, ze wydanie decyzji o umorzeniu postępowania jest obligatoryjne. Przedstawione rozważania ogólne są zgodne z poglądami wielokrotnie wyrażanymi w licznych orzeczeniach por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2001 r., sygn. akt II SA 1223/00, Lex nr 77609; wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1999 r., sygn. akt 1167/97, Lex nr 47913, wyrok NSA z dnia 17 lutego 1999 r., IV SA 2249/96, Lex nr 48253, wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 1995 r., SA/Łd 2424/94, ONSA 1996/2/80 i inne). Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy skarżąca J. W. żądała wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. H. pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego, zamkniętego szczelnego zbiornika na płynne odchody zwierzęce i dwukomorowego szczelnego zbiornika na ścieki socjalno-bytowe na działce nr ewid. [...] we wsi [...], gm. [...]. Z akt sądowych będących w posiadaniu Sądu wynika, że przed organami administracji publicznej toczy się już postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. znak: [...] odmówił stwierdzenia, na wniosek W. K., nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. H. pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego (wolnostanowiskowej bezściółkowej obory o obsadzie 200 DJP), zamkniętego szczelnego zbiornika na płynne odchody zwierzęce i dwukomorowego szczelnego zbiornika na ścieki socjalno-bytowe na działce nr ew. [...], położonej we wsi [...], gm. [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania J. W., umorzył postępowanie odwoławcze. Decyzja ta była przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 18 maja 2016 r. sygn. VII SA/Wa 2258/14 oddalił skargę. Na skutek skargi kasacyjnej J. W., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 2438/16, uchylił zaskarżony wyrok sądu pierwszej instancji oraz decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. Powyższe oznacza, że przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego toczy się ponownie postępowanie wywołane odwołaniem J. W. od decyzji Wojewody [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...]. W tej sytuacji brak jest podstaw do prowadzenia dwóch postępowań w tym samym przedmiocie. Decyzja umarzająca postępowanie w sprawie, kontrolowana przez ten Sąd jest zatem prawidłowa i odpowiada prawu. Wprawdzie motywy rozstrzygnięcia organu były inne niż te które wskazał Sąd w tym postępowaniu, niemniej samo rozstrzygnięcie prowadzące do zakończenia postępowania w sprawie już toczącej się było zasadne. Wszczęte na wniosek J. W. drugie postępowanie w sprawie mające doprowadzić do oceny decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...] pod kątem wad nieważnościowych, należy uznać za bezprzedmiotowe. Nie naruszono zatem w niniejszej sprawie art. 105 Kpa. Wszelkie wnioski i zarzuty skarżąca powinna przedkładać w już toczącym się postępowaniu o którym jest mowa wyżej. Konkludując, Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł w wyroku o oddaleniu skargi.